基于統(tǒng)管統(tǒng)建模式的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型探索

文 ｜ 貴陽市大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)中心 靖劍波

一、背景

黨的十九屆四中全會聚焦國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強調(diào)建設(shè)數(shù)字政府，通過技術(shù)變革助推我國行政管理方式和服務(wù)方式創(chuàng)新，把數(shù)字政府建設(shè)作為落實網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國、智慧社會戰(zhàn)略的重要舉措，積極運用新一代信息技術(shù)推進政府?dāng)?shù)字治理，從而提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

今年，國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，其中明確提出，要以數(shù)字化改革促進制度創(chuàng)新，保障數(shù)字政府建設(shè)和運行整體協(xié)同、智能高效、平穩(wěn)有序，實現(xiàn)政府治理方式變革和治理能力提升。并從以數(shù)字化改革助力政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新數(shù)字政府建設(shè)管理機制、完善法律法規(guī)制度、健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、開展試點示范等方面，對構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的數(shù)字政府建設(shè)制度規(guī)則體系作出了頂層設(shè)計。

近年來，我國各省市相繼開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革與數(shù)字政府探索，嘗試將新一代信息技術(shù)與政府工作深度融合，推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，但是，在這個過程中，政府部門壁壘、條塊管理模式與數(shù)字政府系統(tǒng)性、協(xié)同性的整體性政府治理理念未能深度融合，正如《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》(國辦發(fā)〔2017〕39 號) 指出，當(dāng)下困境是 “未能從全局上和根本上解決長期以來困擾我國政務(wù)信息化建設(shè)的‘各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島’問題”。文章梳理當(dāng)下地方政府在政務(wù)信息化建設(shè)過程中存在的問題，通過探索政府部門職能轉(zhuǎn)變和體制機制創(chuàng)新，統(tǒng)籌推進政務(wù)信息化建設(shè)，驅(qū)動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，加快數(shù)字政府建設(shè)。

二、存在問題

傳統(tǒng)的政務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)，是由業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)業(yè)務(wù)需求和系統(tǒng)建設(shè)，由審批、財政部門負(fù)責(zé)批復(fù)和資金保障，并以項目形式開展實施。隨著新一代信息技術(shù)在政務(wù)服務(wù)、城市治理等領(lǐng)域的不斷創(chuàng)新和應(yīng)用推廣，各地加快了政務(wù)信息化的建設(shè)步伐，進一步提升了部門信息化水平和政務(wù)服務(wù)能力。同時，也應(yīng)看到，傳統(tǒng)項目建設(shè)模式帶來的弊端也愈加突顯：系統(tǒng)林立、功能單一，數(shù)據(jù)分散、共享不暢，各自為政、重復(fù)投資，在系統(tǒng)管理運維、數(shù)據(jù)整合共享和業(yè)務(wù)協(xié)同管理等方面，形成數(shù)字化壁壘，造成財政資金浪費，且在信息安全建設(shè)管理上也參差不齊，形成安全短板，成為集約化建設(shè)和治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展瓶頸。

（一）系統(tǒng)分散重復(fù)

傳統(tǒng)的政務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)，都是業(yè)務(wù)部門根據(jù)工作需要各自建設(shè)，自建自管自用。一方面，在部門內(nèi)部，各業(yè)務(wù)處室按照分管領(lǐng)域，以結(jié)果為導(dǎo)向，自行規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)，造成系統(tǒng)數(shù)量繁多，功能模塊單一，且基礎(chǔ)功能模塊大量交叉重復(fù)，擴展性不足，不能形成合力。另一方面，在市級層面，各部門信息化建設(shè)自成體系，在管理上，條塊分割嚴(yán)重，同一領(lǐng)域存在多頭管理；在技術(shù)上，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜多樣，系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)、接口等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成網(wǎng)絡(luò)及系統(tǒng)不互通，業(yè)務(wù)協(xié)同不閉環(huán)，同時，在城市級通用平臺和共性服務(wù)能力方面，未實現(xiàn)統(tǒng)建共享。

（二）數(shù)據(jù)共享困難

各部門信息化系統(tǒng)的分散建設(shè)，導(dǎo)致系統(tǒng)在數(shù)據(jù)字典、數(shù)據(jù)口徑、數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)等方面不規(guī)范統(tǒng)一，造成數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)內(nèi)容不全、數(shù)據(jù)共享交換不暢等飽受詬病的現(xiàn)象，在推進政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享交換等工作中，須反復(fù)的開展系統(tǒng)改造和數(shù)據(jù)治理工作，且事倍功半，不能系統(tǒng)性解決問題，同時也造成了數(shù)據(jù)資源家底不清的狀況。

（三）安全參差不齊

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，新技術(shù)新應(yīng)用的快速迭代使用，平臺架構(gòu)多樣化、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)交叉互聯(lián)等條件下的信息安全風(fēng)險日益凸顯，各部門在信息化系統(tǒng)的建設(shè)管理過程中，在安全意識、技術(shù)能力和資金保障等方面各有不同，導(dǎo)致各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息安全的規(guī)劃、建設(shè)、管理水平參差不齊，造成安全風(fēng)險短板。

