路衍經(jīng)濟(jì)：公路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新出路

劉建勛，李文杰

（1.甘肅省交通運(yùn)輸廳，甘肅 蘭州 730030；2.甘肅路衍經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究院，甘肅 蘭州 730030；3.甘肅新發(fā)展投資集團(tuán)有限公司，甘肅 蘭州 730030）

0 引言

近年來，我國交通固定資產(chǎn)投資持續(xù)保持高位運(yùn)行，但受國家取消二級公路收費(fèi)、投融資體制改革、降低過路過橋費(fèi)用等政策的影響，公路交通投資面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求總量持續(xù)增加帶來的高額投資以及車流量不足、各類資金保障不足等多種因素制約下不斷擴(kuò)大的收支缺口“兩難”困境。中央財(cái)經(jīng)委第十一次會議提出，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，立足長遠(yuǎn)、適度超前、科學(xué)規(guī)劃、注重效益，精準(zhǔn)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和發(fā)展模式，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對于公路交通而言，若遵循傳統(tǒng)的重建設(shè)、輕運(yùn)營發(fā)展思路，這一困境將會被逐步放大，公路交通行業(yè)將面臨不可持續(xù)的突出問題。

因此，我們要隨著發(fā)展環(huán)境的變化、發(fā)展政策的調(diào)整、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，特別是由于交通投資高位運(yùn)行的不可持續(xù)性，債務(wù)規(guī)模的高負(fù)荷性，轉(zhuǎn)變思路，尋找出路，探索新路，充分利用公路衍射和蘊(yùn)含的資源優(yōu)勢發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，全面激活公路基礎(chǔ)設(shè)施的“產(chǎn)業(yè)鏈”價(jià)值，公路事業(yè)實(shí)現(xiàn)走可持續(xù)發(fā)展之路。

1 路衍經(jīng)濟(jì)的價(jià)值邏輯及內(nèi)涵要義

2019年以來，甘肅交通運(yùn)輸行業(yè)在總結(jié)、學(xué)習(xí)先進(jìn)省份發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，緊扣交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展新定位，搶抓政策“機(jī)遇期”和發(fā)展“窗口期”，積極探索服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、助推行業(yè)轉(zhuǎn)型的新路子，并在全國率先提出了創(chuàng)新實(shí)踐“路衍經(jīng)濟(jì)”發(fā)展構(gòu)想，重點(diǎn)依托公路交通沿線良好的資源稟賦及交通企業(yè)的核心功能業(yè)務(wù)優(yōu)勢，通過綜合施策、資源開發(fā)利用形成產(chǎn)業(yè)集群，進(jìn)而自內(nèi)向外衍生、由近及遠(yuǎn)衍射、從量到質(zhì)衍化，派生出更為開放、更寬領(lǐng)域、更具創(chuàng)新力的新生經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)[1]。近年來，甘肅交通人立足本土豐富的自然資源、人文資源，充分發(fā)揮甘肅通道優(yōu)勢，不斷探索實(shí)踐公路交通與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新模式，出了一條新路子?？梢哉f，甘肅交通人為路衍經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)了“開路先鋒”。

1.1 路衍經(jīng)濟(jì)的價(jià)值邏輯

路衍經(jīng)濟(jì)的價(jià)值邏輯，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：市場價(jià)值、產(chǎn)業(yè)價(jià)值和合作價(jià)值。路衍經(jīng)濟(jì)的初始價(jià)值在于市場價(jià)值，發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，離不開發(fā)掘潛在市場價(jià)值，滿足人民對美好交通的需求。路衍經(jīng)濟(jì)的核心價(jià)值在于產(chǎn)業(yè)價(jià)值，發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)能夠依托公路交通主業(yè)吸引和帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群。路衍經(jīng)濟(jì)的終極價(jià)值在于合作價(jià)值，想要做大做強(qiáng)，必須讓利益各方同頻共振、同向發(fā)力。

1.2 路衍經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵要義

路衍經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵要義，重點(diǎn)是把握好3個(gè)關(guān)鍵詞：依托、衍生和融合?！耙劳小笔前l(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)的前提，發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)要依托交通行業(yè)、緊扣公路產(chǎn)業(yè)?！把苌笔前l(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)的重要路徑，在國家和行業(yè)大力推動融合發(fā)展、深化交通投融資改革的時(shí)代背景下，社會資本具有更大的自主權(quán)和更寬的投向，發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，可實(shí)現(xiàn)“路內(nèi)不足路外補(bǔ)”[2]。“融合”是發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)的源動力，一方面，要圍繞公路產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈、延鏈、強(qiáng)鏈，最大限度激活公路交通全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢；另一方面，要找準(zhǔn)公路交通與文化旅游、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)園區(qū)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的契合點(diǎn)，暢通融合發(fā)展路徑，形成轉(zhuǎn)型升級、高質(zhì)量發(fā)展的動力源泉。

