全球數(shù)字治理規(guī)則的重構(gòu)與中國因應(yīng)

王金波 鄭 偉

當(dāng)前,全球數(shù)字經(jīng)濟迅速發(fā)展,國際貿(mào)易也從傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易擴展到數(shù)字貿(mào)易階段。不過,與世界貿(mào)易組織(WTO)貨物貿(mào)易、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)和《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》(TRIMs)相比,全球數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域尚未形成統(tǒng)一的多邊框架;以《美墨加協(xié)定》(USMCA)、《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)、《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)為代表的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定、數(shù)字貿(mào)易協(xié)定正成為新一輪數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判和全球數(shù)字治理的重要載體。

一、全球經(jīng)濟數(shù)字化對全球數(shù)字治理提出的新要求

第一,全球數(shù)字經(jīng)濟初步形成了美國領(lǐng)先、中美歐三方競爭的格局。據(jù)中國信息通信研究院測算,2020年,美國和中國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模分別達13.6萬億美元和5.4萬億美元,分別位居世界第一和第二位;排在第三位和第四位的德國和日本的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模也均超2萬億美元;前10名國家中,除了中國和印度外,均為發(fā)達國家(見表1)①資料來源:中國信息通信研究院,http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202108/P020210913403798893557.pdf。。另據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議(UNCTAD)2021年報告,中美兩國目前合計約占全球超大規(guī)模數(shù)據(jù)中心的一半、2016—2020年全球人工智能初創(chuàng)企業(yè)融資總額的94%、全球頂尖人工智能研究人員的70%、全球最大數(shù)字平臺市值的90%(其中美國約占68%,中國約占22%)②資料來源:UNCTAD官方網(wǎng)站,https://unctad.org/system/files/official-document/der2021_en.pdf。。全球經(jīng)濟的數(shù)字化不僅深刻影響著國際貿(mào)易的方式,對新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重構(gòu)和國際格局的重塑也將產(chǎn)生深刻影響。

第二,全球數(shù)字貿(mào)易持續(xù)增長,發(fā)達國家在全球數(shù)字貿(mào)易格局中依然占據(jù)主導(dǎo)地位。據(jù)UNCTAD統(tǒng)計,2020年以數(shù)字支付服務(wù)(digitally-deliverable services)貿(mào)易為測度的全球數(shù)字貿(mào)易出口總額達3.17萬億美元,是2005年1.2萬億美元的2.6倍,年均增長6.68%。如圖1(1)所示,以七國集團(G7)為代表的發(fā)達國家占全球數(shù)字貿(mào)易出口總額的比例已由2005年的53.61%緩慢下降至2020年的43.91%;而發(fā)展中國家的這一比例則由2005年的14.86%上升至2020年的23.08%。全球主要經(jīng)濟體中,美國占全球數(shù)字貿(mào)易出口總額的比例一直維持在16.4%至18.1%的區(qū)間;歐盟的這一比例先是由2005年的54.63%下降至2012年的36.76%,隨后又恢復(fù)至2020年的48.05%;中國的這一比例則由2005年的1.44%持續(xù)上升至2020年的4.87%,但遠(yuǎn)低于2020年中國在全球貨物貿(mào)易出口中的占比(14.7%)①資料來源:UNCTAD STAT,https://unctadstat.unctad.org/wds/ReportFolders/reportFolders.aspx?sCS_ChosenLang=en。。全球數(shù)字貿(mào)易的持續(xù)增長在改變?nèi)蛸Q(mào)易格局、國際產(chǎn)業(yè)分工格局的同時,對全球貿(mào)易模式、貿(mào)易結(jié)構(gòu)也在產(chǎn)生深刻影響。

