長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制研究

□ 孫杰 劉冬 楊悅 鄒長新

2019年11月，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱“一體化示范區(qū)”）在上海市青浦區(qū)揭牌成立，范圍包括上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善，總面積約2300平方公里，其中先行啟動(dòng)區(qū)660平方公里。一體化示范區(qū)屬于太湖流域環(huán)淀山湖地帶，分布有太浦河、汾湖、淀山湖、元蕩湖等重點(diǎn)河流湖泊，水域面積達(dá)350平方公里，是長三角區(qū)域重要的水源涵養(yǎng)地，生態(tài)環(huán)境和歷史文化資源優(yōu)勢明顯。在滬蘇浙三省市交界區(qū)域建設(shè)一體化示范區(qū)是長三角區(qū)域一體化發(fā)展的重大實(shí)施舉措，事關(guān)長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略意圖的落地和操作。共同推進(jìn)一體化示范區(qū)建設(shè)，對于區(qū)域聯(lián)動(dòng)尤其是在打破行政藩籬，推進(jìn)政策機(jī)制創(chuàng)新集成方面具有重要的實(shí)踐價(jià)值，有利于將生態(tài)綠色高質(zhì)量發(fā)展的路徑探索和跨界區(qū)域一體化發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新成果有效地復(fù)制到長三角區(qū)域，甚至可以影響輻射到全國。

一體化示范區(qū)自掛牌成立以來，在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，堅(jiān)持“不破行政隸屬，打破行政邊界”，加快建設(shè)“引領(lǐng)長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展‘樣板間’”，率先探索生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)勢路徑，先后推出70多項(xiàng)示范性強(qiáng)的一體化創(chuàng)新制度。在生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、執(zhí)法“三統(tǒng)一”實(shí)施機(jī)制、水環(huán)境共保機(jī)制、環(huán)評制度改革集成等生態(tài)環(huán)境制度創(chuàng)新方面實(shí)現(xiàn)重大突破，共保聯(lián)治協(xié)作重點(diǎn)任務(wù)取得階段性進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境治理成效明顯提升。2021年，區(qū)域空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例為87.4%，較2019年上升9.0個(gè)百分點(diǎn)，無重度及以上污染日。細(xì)顆粒物（PM2.5）、二 氧 化 硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、臭氧（O3）濃度分別為28、6、34、159微克/立方米，較2019年分別下降26.3%、25.0%、2.9%、11.2%。其中，SO2濃度達(dá)到國家一級標(biāo)準(zhǔn)。地表水環(huán)境持續(xù)改善，2021年優(yōu)Ⅲ類水質(zhì)斷面比例為84.6%，較2019年上升9.6個(gè)百分點(diǎn)，無劣Ⅴ類斷面，其中太浦河水質(zhì)為Ⅱ～Ⅲ類，總體水質(zhì)較好。

一、多層級統(tǒng)籌布局一體化示范區(qū)聯(lián)防聯(lián)控任務(wù)舉措

一體化示范區(qū)著眼于解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境各省市分而治之的難題，按照“生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化新標(biāo)桿、綠色創(chuàng)新發(fā)展新高地、一體化制度創(chuàng)新試驗(yàn)田、人與自然和諧宜居新典范”的戰(zhàn)略定位，緊緊圍繞國家頂層設(shè)計(jì)要求，認(rèn)真落實(shí)省級部署安排，積極探索區(qū)域聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)作、協(xié)同推進(jìn)的一體化生態(tài)保護(hù)新路徑，推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控。

國家重大戰(zhàn)略謀劃頂層設(shè)計(jì)，生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控有章可循。長三角一體化發(fā)展，是黨中央確立的重大發(fā)展戰(zhàn)略。在滬蘇浙三省市交界區(qū)域建設(shè)長三角一體化發(fā)展示范區(qū)，是長三角一體化發(fā)展的重大實(shí)施舉措。一是中共中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），明確一體化示范區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略方向，要求高水平建設(shè)一體化示范區(qū)，打造生態(tài)友好型一體化發(fā)展樣板，創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域一體化發(fā)展制度，加強(qiáng)改革措施集成舉措，引領(lǐng)長三角一體化發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，明確要探索生態(tài)友好型高質(zhì)量發(fā)展模式，從飲用水水源保護(hù)、生態(tài)紅線監(jiān)管、共建生態(tài)環(huán)境監(jiān)控平臺等方面指明發(fā)展方向。二是國務(wù)院批復(fù)同意《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），細(xì)化一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)展方向，提出建立統(tǒng)一的飲用水水源保護(hù)和主要水體生態(tài)管控制度、生態(tài)環(huán)境“三統(tǒng)一”制度，探索生態(tài)治理新機(jī)制。梳理《規(guī)劃綱要》和《總體方案》，可以看出國家層面在一體化示范區(qū)重點(diǎn)聚焦生態(tài)空間共保、環(huán)境污染共治、綠色發(fā)展共推等方面，部署了16項(xiàng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域體制機(jī)制建設(shè)（如表1所示）。