2 路衍經(jīng)濟(jì)是公路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新出路

2.1 路衍經(jīng)濟(jì)是交通行業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新機(jī)遇

建設(shè)交通強(qiáng)國，事關(guān)民生福祉增進(jìn)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)國家競爭力提升，黨的十九大擘畫了建設(shè)交通強(qiáng)國的宏偉藍(lán)圖。十九屆五中全會提出要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。2019年以來，黨中央、國務(wù)院先后印發(fā)的《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，系統(tǒng)擘畫了未來30年我國交通運(yùn)輸發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。

《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》指出，要圍繞“運(yùn)輸服務(wù)便捷舒適、經(jīng)濟(jì)高效”，深化交通運(yùn)輸與旅游、物流、先進(jìn)制造等的融合發(fā)展，加速新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展、大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)?！秶揖C合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出，要堅(jiān)持“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌融合”原則，推動交通運(yùn)輸與郵政快遞、現(xiàn)代物流、旅游、裝備制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。交通運(yùn)輸部李小鵬部長在學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在第二屆聯(lián)合國全球可持續(xù)交通大會開幕式上主旨講話精神的會議上指出，要推動交通運(yùn)輸與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)深度融合，不斷增強(qiáng)發(fā)展動能。

發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)正是立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局的現(xiàn)實(shí)需要，是踐行交通強(qiáng)國戰(zhàn)略、建設(shè)綜合立體交通網(wǎng)、提升公路事業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

假如能夠發(fā)現(xiàn)明確的問題，那么將開展進(jìn)一步細(xì)致的調(diào)查并詳細(xì)記錄。在一個(gè)家庭狀況的綜述說明中，一系列導(dǎo)致該問題的有關(guān)事件的簡要?dú)v史將被記錄在案。然后，問題將以簡表的形式表達(dá)，而且簡述解決問題的嘗試性計(jì)劃。這類深入、細(xì)致的研究包括家訪，訪問朋友、雇主和其他與病人熟悉的人。

2.2 路衍經(jīng)濟(jì)是激活公路事業(yè)發(fā)展的新引擎

交通運(yùn)輸是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性、服務(wù)性行業(yè)。近年來，我國交通固定資產(chǎn)投資持續(xù)保持高位運(yùn)行，公路投資不可持續(xù)的問題已逐步顯現(xiàn)。公路特別是高速公路以往都是靠收費(fèi)維持發(fā)展，自2014年開始，我國收費(fèi)公路的通行費(fèi)收入就很難覆蓋還本付息的支出。

從全國情況來看，2018年—2021年分別完成交通固定資產(chǎn)投資3.22萬億元、3.25萬億元、3.48萬億元、3.62萬億元，其中公路建設(shè)投資達(dá)2.13萬億元、2.19萬億元、2.43萬億元、2.75萬億元。與此同時(shí)，全國大部分新建收費(fèi)公路由于車流量增長有限，公路建設(shè)面臨收支不平衡的突出矛盾，2018年—2020年全國收費(fèi)公路通行費(fèi)收支缺口分別高達(dá)4 070億元、4 850億元、7 478億元，且呈逐步擴(kuò)大的趨勢。一方面，當(dāng)前公路網(wǎng)已基本成型，行業(yè)由大建設(shè)、大發(fā)展階段逐步向建管養(yǎng)運(yùn)并重轉(zhuǎn)型，新建高速公路逐步向偏遠(yuǎn)山區(qū)發(fā)展[3]，建設(shè)成本高（根據(jù)2020年交通智庫藍(lán)皮書，預(yù)計(jì)2025年高速公路建設(shè)單公里造價(jià)將高達(dá)1.8億元），運(yùn)營期收益有限，加上“降低過路過橋費(fèi)用”政策的實(shí)施，單純依靠通行費(fèi)收入難以吸引社會資本。另一方面，隱性債務(wù)亟待化解的問題屢被提出，部分地方政府隱性債務(wù)規(guī)模較大的問題依然突出，導(dǎo)致交通投融資空間受到一定限制，地方交通發(fā)展的實(shí)際需求無法得到滿足[4]。

從甘肅省情況來看，“十三五”前4年通行費(fèi)收入共計(jì)336.27億元，支出總額1 058.59億元，收支缺口達(dá)722.95億元。在經(jīng)濟(jì)增長面臨較大下行壓力的背景下，甘肅省收費(fèi)公路最突出的問題是收費(fèi)里程逐年增加，通行費(fèi)收入逐年減少，支出逐年上升，通行費(fèi)收不抵支矛盾愈加凸顯。

