基層治理中的“說服”何以有效？
——基于鄂東、皖南兩個(gè)案例的比較分析

錢 坤，張?jiān)屏?/p>

（1.南京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210037；2.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究院，四川 成都 611130）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

長期以來，為了更好地完成國家任務(wù)，基層干部往往被賦予較大的自主權(quán)，運(yùn)用包括人情、面子、私人網(wǎng)絡(luò)等非正式資源，甚至運(yùn)用暴力或非暴力等方式完成國家治理任務(wù)。進(jìn)入新時(shí)代以后，資源下鄉(xiāng)、服務(wù)下沉等基層治理新舉措得以不斷完善。國家在向鄉(xiāng)村基層輸入大量資源的同時(shí)，也將治理任務(wù)和治理規(guī)則下沉，以推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！耙?guī)則下鄉(xiāng)”內(nèi)蘊(yùn)國家試圖推動(dòng)鄉(xiāng)村基層治理制度化、法治化、正規(guī)化的目標(biāo)，卻導(dǎo)致基層治理喪失主體主動(dòng)性，基層治理陷入形式主義［1］?；鶎痈刹坑l(fā)需要借助于法律法規(guī)、政策文件等正式治理資源，通過“說服”的方式完成國家治理任務(wù)。但是，基層社會(huì)本身的復(fù)雜性、不規(guī)則性又使得訴諸于正式和非正式治理資源的“說服”行動(dòng)并不一定能取得理想效果。為何訴諸于類似治理資源的基層“說服”行動(dòng)卻產(chǎn)生截然不同的結(jié)果，本文試圖對(duì)這一問題進(jìn)行深入分析。

國內(nèi)學(xué)界關(guān)于“說服”的研究尚不多見，歐美學(xué)者將“說服”納入公共政策視域中開展研究。查爾期［2］認(rèn)為：“‘說服’在所有制度內(nèi)都是一個(gè)中心的和基本的要素，是社會(huì)控制的一種無所不在的形式”。公共政策領(lǐng)域的說服更強(qiáng)調(diào)“說服”行為對(duì)公共政策主客體觀點(diǎn)的塑造作用，將“說服”過程視為主客體之間的互動(dòng)過程，著重討論這個(gè)互動(dòng)過程如何塑造主客體的態(tài)度和觀點(diǎn)。故而，公共政策視域下“說服”行動(dòng)的重心不在推理或者演繹的論證，而在于不同主體在認(rèn)知層面的同意［3］。從這個(gè)意義上看，“說服”被認(rèn)為是一種依賴修辭的政治技術(shù)，在實(shí)踐中通過運(yùn)用比喻等修辭手段，以語言的厚重感，化解政策過程中常見的偏執(zhí)見解和抵觸情緒，有助于增強(qiáng)公共政策辯論中的說服效果［4］。說服目標(biāo)的達(dá)成，不僅需要政策專家的嚴(yán)密論證，更需要將政策信息公開化、透明化，促進(jìn)公共政策參與者的理性思考［5］?？梢哉f，政策“說服”行動(dòng)中公共政策客體態(tài)度的改變，是社會(huì)事實(shí)維度與個(gè)人認(rèn)知維度在“說服”過程中的信息交互作用所導(dǎo)致的結(jié)果，是不同主體達(dá)成的新的同意［6］。

隨著基層治理制度化建設(shè)的深入，基層治理主體的行動(dòng)愈發(fā)被納入規(guī)范化的體系之中，可選擇的正式治理資源和工具亦愈發(fā)有限。“說服”行動(dòng)由于其低成本、易實(shí)施的特點(diǎn)，能夠避免采取強(qiáng)制力手段，因而逐漸成為解決基層復(fù)雜棘手問題的一種非常具有吸引力的治理選擇［7］。作為一種治理工具，“說服”往往被視為一種常態(tài)化的非正式治理行動(dòng)，是基層治理主體運(yùn)用各種非正式、平等性的談話謀求價(jià)值取向的求同，以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)［8］。鹿斌［9］研究發(fā)現(xiàn)，文化、制度和社會(huì)三個(gè)方面的因素促成“說服”行動(dòng)的產(chǎn)生，“正式制度下的非正式運(yùn)作”模式是其實(shí)踐邏輯。

總體而言，當(dāng)前學(xué)界的研究已關(guān)注到基層治理實(shí)踐中越來越突出的“說服”現(xiàn)象。既有研究基本上默認(rèn)基層治理中“說服”行動(dòng)的有效性，更多是從“應(yīng)然”層面進(jìn)行的分析，而這些研究對(duì)“說服”行動(dòng)是如何具體運(yùn)作的，以及“說服”行動(dòng)內(nèi)蘊(yùn)的實(shí)踐邏輯缺乏深入探討?；诖?，本文通過鄂東和皖南兩個(gè)具體案例的比較分析，深入探討基層治理中的“說服”行動(dòng)何以有效。