表1 國家層面設(shè)計(jì)的一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和機(jī)制梳理

兩省一市部署一體化任務(wù)舉措，生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控路徑明晰。為貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》和《總體方案》的有關(guān)要求，盡快將示范區(qū)打造成為“生態(tài)價(jià)值”“綠色創(chuàng)新發(fā)展”“綠色宜居”新高地，上海、江蘇和浙江兩省一市政府認(rèn)真研究部署，積極探索區(qū)域聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)作、協(xié)同推進(jìn)的新路徑。兩省一市印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》，探索全新工作機(jī)制，推進(jìn)一體化示范區(qū)協(xié)同發(fā)展。2019年，經(jīng)國務(wù)院同意，兩省一市聯(lián)合成立一體化示范區(qū)理事會，下設(shè)一體化示范區(qū)建設(shè)執(zhí)行委員會（以下簡稱“示范區(qū)執(zhí)委會”），協(xié)調(diào)推進(jìn)落實(shí)《總體方案》工作要求，負(fù)責(zé)一體化示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項(xiàng)、重大項(xiàng)目、支持政策的具體實(shí)施。2020年，兩省一市聯(lián)合示范區(qū)執(zhí)委會印發(fā)《關(guān)于支持長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》，支持一體化示范區(qū)加快發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，兩省一市有關(guān)部門聯(lián)合相關(guān)單位在水體聯(lián)保共治、空氣質(zhì)量保障、環(huán)評制度改革、監(jiān)測執(zhí)法建設(shè)等方面先后出臺12項(xiàng)文件（工作方案、指導(dǎo)意見、發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃等），系統(tǒng)部署了一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控的目標(biāo)任務(wù)（如表2所示）。

表2 省級層面推動(dòng)一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控文件梳理

青、吳、嘉兩區(qū)一縣發(fā)揮主體作用推進(jìn)一體化發(fā)展，生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控落地落細(xì)。為共同加強(qiáng)一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理工作，切實(shí)提升區(qū)域內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)水平，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的共建共創(chuàng)共贏，青吳嘉（青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣，以下簡稱“兩區(qū)一縣”）人民政府、生態(tài)環(huán)境局、人民法院等部門不斷推進(jìn)機(jī)制落地落實(shí)，謀劃生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控專項(xiàng)行動(dòng)，助力一體化示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。一是兩區(qū)一縣生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合簽訂《青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣一體化生態(tài)環(huán)境綜合治理框架協(xié)議》，正式開啟生態(tài)環(huán)境一體化保護(hù)治理道路。二是形成跨界河湖聯(lián)合河長湖長巡河工作制度，圍繞“聯(lián)合河長制”協(xié)同治水，深入開展聯(lián)合巡河、聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合保潔、聯(lián)合治理，實(shí)現(xiàn)示范區(qū)省際交界河湖“聯(lián)合河長制”全覆蓋。三是出臺《一體化示范區(qū)環(huán)境監(jiān)測聯(lián)動(dòng)工作方案》，圍繞存在跨界污染風(fēng)險(xiǎn)的水環(huán)境和環(huán)境空氣領(lǐng)域結(jié)合環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、應(yīng)急監(jiān)測、在線監(jiān)測和信息資源共享等方面開展監(jiān)測聯(lián)動(dòng)。四是聯(lián)合簽發(fā)《一體化示范區(qū)人民法院環(huán)境資源案件跨域?qū)I(yè)法官會議實(shí)施方案》《一體化示范區(qū)人民法院生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作備忘錄》，出臺《環(huán)境執(zhí)法跨界現(xiàn)場檢查互認(rèn)工作方案》《一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境輕微違法違規(guī)行為不予行政處罰目錄（試行）》，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域區(qū)域司法執(zhí)法協(xié)作，以“一把尺”實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。五是簽署《一體化示范區(qū)綠色保險(xiǎn)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，探索一體化示范區(qū)在生態(tài)綠色發(fā)展方面的協(xié)同示范優(yōu)勢，共同打造綠色金融示范區(qū)、生態(tài)產(chǎn)融共建區(qū)、綜合金服創(chuàng)新區(qū)，進(jìn)一步助力長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展。兩區(qū)一縣結(jié)合各自區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征，還分別出臺推動(dòng)一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)年度工作計(jì)劃。此外，吳江還印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)美麗吳江建設(shè)的實(shí)施意見》，嘉興市還開辟排污權(quán)申請綠色通道支持一體化示范區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目。