第三,全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化加速發(fā)展,數(shù)字賦能、數(shù)字滲透推動全球貿(mào)易深刻變革。據(jù)UNCTAD統(tǒng)計,2020年全球數(shù)字支付服務(wù)貿(mào)易占全球服務(wù)貿(mào)易出口總額的比例已由2005年的44.73%上升至2020年的63.55%。如圖1(2)所示,G7的這一比例由2005年的53.5%上升至2020年的71.79%;發(fā)展中國家(含中國)的這一比例也從2005年的28.82%上升至2020年的51.99%;主要經(jīng)濟體中,中國、美國和歐盟的數(shù)字支付服務(wù)貿(mào)易出口占該經(jīng)濟體服務(wù)貿(mào)易出口總額的比例則從2005年的22.11%、53.35%和50.26%分別上升至2020年的55.01%、75.55%和67.27%②資料來源:UNCTAD STAT,https://unctadstat.unctad.org/wds/ReportFolders/reportFolders.aspx?sCS_ChosenLang=en。。

第四,數(shù)字壁壘和數(shù)字鴻溝相互強化,正成為阻礙全球數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字貿(mào)易包容、均衡、持續(xù)發(fā)展的主要因素。經(jīng)合組織(OECD)2020年發(fā)布的“數(shù)字服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)”(DSTRI)顯示,發(fā)達國家在基礎(chǔ)設(shè)施和聯(lián)通性、電子交易、支付體系、知識產(chǎn)權(quán)等方面的限制指數(shù)要明顯低于發(fā)展中國家③資料來源:OECD官方網(wǎng)站,https://goingdigital.oecd.org/indicator/73。。歐洲國際政治經(jīng)濟研究中心(ECIPE)2018年發(fā)布的“數(shù)字貿(mào)易限制指數(shù)”(DTRI)也顯示,發(fā)達國家在市場準(zhǔn)入、商業(yè)存在、數(shù)據(jù)限制、貿(mào)易限制四個領(lǐng)域的數(shù)字貿(mào)易限制指數(shù)明顯低于發(fā)展中國家④資料來源:歐洲國際政治經(jīng)濟研究中心(ECIPE)官方網(wǎng)站,https://ecipe.org/wp-content/uploads/2018/05/DTRI_FINAL.pdf。。

第五,發(fā)達國家依然引領(lǐng)和主導(dǎo)著全球數(shù)字規(guī)則的制定。發(fā)達國家之間,以及發(fā)達國家與發(fā)展中國家在跨境數(shù)據(jù)自由流動、計算設(shè)施位置(數(shù)據(jù)本地化要求)、源代碼和算法保護、交互式計算機服務(wù)、數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇、數(shù)字稅、嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)等美式數(shù)字貿(mào)易規(guī)則核心條款方面的分歧,不僅會對全球數(shù)字貿(mào)易的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響,而且對正在進行的WTO電子商務(wù)談判和統(tǒng)一的全球數(shù)字治理框架的形成也會產(chǎn)生深刻影響。

表1 2020年全球主要國家數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模和數(shù)字貿(mào)易情況

圖1 2005—2020年全球主要經(jīng)濟體數(shù)字貿(mào)易出口概況

二、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成為全球數(shù)字治理及規(guī)則制定的重要載體

自2000年第一個含有數(shù)字貿(mào)易條款的自由貿(mào)易協(xié)定(美國—約旦FTA)、2003年第一個含有獨立的電子商務(wù)和數(shù)字貿(mào)易章節(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定(澳大利亞—新加坡FTA)簽署以來,區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(RTAs)已經(jīng)成為全球數(shù)字治理、規(guī)則制定的重要載體。

(一)數(shù)字貿(mào)易協(xié)定數(shù)量持續(xù)增加

據(jù)TAPED數(shù)據(jù)庫(Trade Agreements Provisions on Electronic Commerce and Data)統(tǒng)計,截至2021年6月,全球共有188個已簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定含有與數(shù)字貿(mào)易相關(guān)的特定條款,其中113個含有特定的電子商務(wù)條款,83個含有電子商務(wù)(數(shù)字貿(mào)易)專章,分別占188個含有數(shù)字貿(mào)易條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的60.1%和44.1%(見表2)。從時間分布來看,含有特定電子商務(wù)條款或電子商務(wù)專章的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)量的持續(xù)增長與全球數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字貿(mào)易的持續(xù)增長高度契合;從區(qū)域分布來看,美洲區(qū)域內(nèi)有30個含有數(shù)字貿(mào)易條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,亞洲28個,歐洲34個,跨大洲的有96個;而從國際合作格局來看,發(fā)達經(jīng)濟體之間簽署的含有數(shù)字貿(mào)易條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定有7個,發(fā)達經(jīng)濟體與發(fā)展中國家之間簽訂的協(xié)定有90個,發(fā)展中國家之間簽訂的協(xié)定有91個,分別占全部含有數(shù)字貿(mào)易條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定總數(shù)的3.7%、47.9%和48.4%①資料來源:TAPED數(shù)據(jù)庫,https://www.unilu.ch/en/faculties/faculty-of-law/professorships/managing-director-internationalisation/research/taped/。。