（四）財政資金浪費

各部門信息化系統(tǒng)的分散建設(shè)，導(dǎo)致建設(shè)管理分散、系統(tǒng)數(shù)量繁多、功能交叉重復(fù)，造成財政資金的使用效率不高，不能集中財力辦大事。一方面，在項目建設(shè)過程中缺乏集約化統(tǒng)籌，財政資金投資大，使用效益不高。另一方面，系統(tǒng)投用后的運行維護經(jīng)費，作為剛性支出又必須保障，增加了財政資金負(fù)擔(dān)。

三、統(tǒng)籌機制

傳統(tǒng)的信息化項目建設(shè)是以單一系統(tǒng)建設(shè)為標(biāo)志，以系統(tǒng)功能滿足業(yè)務(wù)需求為目標(biāo)，這也造成了在項目建設(shè)過程中對全局考慮不足的問題。為改變這一狀況，通過“體制機制創(chuàng)新+政務(wù)流程再造”的系統(tǒng)性、協(xié)同性變革，以“統(tǒng)一歸口+集約化建設(shè)”為目標(biāo)，以大平臺、大系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)為導(dǎo)向，對組織構(gòu)架、管理流程、功能模塊等進行重塑，以項目建設(shè)統(tǒng)籌管理為抓手，在政府信息化項目建設(shè)管理工作中，對部門職責(zé)角色和項目管理模式進行探索創(chuàng)新。

（一）創(chuàng)新信息化項目管理機制

第一，統(tǒng)籌規(guī)劃。在優(yōu)化項目申報和審批流程的基礎(chǔ)上，各部門所有政務(wù)信息化項目，均須進行項目報批，由大數(shù)據(jù)信息化主管部門對全市政務(wù)信息化項目建設(shè)進行統(tǒng)一歸口管理。其中，對于電子政務(wù)外網(wǎng)、政務(wù)云平臺、政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺、安全監(jiān)管平臺等政務(wù)信息化基礎(chǔ)平臺，由大數(shù)據(jù)信息化主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)管理。

第二，統(tǒng)籌建設(shè)。大數(shù)據(jù)信息化主管部門以整體規(guī)劃、共建共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、安全可靠為原則，圍繞全市政務(wù)信息化建設(shè)發(fā)展方向，結(jié)合各部門業(yè)務(wù)需求和項目申報，統(tǒng)籌謀劃政務(wù)信息化項目建設(shè)工作，制定年度政務(wù)信息化項目建設(shè)清單及資金估算。其中，對于項目功能模塊涉及重復(fù)建設(shè)、分散建設(shè)的，進行合并調(diào)整；對于各項目均需要的共性服務(wù)能力，進行剝離和統(tǒng)建共享；對于不滿足政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理發(fā)展要求的，進行優(yōu)化改造。

第三，統(tǒng)籌資金。財政部門會同大數(shù)據(jù)信息化主管部門，根據(jù)年度政務(wù)信息化項目建設(shè)清單，結(jié)合財力情況，將年度信息化資金統(tǒng)一納入大數(shù)據(jù)信息化主管部門的年度部門預(yù)算，各部門不再單列信息化項目資金預(yù)算，由大數(shù)據(jù)信息化主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)項目預(yù)算及資金管理。

（二）重構(gòu)信息化項目管理流程

通過體制機制創(chuàng)新，圍繞三個統(tǒng)籌，對項目管理流程再造。

在職責(zé)角色方面，財政部門負(fù)責(zé)項目預(yù)算保障及資金績效考核工作；大數(shù)據(jù)信息化主管部門負(fù)責(zé)項目評審、項目統(tǒng)籌采購、預(yù)算管理和驗收等工作；各部門負(fù)責(zé)項目申報，并參與項目采購、實施和驗收等工作。

在管理模式方面，各部門進行申報項目，大數(shù)據(jù)信息化主管部門進行項目評審、采購驗收和資金管理，財政部門將信息化資金統(tǒng)一納入大數(shù)據(jù)信息化主管部門的年度預(yù)算。

與傳統(tǒng)的項目管理模式相比，大數(shù)據(jù)信息化主管部門對項目建設(shè)與項目資金進行歸口管理，為數(shù)字政府的整體推進和集約創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)，為強化跨部門共建共享、業(yè)務(wù)協(xié)同提供了有力抓手，服務(wù)構(gòu)建“大平臺、大系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)”新發(fā)展格局。

四、轉(zhuǎn)型成效

通過體制機制創(chuàng)新和項目流程再造，大數(shù)據(jù)信息化主管部門進一步發(fā)揮了統(tǒng)籌作用，基于項目評審，對各部門申報項目進行匯總分析，對各項目功能模塊進行去重、整合、剝離和優(yōu)化，通過項目重組，實現(xiàn)系統(tǒng)、功能、數(shù)據(jù)的集約化建設(shè)，推進了政務(wù)信息化的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和開放性發(fā)展。