二、研究方法與案例選擇

（一）研究方法

作為一種重要的社會(huì)科學(xué)研究方法，案例研究注重回答“如何”和“為什么”的問題，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)象所處的現(xiàn)實(shí)情境并能夠?qū)ζ溥M(jìn)行豐富描述［10］。根據(jù)羅伯特［11］觀點(diǎn)，案例研究更適合用于以下三種情形：一是主要問題是“為什么”；二是研究者幾乎無法控制研究對(duì)象；三是研究的重點(diǎn)是當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)現(xiàn)象?；诖耍疚牟捎冒咐芯糠椒?，主要出于以下幾點(diǎn)考慮：首先，通過基于典型案例的深入研究，可以明確一系列與“是什么”有關(guān)的問題。比如，“說服”策略在基層治理中的應(yīng)用現(xiàn)狀如何？行動(dòng)主體采取什么樣的策略進(jìn)行“說服”？其次，進(jìn)一步回答“為什么”的問題，即基層治理中的“說服”何以有效？為什么有的“說服”行動(dòng)能夠取得成功，而有的“說服”行動(dòng)卻難以取成效？總的來說，案例研究方法能較好地歸納現(xiàn)象特征，并挖掘現(xiàn)象背后的潛在規(guī)律，尋找理論邏輯［12］。此外，為了更加深入地厘清“說服”行動(dòng)的內(nèi)在邏輯，本文選擇雙案例比較研究［13］方法，通過對(duì)取得不同治理效果的“說服”行動(dòng)比較分析，剖析其發(fā)揮效用的內(nèi)在邏輯。

（二）案例選擇

本文的問題意識(shí)、經(jīng)驗(yàn)材料以及研究思路主要是源自于筆者2020 年7 月在鄂東農(nóng)村和2020 年12月在皖南農(nóng)村所開展的兩次為期15天的田野調(diào)研。調(diào)研期間，主要通過半結(jié)構(gòu)式訪談的方法收集經(jīng)驗(yàn)材料，對(duì)村干部、小組長、老黨員、村民代表以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等展開深度個(gè)案訪談，對(duì)案例的相關(guān)信息進(jìn)行較為深入全面的收集。

案例一：鄂東黃村。黃村位于鄂東麻城市，下轄18 個(gè)村民小組，690 戶，戶籍人口2 580 人。黃村是典型的山區(qū)村，共有土地133公頃、山林400公頃，山林全部屬村集體所有。黃村本地經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)有限，多數(shù)村民選擇外出務(wù)工經(jīng)商。自2019 年起，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成為該村重點(diǎn)推動(dòng)的工作，由于拆除“違建”以及村莊路、溝塘等整治工作涉及村民利益，村干部只能采取入戶上門“說服”的方式做工作。在該村村支書的帶領(lǐng)下，村“兩委”5名正式干部和2名聘用干部分片“包?！保?fù)責(zé)各自負(fù)責(zé)片區(qū)內(nèi)的相關(guān)農(nóng)戶的“說服”，推動(dòng)整個(gè)村近百戶村民“違建”的拆除，村莊面貌煥然一新。

案例二：皖南孫村。孫村位于安徽省蕪湖市，孫村所在的縣距蕪湖市35 千米，屬于長三角的經(jīng)濟(jì)輻射區(qū)。孫村下轄15 個(gè)村民小組，820 戶，戶籍人口2 600 人。孫村也是個(gè)山區(qū)村，共有耕地面積167 公頃，山林面積580 公頃。受到長三角的經(jīng)濟(jì)輻射，孫村所在的鎮(zhèn)于2000 年左右開辦工業(yè)園，有大小工業(yè)企業(yè)700 余家，以初加工模式的中小規(guī)模企業(yè)為主，吸納大量本地中老年勞動(dòng)力和女性勞動(dòng)力就業(yè)。從2019 年開始，孫村開始美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，國家自上而下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金進(jìn)入村莊。然而，在道路修建過程中，由于需要占用村民土地，村干部需要一家一戶上門做工作，“說服”相關(guān)村民同意。雖然做了很多工作，但是始終有一小部分村民的工作做不通，道路最終也未能成功修建。