二、一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制取得創(chuàng)新成果

一體化示范區(qū)在國家頂層設(shè)計(jì)、省級部署安排、區(qū)縣積極推動(dòng)等多層級發(fā)力推進(jìn)的基礎(chǔ)上，不斷探索統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，在加快建立生態(tài)環(huán)境“三統(tǒng)一”制度、飲用水水源保護(hù)和主要水體生態(tài)管控制度以及生態(tài)治理新機(jī)制等方面取得成效，打造了一個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“樣板間”，創(chuàng)造了一批可復(fù)制可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)。

生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、執(zhí)法“三統(tǒng)一”實(shí)施機(jī)制邁上新臺階?！兑惑w化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境管理“三統(tǒng)一”制度建設(shè)行動(dòng)方案》標(biāo)志著在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化管理的制度創(chuàng)新上邁出堅(jiān)實(shí)一步。在固定污染源廢氣現(xiàn)場監(jiān)測、環(huán)境空氣質(zhì)量、揮發(fā)性有機(jī)物走航監(jiān)測等方面發(fā)布三項(xiàng)區(qū)域統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，是一體化示范區(qū)“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的組成部分，是“監(jiān)測統(tǒng)一”的重要基礎(chǔ)，也是“執(zhí)法統(tǒng)一”的技術(shù)支撐。組建跨省生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，開展多次區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，穩(wěn)定推進(jìn)示范區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法互認(rèn)工作。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測設(shè)施共建共享，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)合開展地表水環(huán)境手工監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測演習(xí)，為實(shí)現(xiàn)示范區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況的“一張網(wǎng)”科學(xué)評估奠定基礎(chǔ)。

區(qū)域跨界水體聯(lián)合保護(hù)、一體管控和共同決策實(shí)現(xiàn)新突破?！兑惑w化示范區(qū)“一河三湖”環(huán)境要素功能目標(biāo)、污染防治機(jī)制及評估考核制度總體方案》推動(dòng)完成了“一河三湖”環(huán)境要素功能目標(biāo)、污染防治機(jī)制及評估考核機(jī)制建設(shè)。建立了統(tǒng)一精細(xì)化管控機(jī)制，破解上下游、左右岸跨界協(xié)同管控等難點(diǎn)。探索一體化示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項(xiàng)行動(dòng)深化機(jī)制，啟動(dòng)重點(diǎn)跨界水體“一河三湖”生態(tài)岸線修復(fù)和功能提升工程，完成太浦河共保聯(lián)治示范段22公里生態(tài)綠廊建設(shè)，元蕩岸線修復(fù)和功能提升工程和淀山湖生態(tài)岸線修復(fù)工程全面提速，形成跨界水體生態(tài)修復(fù)和功能提升工程一體化實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。

區(qū)域環(huán)評制度集成改革發(fā)揮新效能?！蛾P(guān)于深化長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)環(huán)評制度改革的指導(dǎo)意見（試行）》集成兩省一市環(huán)評制度改革既有成果，圍繞強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動(dòng)、實(shí)施項(xiàng)目環(huán)評管理“正面清單”制度、做好環(huán)評制度與相關(guān)生態(tài)環(huán)境制度的統(tǒng)籌銜接、加強(qiáng)事中事后環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)開展集成創(chuàng)新，積極助推示范區(qū)綠色高質(zhì)量發(fā)展，大力提升一體化示范區(qū)環(huán)評制度效能，為加快探索環(huán)評審批制度一體化改革經(jīng)驗(yàn)提供了重要的基礎(chǔ)。

區(qū)域綠色低碳發(fā)展呈現(xiàn)新模式。形成《一體化示范區(qū)綠色金融發(fā)展實(shí)施方案》《一體化示范區(qū)碳達(dá)峰碳中和工作指導(dǎo)意見》，建立了一體化示范區(qū)內(nèi)跨區(qū)域綠色金融合作機(jī)制，明確滬蘇浙兩省一市協(xié)同推進(jìn)并率先實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量碳達(dá)峰、高水平碳中和”的目標(biāo)。在區(qū)域綠色低碳創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、推動(dòng)減污降碳、提升生態(tài)碳匯能力、構(gòu)建綠色交通網(wǎng)絡(luò)等方面協(xié)同一體化推進(jìn)，建立跨行政區(qū)碳排放碳匯一體化核算和評估考核體系，形成“雙碳”議題化新模式。

三、一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控存在的問題

一體化示范區(qū)成立以來，兩省一市積極推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，在生態(tài)環(huán)境改善、綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型上取得一定成效，但是與一體化示范區(qū)生態(tài)綠色發(fā)展引領(lǐng)的定位、目標(biāo)尚存差距，生態(tài)環(huán)境一體化發(fā)展體制機(jī)制的建立和完善仍有瓶頸。