(二)數(shù)字規(guī)則的適用范圍越來越廣

在188個含有數(shù)字貿(mào)易條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中,與數(shù)字貿(mào)易相關(guān)的貿(mào)易便利化條款(如個人信息保護、電子商務(wù)合作、禁止征收關(guān)稅、在線消費者保護、電子認(rèn)證、電子簽名、數(shù)字證書、無紙化貿(mào)易)的協(xié)定覆蓋率要明顯高于以貿(mào)易自由化為核心的美式數(shù)字貿(mào)易條款(如交互式計算機服務(wù)、使用密碼的信息和通信技術(shù)產(chǎn)品、公開政府?dāng)?shù)據(jù)、禁止源代碼轉(zhuǎn)讓、禁止數(shù)據(jù)本地化要求、跨境數(shù)據(jù)自由流動)的協(xié)定覆蓋率(見表3)。除了上述貿(mào)易便利化、貿(mào)易自由化條款之外,還有45.21%的協(xié)定含有安全例外條款,有42.02%的協(xié)定含有一般例外條款,有22.87%的協(xié)定含有具體例外條款。此外,有36.17%的協(xié)定含有與數(shù)字貿(mào)易相關(guān)的爭端解決條款,有19.68%的協(xié)定含有與數(shù)字貿(mào)易相關(guān)的國民待遇條款,有18.09%的協(xié)定含有最惠國待遇條款。

表2 2000—20020年全球數(shù)字貿(mào)易協(xié)定概況

就具體協(xié)定而言,2018年簽署的USMCA是第一個將交互式計算機服務(wù)、公開政府?dāng)?shù)據(jù)納入?yún)^(qū)域貿(mào)易協(xié)定的自由貿(mào)易協(xié)定。2019年簽署的美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定(UJDTA)首次將使用密碼的信息和通信技術(shù)產(chǎn)品納入?yún)^(qū)域貿(mào)易協(xié)定。在中國已簽署的8個含有電子商務(wù)章節(jié)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(含升級版)中,同日生效的中韓、中澳FTA是中國最早含有電子商務(wù)章節(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定,《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)則是中國第一個就計算設(shè)施位置(數(shù)據(jù)本地化要求)、線上個人信息保護、網(wǎng)絡(luò)安全做出具體承諾的自由貿(mào)易協(xié)定。然而,與USMCA、CPTPP和UJDTA相比,中國已簽署的含有數(shù)字貿(mào)易條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定還未涵蓋交互式計算機服務(wù)、使用密碼的信息和通信技術(shù)產(chǎn)品、禁止源代碼和算法披露等美式數(shù)字貿(mào)易核心條款。與以數(shù)字貿(mào)易自由化和知識產(chǎn)權(quán)保護為核心的美式數(shù)字貿(mào)易模版相比,中國已簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)字貿(mào)易條款多集中在貿(mào)易便利化領(lǐng)域。