因此，發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，就是要利用好已建成和在建的龐大公路資源，盤活資源存量、挖掘業(yè)務(wù)增量，通過激發(fā)公路交通投資溢出效益，通過“路內(nèi)不足、路外補(bǔ)”的方式，實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營、管理的可持續(xù)。通過發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，多渠道盤活資源、回籠資金，可在很大程度上減輕政府財(cái)政壓力，彌補(bǔ)投資主體公路主業(yè)虧損，形成多元經(jīng)營的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)投資收益自平衡和公路建設(shè)“軟著陸”，實(shí)現(xiàn)公路事業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的“雙贏”[5]。

2.3 路衍經(jīng)濟(jì)是培育公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動能

抓交通不是簡單地抓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也不僅僅是發(fā)展運(yùn)輸服務(wù)，要牢固樹立交通經(jīng)濟(jì)理念，著力培育包括交通裝備制造、交通服務(wù)業(yè)等在內(nèi)的大產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，樹立交通經(jīng)濟(jì)意識，把交通人變成投資人、運(yùn)營商。

從點(diǎn)、線的角度看，發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，可充分發(fā)揮公路交通輻射作用，撬動公路沿線文化、旅游、礦產(chǎn)等資源開發(fā)，深度拓展產(chǎn)業(yè)增量。

從空間的角度看，路的連通性和輻射性在國省干線、農(nóng)村公路的優(yōu)勢不言而喻。但高速公路僅體現(xiàn)在“服務(wù)區(qū)+”方面，當(dāng)下通過“開口子”、ETC快捷通行、人車分離等方式，高速公路的封閉、專營屬性正在被打破，實(shí)現(xiàn)安全條件下的“軟隔離”“軟封閉”。發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，深挖服務(wù)區(qū)、出入口、匝道區(qū)等空間場地潛能，可最大限度釋放公路交通溢出效應(yīng)，有效盤活存量資源。

從時(shí)間的角度看，發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，可充分挖掘公路交通后市場價(jià)值，最大限度開發(fā)應(yīng)用ETC等交通大數(shù)據(jù)資源，賦予公路交通數(shù)字能量。通過發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，多維度統(tǒng)籌優(yōu)勢和潛能，進(jìn)而強(qiáng)龍頭、補(bǔ)鏈條、聚集群，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造規(guī)模經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群，逐步形成國內(nèi)大循環(huán)的重要支撐點(diǎn)、國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要鏈接點(diǎn)。

為深入推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)和交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展，補(bǔ)齊發(fā)展短板，不斷夯實(shí)高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)，甘肅省交通運(yùn)輸廳組織編制了《甘肅千里河西走廊交通旅游融合發(fā)展規(guī)劃》，旨在將甘肅河西走廊打造成為世界文化遺產(chǎn)廊道、絲綢之路精華段、交旅融合示范走廊?！兑?guī)劃》以河西走廊區(qū)域內(nèi)部高速公路、國省干線、景區(qū)道路、鄉(xiāng)村道路、空港、陸港為依托，不斷加強(qiáng)交通與旅游、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、園區(qū)等深度融合。通過發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)、服務(wù)區(qū)經(jīng)濟(jì)以及強(qiáng)化交旅融合對特色文化城鎮(zhèn)發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的推動作用，打造路衍經(jīng)濟(jì)與區(qū)域發(fā)展示范帶。

3 路衍經(jīng)濟(jì)是公路產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈延鏈強(qiáng)鏈的有力抓手

公路交通具有集聚經(jīng)濟(jì)要素和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合的紐帶作用。通過發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，打造公路交通“融、投、建、養(yǎng)、營、運(yùn)、服”全產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建交旅融合、能源建材、通道物流、交通裝備制造、智慧交通、“服務(wù)區(qū)+”等為主的路衍產(chǎn)業(yè)體系，是公路產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈延鏈強(qiáng)鏈的有力抓手。

從產(chǎn)業(yè)鏈的前端來說，重點(diǎn)解決“融”“投”，也就是錢從哪里來、投到哪里去的問題。深入研究出臺交通投融資體制改革方案和配套政策，充分發(fā)揮政府與市場兩個(gè)作用，調(diào)動省與地方兩個(gè)積極性，形成一個(gè)分層級、分類型、多元化、可持續(xù)的公路交通和路衍經(jīng)濟(jì)投融資機(jī)制，走出一條財(cái)務(wù)可行、資金可融、風(fēng)險(xiǎn)可控的新路子。鼓勵(lì)使用委托建設(shè)運(yùn)營、F+EPC，以及資源變資本、資產(chǎn)證券化等方式多渠道籌措資金，破解資金制約難題，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)價(jià)值最大化、綜合利益最大化和運(yùn)營效益最大化。研究編制路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目編制導(dǎo)則和路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目收益計(jì)入準(zhǔn)則，在前期研究階段將路衍經(jīng)濟(jì)與公路項(xiàng)目的立項(xiàng)、融資、建設(shè)、運(yùn)營等銜接起來，從源頭上建立公路項(xiàng)目與路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的捆綁開發(fā)機(jī)制。