執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和政策銜接方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)。示范區(qū)積極推動(dòng)“三統(tǒng)一”制度，一些具體規(guī)則和制度的落實(shí)環(huán)節(jié)仍存在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，跨區(qū)域監(jiān)管體制難以對接等問題。例如青、吳、嘉兩區(qū)一縣率先實(shí)現(xiàn)跨界執(zhí)法協(xié)作互認(rèn)，但在實(shí)際執(zhí)法中，由于受執(zhí)法范圍限制、證件不統(tǒng)一等因素影響，執(zhí)法成效還有待進(jìn)一步提高。又如兩省一市政府對發(fā)展規(guī)劃布局和生態(tài)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)有各自的規(guī)定，規(guī)劃還不夠協(xié)調(diào)。

生態(tài)空間管控存在差異性。區(qū)域尚未形成統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，工作協(xié)調(diào)推進(jìn)難度較大。例如嘉善與青浦吳江，在生態(tài)保護(hù)紅線劃分上有差異，導(dǎo)致空間分類管控不一致。嘉善、青浦將太浦河定位為飲用水源，納入生態(tài)紅線予以保護(hù)，而吳江區(qū)將其功能定位為排澇泄洪，導(dǎo)致太浦河飲用水水源保護(hù)區(qū)不完整。

生態(tài)環(huán)境要素協(xié)同有待進(jìn)一步完善。一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控多體現(xiàn)在水環(huán)境質(zhì)量改善，大氣和固體廢物污染協(xié)同治理均未深度進(jìn)行。綠色金融和“雙碳”工作協(xié)同剛剛起步。生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控的市場機(jī)制還不成熟，在多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制等方面還不完善。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控的工作建議

一體化示范區(qū)要緊扣“一體化”“高質(zhì)量”“生態(tài)綠色”等關(guān)鍵詞，不斷深化制度統(tǒng)一、改革集成、綠色發(fā)展，最大限度釋放溢出效應(yīng)、聯(lián)動(dòng)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)，共同引領(lǐng)推動(dòng)長三角區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展。

深化生態(tài)環(huán)境“三統(tǒng)一”，強(qiáng)化跟蹤評估復(fù)制推廣。對照“三統(tǒng)一”制度建設(shè)行動(dòng)方案進(jìn)一步明確重點(diǎn)和責(zé)任單位，倒排時(shí)間加快推進(jìn)。加大不同區(qū)域不同部門的銜接協(xié)調(diào)力度，建立健全示范區(qū)執(zhí)法人員異地執(zhí)法工作機(jī)制，推動(dòng)跨界執(zhí)法證件統(tǒng)一（或同等有效）、采樣互認(rèn)、信息共享等，統(tǒng)一示范區(qū)企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)，不斷完善示范區(qū)生態(tài)環(huán)境治理“三統(tǒng)一”制度體系。全面評估已實(shí)施一體化政策的成績效果，建立示范區(qū)生態(tài)環(huán)境一體化制度實(shí)施效果跟蹤評估制度，形成典型案例集，加快將相關(guān)成果在其他毗鄰地區(qū)復(fù)制推廣。

謀劃建立覆蓋全域的“四線”管控體系，統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。加快推進(jìn)一體化示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃實(shí)施，著力構(gòu)建“生態(tài)保護(hù)紅線-結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間”兩級生態(tài)空間分類體系。逐級落實(shí)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和文化保護(hù)控制線，銜接國土空間規(guī)劃分區(qū)和用途管制要求。整合青、吳、嘉兩區(qū)一縣“三線一單”等成果，統(tǒng)一劃定生態(tài)環(huán)境管控單元，研究制定示范區(qū)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單體系，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。

融合綠色生態(tài)要素，拓展生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控廣度。生態(tài)綠色是一體化示范區(qū)最亮的底色和最大的特色，一體化示范區(qū)建設(shè)要進(jìn)一步凸顯低碳發(fā)展的時(shí)代要求，把握機(jī)遇助推發(fā)展。用好碳排放權(quán)交易的政策紅利，主動(dòng)對接長三角碳排放權(quán)交易、碳金融體系建設(shè)，積極推進(jìn)碳試點(diǎn)工作，啟動(dòng)開展“近（凈）零碳”試點(diǎn)研究。拓寬環(huán)境污染要素范圍，強(qiáng)化大氣、固廢污染聯(lián)防聯(lián)控，積極推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效。積極拓寬生態(tài)環(huán)境市場路徑，推動(dòng)建立社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制。借鑒新安江-千島湖生態(tài)補(bǔ)償模式，推進(jìn)太浦河等跨界河流生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。