(三)數(shù)字規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)和約束性越來越強

在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則深度方面,USMCA是迄今為止標(biāo)準(zhǔn)最高、約束性最強的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。如表4所示,USMCA的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則深度為最高值171,而澳大利亞—新加坡FTA和CPTPP的規(guī)則深度僅次于USMCA。與CPTPP相比,USMCA的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則更具深度和約束性:一是新增加了交互式計算機服務(wù)(互聯(lián)網(wǎng)中介責(zé)任認(rèn)定)、公開政府?dāng)?shù)據(jù)、禁止算法披露等新條款;二是將數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇擴大至廣播等敏感部門;三是刪除了CPTPP中的大量例外條款,如跨境數(shù)據(jù)自由流動條款中的“各自監(jiān)管要求例外”(第14.11條第1款)、計算設(shè)施位置條款中的“監(jiān)管例外”和“合法公共政策目標(biāo)例外”(第14.13條第1款、第3款)、源代碼條款中的“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施例外” (第14.17條第2款)等規(guī)定;四是進一步強化和提升了美式數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)和約束性。

除了USMCA等美國對外簽署的含有數(shù)字貿(mào)易條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定外,日本、澳大利亞、歐盟、韓國和新加坡等發(fā)達經(jīng)濟體或高收入經(jīng)濟體對外簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)字貿(mào)易規(guī)則也具有較強的約束性和較高標(biāo)準(zhǔn)。而在中國已簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中,RCEP是目前中國在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)最高、約束性最強的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,數(shù)字貿(mào)易規(guī)則深度雖然低于USMCA、CPTPP,但高于美韓、美澳、歐盟—日本、歐盟—韓國等發(fā)達經(jīng)濟體間簽署的代表性的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,也高于中韓、中澳等中國首批含有電子商務(wù)章節(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定。

表3 數(shù)字貿(mào)易核心條款覆蓋范圍

(四)數(shù)字規(guī)則的融合趨勢越來越顯著

隨著全球數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的增加、數(shù)字規(guī)則適用范圍的擴大,全球數(shù)字規(guī)則的融合趨勢也越來越顯著。以亞太地區(qū)為例,基于Python對文本相似度的分析發(fā)現(xiàn),澳大利亞—秘魯FTA、CPTPP、澳大利亞—新加坡FTA、新西蘭—新加坡CEPA與USMCA的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則文本相似度最高,均超過了40%;澳大利亞—中國香港FTA、UJDTA與USMCA數(shù)字貿(mào)易條款的文本相似度也超過了30%;在中國已簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中,中澳FTA與USMCA數(shù)字貿(mào)易條款的文本相似度最高,達到了20.10%,RCEP和升級版中國—智利FTA與USMCA的文本相似度分別為18.19%和16.34%(見表5)?？傮w而言,在全球已簽署的188個含有數(shù)字貿(mào)易條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中,亞太國家間簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與USMCA數(shù)字貿(mào)易條款的文本相似度更高,也從側(cè)面反映了美式數(shù)字規(guī)則與規(guī)范在亞太地區(qū)的擴散和滲透。

類似地,亞太地區(qū)主要國家尤其是澳大利亞、新西蘭、新加坡、日本、秘魯?shù)菴PTPP成員對外簽署的自由貿(mào)易協(xié)定與CPTPP數(shù)字貿(mào)易條款的文本相似度更高。如表5所示,澳大利亞與新加坡、秘魯簽署的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定與CPTPP數(shù)字貿(mào)易條款的文本相似度均超過了70%,新西蘭—新加坡CEPA、澳大利亞—中國香港FTA與CPTPP數(shù)字貿(mào)易條款的相似度也超過了50%。在中國已簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中,RCEP與CPTPP數(shù)字貿(mào)易條款的文本相似度最高,達到24.66%,中澳FTA、升級版中國—智利FTA與CPTPP數(shù)字貿(mào)易條款的文本相似度分別為20.5%和16.58%。不過,至少就目前而言,中國已簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與以CPTPP、USMCA為代表的美式數(shù)字模版還存在較大差異。

表4 全球主要區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)字規(guī)則深度

表5 亞太地區(qū)主要區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)字貿(mào)易、電子商務(wù)章節(jié)文本相似度單位:%