選取這兩個(gè)案例，主要有以下兩方面原因：一方面，兩個(gè)村在地理位置上較近，對(duì)兩個(gè)案例村的調(diào)研時(shí)間相近，村莊社會(huì)基礎(chǔ)的相似性較高，據(jù)此可以發(fā)現(xiàn)在相同時(shí)空條件下兩村基層治理的不同現(xiàn)狀。在條件相似的前提下，選擇美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐作為表述對(duì)象，最大限度地避免無關(guān)變量造成案例之間的不可比較性。另一方面，“說服”行動(dòng)作為一種治理工具，在兩個(gè)村莊的實(shí)踐中卻產(chǎn)生完全不同的結(jié)果，一個(gè)村莊的“說服”行動(dòng)效果較好，另一個(gè)村莊的“說服”行動(dòng)卻難以奏效，符合極化類型（Polar Type）選擇［14］。因此，兩個(gè)案例能形成較好的對(duì)比分析，從而有效說明基層治理中的“說服”行動(dòng)內(nèi)蘊(yùn)的治理邏輯。

三、基層治理“說服”行動(dòng)的實(shí)踐圖景

當(dāng)前，“說服”行動(dòng)已經(jīng)愈發(fā)成為基層治理主體在推動(dòng)各項(xiàng)政策、完成國家治理目標(biāo)時(shí)的重要政策工具選擇，成為調(diào)和不規(guī)則的基層社會(huì)與規(guī)則導(dǎo)向的國家治理之間關(guān)系的重要中間紐帶。

（一）鄂東黃村：黨員帶頭與自發(fā)“說服”

近年來，鄉(xiāng)村基層治理中的一項(xiàng)重要任務(wù)是推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和提升社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新工程、新載體［15］。隨著黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)更是成為各地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。2019年湖北省開始全面推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，政府以改善農(nóng)村人居環(huán)境為重點(diǎn)，力爭(zhēng)每年打造1 000個(gè)示范村。鄂東黃村自2019年起以村莊拆除“違建”為抓手，全面推動(dòng)包括道路拓寬、池塘清理、公共廁所建設(shè)等在內(nèi)的村莊人居環(huán)境整治工程。為有效推進(jìn)該項(xiàng)工作的進(jìn)行，黃村村“兩委”在該村村支書的帶領(lǐng)下，通過村干部“包片”、小組長包“組”、黨員“包戶”的“包保責(zé)任制”形式，動(dòng)員村莊內(nèi)生的治理力量，挨家挨戶上門“說服”。

從實(shí)踐效果看，約70%的村民在村干部或者老黨員等上門講解國家政策以及村莊人居環(huán)境整治的利好信息之后，都主動(dòng)選擇拆除“違建”。最為典型的是村書記負(fù)責(zé)“包片”的小組，有一位老黨員參加村黨支部召開的拆除“違建”動(dòng)員會(huì)之后，不僅主動(dòng)拆除自家的“違建”廚房，還打電話給在外務(wù)工的兩個(gè)兄弟，“說服”其同意拆除各自家中的“違建”。剩下的大部分村民通過基層干部幾次上門說明利害關(guān)系之后也同意“違建”拆除。只有極少數(shù)村民，包片村干部無法“說服”，由該村村支書上門，以其在村里多年積累的權(quán)威并動(dòng)員被說服者的父母（子女）、親戚、朋友等非正式治理資源進(jìn)行“說服”，最終也征得這部分村民的同意。經(jīng)過一年多的工作，黃村完成近百戶居民“違建”拆除工作，村莊整體面貌得到極大改善，村莊內(nèi)部更是形成對(duì)拆除“違建”和改善生活環(huán)境的“共識(shí)”。

（二）皖南孫村：村民觀望與無效“說服”

作為一項(xiàng)全國層面的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，皖南孫村同樣面臨著推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和村莊人居環(huán)境整治的任務(wù)。孫村的居住格局比較集中，“違建”現(xiàn)象較少。孫村人居環(huán)境整治的重點(diǎn)工作之一，是修建村莊通往鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主干道，全長1 千米。該條道路的修建涉及20 余戶村民土地的占用，需要“說服”這些村民在占用土地的征地補(bǔ)償協(xié)議上簽字同意。孫村為推進(jìn)該項(xiàng)工作的順利進(jìn)行，成立了由退休村干部和有威望的老黨員、村民小組長等組成的五人理事會(huì)，由其配合村干部共同“說服”村民同意征地。在“說服”實(shí)踐中，由于該條道路的修建既有利于村民自己的出行，又能夠符合國家標(biāo)準(zhǔn)的占地補(bǔ)償，多數(shù)村民的工作開展地比較順利。但是，仍然有少部分村民不同意修建，以各種方式試圖索要更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。有幾戶村民在村干部和理事會(huì)成員上門曉之以理、動(dòng)之以情地做工作“說服”之后，同意征用自家土地修建道路。但仍有兩戶村民堅(jiān)決不同意，包括村支書在內(nèi)的村干部、理事會(huì)里的退休老村支書數(shù)次上門無果。村干部和理事會(huì)成員試圖動(dòng)員該村民的子女、親戚等做工作，反而引發(fā)該村民更大的反對(duì)。在整個(gè)“說服”過程中，除了村干部及理事會(huì)成員之外，能從道路修建中獲益的普通村民卻抱著不愿意得罪這兩戶村民的想法，并未參與到對(duì)這兩戶村民的“說服”工作之中。最終，該條道路因?yàn)閷?duì)少數(shù)村民的“說服”工作失敗而未能修建。