第一，實現(xiàn)市級集約化發(fā)展。通過管理機制創(chuàng)新，進一步摸清了全市政務(wù)信息化建設(shè)家底，首先，將各部門通用的電子政務(wù)外網(wǎng)、政務(wù)云平臺、政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺、安全監(jiān)管平臺等作為政務(wù)信息化基礎(chǔ)設(shè)施，進行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)管理，推進專網(wǎng)整合、系統(tǒng)上云和數(shù)據(jù)匯聚等工作，向各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供集中統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施支撐，強化政務(wù)信息化基礎(chǔ)平臺的服務(wù)能力，提高網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的安全保障能力。其次，對各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)均涉及使用的功能模塊，諸如地圖服務(wù)功能、視頻接入功能、可視化展示功能和AI智能組件等，從項目建設(shè)內(nèi)容中剝離，作為基礎(chǔ)服務(wù)能力進行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)管理，為各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供共享服務(wù)。

通過對政務(wù)信息化基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)能力的統(tǒng)建共享，以資源、功能模塊和能力為索引，編制共性服務(wù)能力清單，各部門在項目規(guī)劃設(shè)計過程中，進行配置選用，提高系統(tǒng)建設(shè)的集約水平，避免重復(fù)建設(shè)。

第二，推動部門大平臺建設(shè)。按照統(tǒng)籌建設(shè)思路，在項目規(guī)劃建設(shè)過程中，指導(dǎo)部門整合分散獨立的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，一是以系統(tǒng)整合為導(dǎo)向，逐步消化功能模塊單一、業(yè)務(wù)管理分散的小系統(tǒng)，推進系統(tǒng)融合，優(yōu)化系統(tǒng)功能，減少系統(tǒng)數(shù)量。二是以數(shù)據(jù)匯聚為導(dǎo)向，通過系統(tǒng)整合，推進數(shù)據(jù)集中管理，提升部門內(nèi)部數(shù)據(jù)共享管理水平，同時，通過部門內(nèi)部數(shù)據(jù)共享，推動部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的迭代升級?；跇I(yè)務(wù)系統(tǒng)融合與數(shù)據(jù)集中管理，建設(shè)部門大平臺，為部門信息化建設(shè)提質(zhì)增效奠定基礎(chǔ)。

第三，強化數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌。通過市級集約化與部門大平臺的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，一方面，在部門內(nèi)部，隨著業(yè)務(wù)系統(tǒng)的逐步融合，減少了數(shù)據(jù)孤島，促進了數(shù)據(jù)匯聚，提升了數(shù)據(jù)質(zhì)量，明晰了數(shù)據(jù)家底。另一方面，在市級層面，通過資金的歸口統(tǒng)籌管理，以數(shù)據(jù)資源共享交換為目標(biāo)，以各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)改造為路徑，統(tǒng)籌實施專項改造工程，打通系統(tǒng)間數(shù)據(jù)接口，消除數(shù)據(jù)壁壘，構(gòu)建市級數(shù)據(jù)資源池，基于政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺，實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源匯聚管理和統(tǒng)籌調(diào)度。

第四，提高財政資金投資效益。通過管理機制創(chuàng)新，一方面，以統(tǒng)建共享為抓手，集中財力辦大事，強化了信息化基礎(chǔ)平臺的服務(wù)能力，減少了重復(fù)建設(shè)，同時，隨著部門大平臺的建設(shè)發(fā)展，避免了零星、弱小系統(tǒng)的無序建設(shè)，也降低了對應(yīng)的運維成本和互聯(lián)互通成本，進一步提高了財政資金投資效益。另一方面，以資金統(tǒng)籌為抓手，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用和調(diào)控作用，為數(shù)字政府建設(shè)補齊短板，夯實基礎(chǔ)。

五、結(jié)束語

通過探索政務(wù)信息化項目建設(shè)新路徑，以資金統(tǒng)籌為抓手，以歸口管理為路徑，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)信息化主管部門的統(tǒng)籌作用，以制度推動實現(xiàn)政務(wù)信息化建設(shè)的縱橫聯(lián)通和整合共享，強化了業(yè)務(wù)系統(tǒng)的集約共享和協(xié)同聯(lián)動，促進了數(shù)字政府的整體推進和集約創(chuàng)新。未來，可以在省市縣一體化方面繼續(xù)探索實踐共建共享，支撐技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合和數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。

數(shù)字政府建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，我們要堅持黨總攬全局，以全局性謀劃、系統(tǒng)性布局、協(xié)同性推進的思路與方法，統(tǒng)籌制度、組織、技術(shù)和數(shù)據(jù)，推進數(shù)字政府建設(shè)的各項工作。我們將認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，改革創(chuàng)新、奮勇爭先，以優(yōu)化政府職責(zé)體系引領(lǐng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，以數(shù)字政府建設(shè)支撐加快轉(zhuǎn)變政府職能，推動體制機制改革與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用深度融合，推進數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展，努力走出一條具有貴陽特色的數(shù)字政府建設(shè)之路，以優(yōu)異成績迎接黨的二十大勝利召開。