三、 全球數(shù)字治理背后的規(guī)則之爭

(一)主要經(jīng)濟體在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則方面存在分歧

第一,在跨境數(shù)據(jù)自由流動方面,美國在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和WTO電子商務(wù)談判中一直反對將計算設(shè)施和數(shù)據(jù)存儲的本地化作為在締約方領(lǐng)土內(nèi)進行商業(yè)行為的條件。歐盟在反對計算設(shè)施和數(shù)據(jù)本地化要求的同時,更加注重個人信息(隱私)、知識產(chǎn)權(quán)和消費者保護,力圖在跨境數(shù)據(jù)流動和隱私保護中尋求平衡。在中國已簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中,除了RCEP對計算設(shè)施的位置做出一定承諾外,其他協(xié)定還未就數(shù)據(jù)本地化要求做出具體承諾;在WTO電子商務(wù)談判中,中國也一直主張跨境數(shù)據(jù)流動應(yīng)以安全為前提;而在國內(nèi)法(如《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》)層面,中國目前對跨境數(shù)據(jù)流動有著非常明確的限制,對個人信息、重要數(shù)據(jù)的本地存儲和出境評估要求也有具體規(guī)定。

第二,在源代碼和算法保護方面,美國在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和WTO電子商務(wù)談判中一直堅持禁止源代碼和算法的強制接入、公開與轉(zhuǎn)讓,并將源代碼和算法的覆蓋范圍由大眾軟件擴大至關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施軟件。歐盟原則上也禁止源代碼的披露與轉(zhuǎn)讓,但在WTO電子商務(wù)談判的提案中暫未涉及算法的披露與轉(zhuǎn)讓問題。在中國已簽署的19個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中,還沒有協(xié)定對源代碼和算法的披露做出任何承諾;在WTO電子商務(wù)談判中,中國的提案也未涉及源代碼和算法;在中國已經(jīng)提出加入申請的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中,CPTPP對源代碼保護做出了具體承諾,DEPA對源代碼和算法保護均未做出具體承諾。

第三,在數(shù)字稅方面,美國不允許對跨境電子傳輸征收關(guān)稅,但在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和WTO電子商務(wù)談判中也沒有明確反對對數(shù)字內(nèi)容和數(shù)字服務(wù)征收數(shù)字稅。在全球已簽署的188個含有數(shù)字貿(mào)易條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中,UJDTA首次在協(xié)定中納入了單獨的數(shù)字稅條款。歐盟在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和WTO電子商務(wù)談判提案中暫未涉及數(shù)字稅或類似條款,歐委會表示將視OECD數(shù)字稅談判結(jié)果決定是否重啟歐盟區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的數(shù)字稅法案;法國、意大利、西班牙等幾個已經(jīng)出臺數(shù)字稅法案的歐盟成員也于2021年10月宣布,在OECD數(shù)字稅法案生效后將取消征收數(shù)字服務(wù)稅。與歐盟類似,中國在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和WTO電子商務(wù)談判提案中也未涉及數(shù)字稅問題。

(二)美式數(shù)字規(guī)則在全球數(shù)字治理體系中的深化與擴展

一是通過美國國內(nèi)法的國際化不斷強化美國國內(nèi)規(guī)則在區(qū)域和多邊貿(mào)易協(xié)定中的擴展、滲透。以“交互式計算機服務(wù)”(數(shù)字平臺不對第三方發(fā)布的內(nèi)容負(fù)責(zé)、數(shù)字平臺可以自由刪除第三方發(fā)布的內(nèi)容)條款為例,該條款最早源于美國《通信規(guī)范法》(CDA)第230節(jié)的“網(wǎng)絡(luò)中介責(zé)任豁免”條款。美國在USMCA中首次將這一條款引入?yún)^(qū)域貿(mào)易協(xié)定中,隨后還將這一條款引入UJDTA和正在進行的WTO電子商務(wù)談判之中,成功地實現(xiàn)了美國國內(nèi)法的國際化。