（三）案例比較

從上述兩個(gè)案例可以看出，基層治理中的“說服”行動(dòng)基本上都是圍繞某項(xiàng)基層治理事務(wù)，由基層治理主體（村干部）動(dòng)員相關(guān)正式和非正式治理資源，對(duì)治理對(duì)象進(jìn)行“說服”，從而取得治理對(duì)象的同意，推動(dòng)治理任務(wù)順利完成的過程。表1呈現(xiàn)了對(duì)兩個(gè)案例的“說服”行動(dòng)的比較結(jié)果。

表1 基層治理“說服”行動(dòng)的案例比較

從表1可以看出，從“說服主體-說服工具-說服客體”的“說服”行動(dòng)基本結(jié)構(gòu)來看，兩個(gè)村的案例具有高度的相似性。即都是由作為基層治理主體的村干部，圍繞小部分需要專門花費(fèi)更多時(shí)間精力“說服”的村民，通過動(dòng)員正式、非正式的治理資源進(jìn)行說服，以征得相關(guān)村民的同意進(jìn)而推進(jìn)相關(guān)治理任務(wù)的完成。然而，兩個(gè)案例卻導(dǎo)向完全不同的結(jié)果：黃村的“說服”行動(dòng)卓有成效，村民最終都按照要求拆除自家的“違建”；孫村的“說服”行動(dòng)卻遭遇挫折，最后仍有少數(shù)村民不同意征用自家的田地修路，導(dǎo)致修路工程未能實(shí)施。

何以兩個(gè)相似的“說服”行動(dòng)結(jié)構(gòu)最終導(dǎo)致不同的結(jié)果？從案例的微觀行動(dòng)結(jié)構(gòu)很難對(duì)此作出有效的解釋，必須將兩個(gè)案例的“說服”行動(dòng)納入各自的基層治理結(jié)構(gòu)以及社會(huì)結(jié)構(gòu)中審視，才能對(duì)上述現(xiàn)象作出更加合理的解釋。

皖南孫村的“說服”行動(dòng)之所以失敗，關(guān)鍵在于村干部缺少做群眾工作的實(shí)踐性權(quán)威。這既表現(xiàn)在村干部自己上門“說服”難以奏效，也表現(xiàn)在村干部無力動(dòng)員被說服對(duì)象的社會(huì)關(guān)系資源進(jìn)行“說服”。村干部實(shí)踐性權(quán)威的缺乏，源自于孫村所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自20世紀(jì)90年代開始將村干部納入規(guī)范化、正規(guī)化管理的軌道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)很早就開始通過公開招考的方式選拔村干部，一般從所在村的報(bào)名候選人中優(yōu)先進(jìn)行選擇，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供相對(duì)優(yōu)厚的工資以及福利，進(jìn)而對(duì)村級(jí)治理具有極強(qiáng)的控制力。而村干部則以完成由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項(xiàng)工作為主要工作，“對(duì)上”的面向越來越突出，導(dǎo)致越來越少地深入群眾、做群眾工作，也無法不斷地生產(chǎn)和再生產(chǎn)其實(shí)踐性權(quán)威。特別是近年來，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力推行村干部年輕化、學(xué)歷化，村干部公開招考的基本要求是年齡35歲以下，大專及以上文化程度。筆者調(diào)研時(shí)，孫村共有5個(gè)村干部，村支書80后，進(jìn)入孫村工作六七年時(shí)間，村副支書年紀(jì)較大，已在村工作十余年，其他4個(gè)村干部都是1990年前后出生的年輕人。除了年紀(jì)較大的村副支書以及村支書還能做一些群眾工作以外，其他4個(gè)年輕干部基本上都在村委辦公室坐班，很少主動(dòng)和群眾打交道。