從產(chǎn)業(yè)鏈的中部來說，重點(diǎn)解決“建”“養(yǎng)”，也就是盤活存量、引入增量的問題。盤活存量重點(diǎn)要立足“雙碳”目標(biāo)，在大力發(fā)展“黑白料”等傳統(tǒng)交通建材產(chǎn)業(yè)上下功夫。引入增量重點(diǎn)要面向產(chǎn)業(yè)鏈中高端，在建設(shè)鋼橋制造等產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育固廢利用、高品質(zhì)商品混凝土等新型交通建材、裝備制造產(chǎn)業(yè)上做文章。

從產(chǎn)業(yè)鏈的后端來說，重點(diǎn)解決“營”“運(yùn)”“服”，也就是提高質(zhì)量、增強(qiáng)能量、擴(kuò)大總量的問題。提高質(zhì)量重點(diǎn)要聚焦交旅融合、“服務(wù)區(qū)+”等產(chǎn)業(yè)，在拓展高速公路服務(wù)功能，優(yōu)化“服務(wù)區(qū)+”業(yè)態(tài)，促進(jìn)文化旅游、休閑購物、農(nóng)特產(chǎn)品集散、品牌餐飲與服務(wù)區(qū)融合發(fā)展上補(bǔ)短板。增強(qiáng)能量重點(diǎn)要把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)方向，在找準(zhǔn)“傳統(tǒng)基建”與“新基建”的契合點(diǎn)和交匯點(diǎn)，著力推進(jìn)公路交通向數(shù)字化、智能化、網(wǎng)聯(lián)化轉(zhuǎn)型上求突破。擴(kuò)大總量重點(diǎn)要發(fā)揮通道優(yōu)勢，在將“交通通道”轉(zhuǎn)化為“物流通道”，變“節(jié)點(diǎn)樞紐”為“通道經(jīng)濟(jì)”，建設(shè)物流中心、物流園區(qū)、公路港等物流基地，進(jìn)而發(fā)展通道物流、智慧物流上提能力。

甘肅省立足公路產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)狀，在盤活存量、引入增量、提高質(zhì)量、增強(qiáng)能量等方面謀劃實(shí)施了一系列路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，建立起了“一業(yè)帶動、多業(yè)支撐、跨界融合、聯(lián)動發(fā)展”的多元化產(chǎn)業(yè)格局。盤活存量方面，已建成“蘭州中心輻射，隴中、隴東、隴南補(bǔ)充呼應(yīng)，河西連成一線”的“白料”產(chǎn)業(yè)布局網(wǎng)。引入增量方面，已建成4座瀝青產(chǎn)業(yè)加工基地，能夠滿足全省公路建設(shè)瀝青需求量的50%；甘肅博睿交通重型裝備制造有限公司，成為甘肅省首家專業(yè)鋼橋梁制造企業(yè)；甘肅路橋新銳交通科技有限公司，填補(bǔ)了省內(nèi)乃至西北地區(qū)公路護(hù)欄加工行業(yè)的空白。提高質(zhì)量方面，正在實(shí)施高速公路拓展工程，通過新增高速公路出入口，推進(jìn)全省縣域內(nèi)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)等重要節(jié)點(diǎn)便捷上高速，實(shí)現(xiàn)資源共享、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展；謀劃高速公路“開口子”工程項(xiàng)目20個(gè)；正在打造諸如“花香臨洮、水韻太石”、武都“橄欖綠”、禮縣“三國文化”、武威“涼州印象”、水墨丹霞、動物樂園、紅色驛站等一批特色服務(wù)區(qū)。增強(qiáng)能量方面，甘肅攜手華為共同建設(shè)甘肅省智慧交通重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和甘肅人工智能創(chuàng)新中心，加快推進(jìn)新基建智慧交通產(chǎn)業(yè)港項(xiàng)目，正在推動環(huán)蘭智慧路網(wǎng)建設(shè)工程、“5G+智慧公路”等一批智慧公路項(xiàng)目落地。

4 結(jié)語

通過發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)，推動公路交通與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)深度融合，對促進(jìn)公路事業(yè)提效能、擴(kuò)功能、增動能具有重要意義。路衍經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)交通“軟著陸”最現(xiàn)實(shí)、最便捷、最有效的途徑，是公路創(chuàng)新“開源”的一種轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)，也將成為公路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)保障和最好出路。因此，樹立路衍經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維，把公路事業(yè)的公益性和盈利性有效結(jié)合起來，通過開發(fā)經(jīng)營路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，深入挖掘路衍經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的商業(yè)價(jià)值，保持公路交通的發(fā)展活力和長遠(yuǎn)動能，將成為我們交通人當(dāng)好生意人、念好生意經(jīng)的必修課和硬功夫。