二是在積極推動跨境數(shù)據(jù)自由流動的同時,通過“長臂管轄權(quán)”不斷強化美國對境外數(shù)據(jù)的長臂管轄范圍和管轄強度。美國一方面在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定、數(shù)字貿(mào)易協(xié)定中通過“計算設(shè)施位置”條款禁止數(shù)據(jù)本地化要求,另一方面又通過《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法》(簡稱《云法案》)賦予美國政府針對境外數(shù)據(jù)的長臂管轄權(quán)。2018年,美國通過的《云法案》首先是授權(quán)美國政府與“符合資格的外國政府”簽署行政協(xié)議,允許協(xié)議雙方調(diào)取存儲于對方管轄范圍內(nèi)的數(shù)據(jù);其次是允許美國政府強制要求互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)向政府披露處于該企業(yè)控制下的數(shù)據(jù)(無論數(shù)據(jù)是否存儲于美國境內(nèi))。2019年10月3日,美國與英國簽署了首個云法案協(xié)議,2021年12月15日,美國與澳大利亞簽署了第二個云法案協(xié)議,兩份協(xié)議均允許協(xié)議雙方出于執(zhí)法目的跨境訪問彼此管轄范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)。

三是在美國對外簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中不斷引入新的條款,不斷擴大美式數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的適用范圍,不斷強化美式數(shù)字貿(mào)易條款的標(biāo)準(zhǔn)和約束性。以源代碼保護條款為例,美國在USMCA和UJDTA中將禁止源代碼轉(zhuǎn)讓的適用范圍由《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)、CPTPP“大眾市場軟件或含有該軟件的產(chǎn)品”擴大至“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施軟件”。除了源代碼保護條款外,美國在USMCA中還將“數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇”擴展至廣播服務(wù)產(chǎn)品。除了不斷擴大數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的適用范圍外,美國在USMCA中還將TPP(CPTPP)監(jiān)管例外、公共安全例外從禁止數(shù)據(jù)本地化要求條款中剔除,進一步強化了以USMCA為代表的美式數(shù)字貿(mào)易模版的標(biāo)準(zhǔn)和約束性。

四是以TPP(CPTPP)、UJDTA為載體不斷加大美式數(shù)字貿(mào)易規(guī)則在亞太地區(qū)的滲透力度。雖然美國已經(jīng)退出TPP,但由TPP所引發(fā)的新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重構(gòu)和亞太區(qū)域合作格局的重塑并未停滯不前。TPP是首個將源代碼保護、計算機中的商業(yè)秘密等條款引入?yún)^(qū)域貿(mào)易協(xié)定的協(xié)定,在美國退出之前,TPP的數(shù)字規(guī)則深度、規(guī)則適應(yīng)范圍僅次于USMCA?；赑ython的文本相似度分析也發(fā)現(xiàn),目前在亞太地區(qū)除了美國簽署的自由貿(mào)易協(xié)定外,澳大利亞、新西蘭、新加坡、日本、秘魯和智利等原TPP(現(xiàn)CPTPP)成員對外簽署的自由貿(mào)易協(xié)定與USMCA的數(shù)字貿(mào)易條款相似度明顯高于其他自由貿(mào)易協(xié)定(見圖2)。其他貿(mào)易協(xié)定中,RCEP(18.19%)和DEPA(14.80%)與USMCA的數(shù)字貿(mào)易條款相似度雖然沒有CPTPP(46.52%)高,但RCEP和DEPA也引入了USMCA的“計算設(shè)施位置”條款,DEPA還引入了“數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇”“公開政府?dāng)?shù)據(jù)”等美式數(shù)字貿(mào)易核心條款。這一經(jīng)驗事實也印證了美式數(shù)字貿(mào)易規(guī)則在亞太地區(qū)的滲透。

圖2 全球主要區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與USMCA數(shù)字貿(mào)易條款的文本相似度

(三)中國已簽署區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與DEPA、CPTPP、USMCA數(shù)字規(guī)則之間存在的差異和差距

其一,DEPA的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則適用范圍要明顯高于中國已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定(含升級版)。與DEPA相比,目前中國已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定均未就數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇(最惠國待遇、國民待遇)、電子支付、電子發(fā)票、使用密碼的信息和通信技術(shù)產(chǎn)品、接入和使用互聯(lián)網(wǎng)的原則、數(shù)字身份、金融科技合作、人工智能、數(shù)據(jù)創(chuàng)新(數(shù)據(jù)沙盒)和公開政府?dāng)?shù)據(jù)等條款做出具體承諾。盡管DEPA允許參與方可以選擇不同水平的議題、模塊進行談判,但中國在加入DEPA時還是無法回避既有成員在上述規(guī)則、議題方面的訴求。

除了上述未涵蓋議題外,未來中國如果加入DEPA并與之實現(xiàn)有效對接,還需在RCEP的基礎(chǔ)上,對下列議題做出更高水平的承諾:一是需要將RCEP電子傳輸免征關(guān)稅的“臨時性義務(wù)”改為DEPA的“永久性義務(wù)”;二是需要在跨境數(shù)據(jù)自由流動和計算設(shè)施位置(數(shù)據(jù)本地化要求)條款中剔除RCEP“基本安全”例外,加大對“公共政策目標(biāo)”例外的限制,并將RCEP“以電子方式進行的跨境信息傳輸”擴展至“個人信息”;三是需要對RCEP線上消費者保護、個人信息保護(數(shù)據(jù)保護信任標(biāo)志)、中小企業(yè)合作等條款做進一步的深化、細(xì)化,進一步明確規(guī)則標(biāo)的的適用范圍。

其二,CPTPP數(shù)字規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)和約束性要高于中國已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定(含升級版)。就具體規(guī)則而言,目前中國已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定均未涉及CPTPP數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇、源代碼保護、數(shù)字平臺免責(zé)等核心條款。由于CPTPP基本上繼承、保留了TPP美式數(shù)字貿(mào)易核心條款,未來中國加入CPTPP需要在以下規(guī)則、議題方面做出零的突破:一是可在保留“補貼和補助”例外、“廣播”例外條款的前提下接受CPTPP“數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇”條款;二是可在保證公共安全、保留“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施軟件”例外的前提下接受“源代碼保護”條款;三是可在滿足“通知—刪除”前提下接受“網(wǎng)絡(luò)中介責(zé)任豁免”條款。

除此之外,中國要加入CPTPP,還需在“跨境數(shù)據(jù)自由流動”等數(shù)字貿(mào)易核心關(guān)鍵條款方面做出高于RCEP水平的承諾:一是需將跨境數(shù)據(jù)自由流動的規(guī)則適用范圍擴大至“個人信息”;二是需要剔除RCEP“基本安全利益”例外條款;三是需要大幅壓縮、嚴(yán)格限制RCEP“公共政策”例外條款,賦予締約方在跨境數(shù)據(jù)流動上的自主權(quán)和國內(nèi)政策空間。

其三,中國已簽署的含有數(shù)字貿(mào)易條款的自由貿(mào)易協(xié)定與以USMCA為代表的美式數(shù)字貿(mào)易模版還存在較大差異。以RCEP為例,首先在規(guī)則廣度方面,RCEP中的數(shù)字規(guī)則適用范圍要明顯小于USMCA(RCEP未涵蓋USMCA數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇、數(shù)字貿(mào)易訪問和使用互聯(lián)網(wǎng)的原則、禁止源代碼和算法披露、交互式計算機服務(wù)、公開政府?dāng)?shù)據(jù)、數(shù)字平臺免責(zé)等條款)。在規(guī)則深度方面,RCEP的約束性、條款的可預(yù)測性和可執(zhí)行性要低于USMCA。RCEP雖然也引入了跨境數(shù)據(jù)自由流動、計算設(shè)施位置(數(shù)據(jù)存儲非強制本地化)條款,但與USMCA相比,RCEP的“基本安全”例外、“公共政策目標(biāo)”例外、“監(jiān)管例外”等例外條款在賦予締約方更多數(shù)據(jù)流動管制空間、監(jiān)管自主空間的同時也降低了協(xié)定的承諾水平和規(guī)則深度。

四、 中國參與全球數(shù)字治理規(guī)則制定的政策建議

(一)以更高水平的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為載體積極參與全球數(shù)字規(guī)則的制定

一是在美國主導(dǎo)的《印太經(jīng)濟框架》(IPEF)成型之前,盡快啟動DEPA、CPTPP談判進程,盡快完成更大規(guī)模、更高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略布局;二是有必要對已簽署的尤其是未含有數(shù)字貿(mào)易條款、電子商務(wù)(數(shù)字貿(mào)易)章節(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定進行升級與更新;三是有必要對數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇、源代碼和算法保護等未涵蓋議題,跨境數(shù)據(jù)自由流動及數(shù)據(jù)本地化要求等敏感議題和人工智能、金融科技等新興技術(shù)的規(guī)則適用問題做出通盤考慮、整體設(shè)計,進一步提高中國對外簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(包括升級版)數(shù)字規(guī)則的廣度、深度和條款的可預(yù)測性和可執(zhí)行性。

(二) 以更高標(biāo)準(zhǔn)制定、公開中國的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則模板

一是可以借鑒美國經(jīng)驗,充分運用例外條款、例外彈性條款來確保國家安全所必需的國內(nèi)政策空間;二是可以借鑒歐盟經(jīng)驗,以個人信息保護、文化例外等為由適度限制跨境數(shù)據(jù)的自由流動或允許計算設(shè)施本地化設(shè)置;三是可以參考DEPA的模塊化模式,在適當(dāng)保留知識產(chǎn)權(quán)例外、補貼或贈款例外、廣播例外條款的基礎(chǔ)上在今后的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定或升級版自由貿(mào)易協(xié)定中引入數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇條款。

(三)以開放高地為基礎(chǔ)進行數(shù)字貿(mào)易規(guī)則壓力測試,有效提高國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則的兼容性

尤其是在跨境數(shù)據(jù)流動這一敏感領(lǐng)域,一是建議以自由貿(mào)易試驗區(qū)(自由貿(mào)易港)為平臺加快跨境數(shù)據(jù)分層分類分級管理試點:機密數(shù)據(jù)禁止流動;重要數(shù)據(jù)有限制流動;一般個人信息和商業(yè)活動中產(chǎn)生的數(shù)據(jù),允許跨境自由流動。二是在分層分類分級管理試點的基礎(chǔ)上,盡快在國家層面制定出臺更加精細(xì)化的數(shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)和安全評估措施。三是對標(biāo)CPTPP、DEPA,及時調(diào)整完善《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》,在確?？缇硵?shù)據(jù)流動監(jiān)管要求一致性的同時,提高國內(nèi)規(guī)則與國際標(biāo)準(zhǔn)的兼容性和可操作性。四是可以借鑒歐盟經(jīng)驗考慮與部分國家建立“白名單”制度,有效提高跨境數(shù)據(jù)流動的互操作性。五是加快完善相關(guān)反制法律工具,有效應(yīng)對美國“長臂管轄”在跨境數(shù)據(jù)流動、全球數(shù)字治理領(lǐng)域中的延伸和濫用。

(四)以真正的多邊主義應(yīng)對美國有選擇的多邊主義

一是充分發(fā)揮中國超大規(guī)模的數(shù)字市場、電子商務(wù)市場優(yōu)勢,在WTO、G20框架下繼續(xù)堅持、維護中國和發(fā)展中經(jīng)濟體在全球數(shù)字治理中的立場和權(quán)益;二是要正確認(rèn)識、妥善處理中美、中歐、發(fā)達經(jīng)濟體與發(fā)展中國家在跨境數(shù)據(jù)自由流動、禁止源代碼和算法披露等發(fā)達國家利益集中領(lǐng)域上的分歧,共同推動WTO電子商務(wù)談判早日達成共識,早日形成更加開放包容、公平公正的多邊框架;三是在RCEP合作的基礎(chǔ)上繼續(xù)維護APEC自主自愿原則,妥善處理APEC成員在《跨境隱私規(guī)則機制》(CBPR)等方面的分歧,謹(jǐn)防美歐日欲借CBPR、歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》(GDPR)和CBPR與GDPR的互操作機制排斥中國參與全球數(shù)字規(guī)則制定的戰(zhàn)略意圖;四是繼續(xù)以“數(shù)字絲綢之路”凝聚中國與相關(guān)國家尤其是發(fā)展中國家在全球數(shù)字治理領(lǐng)域中的規(guī)則共識。