因此，孫村的干部不再是傳統(tǒng)意義上具有實(shí)踐性權(quán)威的村干部，而是符合上級(jí)需求的能完成規(guī)范化、正規(guī)化工作的行政化“坐班”干部。這些年輕的“坐班”干部在日常治理實(shí)踐中很少與群眾接觸和打交道，無法在治理實(shí)踐中累積實(shí)踐性權(quán)威，亦沒有群眾基礎(chǔ)，從而導(dǎo)致這些村干部在“說服”行動(dòng)中無力動(dòng)員村莊中的各種非正式治理資源，只能依憑其與被說服村民的私人關(guān)系來進(jìn)行“說服”。這種非正式的私人關(guān)系資源是不可再生的，如果無法在日常治理實(shí)踐中通過踐行群眾工作方法而不斷再生產(chǎn)，只能不斷耗損，最終無法再發(fā)揮作用。孫村的案例凸顯了該問題，該村之所以要成立由退休老干部組成的村民理事會(huì)，就是因?yàn)榇甯刹坎蛔鋈罕姽ぷ?，本身不具備進(jìn)行“說服”所必備的治理資源，只能借助于這些老干部之前累積的各種非正式治理資源來實(shí)現(xiàn)“說服”。一旦這些老干部也無法憑借其之前和村民建立的各種關(guān)系來實(shí)現(xiàn)有效“說服”，那么該村的“說服”行動(dòng)就必然失敗。

鄂東黃村則是另一幅圖景，該村包括村支書在內(nèi)的村“兩委”成員都是具有高度實(shí)踐性權(quán)威的村干部。該村共7 個(gè)村干部，其中村支書是十余年的老書記，在村莊中威望較高。除兩名女性村干部專門在村委完成自上而下各種規(guī)范性的文字工作等“內(nèi)勤”工作之外，其他的5 個(gè)村干部都是在各自的“包片”責(zé)任區(qū)內(nèi)處理各種事務(wù)的“外勤”干部。包括黃村村支書在內(nèi)的“外勤”村干部，由于長期在村莊內(nèi)部處理各種村民間的矛盾糾紛等事務(wù)，特別是處理國家資源下鄉(xiāng)之后的利益分配問題，得以不斷地在村莊內(nèi)部再生產(chǎn)其鄉(xiāng)土性、實(shí)踐性權(quán)威，累積其進(jìn)行有效治理的各種非正式治理資源。而這種鄉(xiāng)土性、實(shí)踐性權(quán)威又能成為其推動(dòng)各項(xiàng)國家治理任務(wù)的有力支撐，從而在村莊內(nèi)部形塑一種公共性導(dǎo)向的公共輿論氛圍和村莊“共識(shí)”。因此，涉及到村莊公共利益的各種事務(wù)，往往就比較容易贏得居民的認(rèn)同，部分村民甚至不需要“說服”而主動(dòng)自發(fā)配合完成國家治理任務(wù)。即便是有少數(shù)“異見”的村民，村干部也能憑借自身的實(shí)踐性權(quán)威以及長期累積下來的人情、面子等非正式資源進(jìn)行有效的“說服”。

總的來說，當(dāng)把兩個(gè)案例的“說服”行動(dòng)放到各自的基層治理場(chǎng)景中考察時(shí)發(fā)現(xiàn)：正是因?yàn)閷?duì)村干部這一基層治理主體的定位不同，所以兩種類型的村干部在實(shí)踐中開展群眾工作的能力出現(xiàn)較大差別。故而，即便同是做少數(shù)群眾的工作，缺少實(shí)踐性權(quán)威的村干部往往由于未能在日常治理實(shí)踐中累積各種非正式治理資源，難以進(jìn)行有效“說服”。通過正反兩個(gè)案例的對(duì)比，可以從更深層次探討基層治理中“說服”行動(dòng)的實(shí)踐邏輯。

四、基層治理中“說服”行動(dòng)的實(shí)踐邏輯

基層處在國家與社會(huì)的連接點(diǎn)這一結(jié)構(gòu)性的位置，既要面對(duì)自上而下的各種國家治理任務(wù)，又要面對(duì)高度復(fù)雜和不規(guī)則的現(xiàn)實(shí)社會(huì)?；鶎痈刹吭诼鋵?shí)國家政策、完成國家治理任務(wù)的過程中，并非完全剛性地按照政策的要求進(jìn)行執(zhí)行，而是綜合性地運(yùn)用各種正式和非正式的治理資源，既包括國家政策權(quán)威的正式資源，也包括各種人情、面子、關(guān)系、情感等非正式資源，從而實(shí)現(xiàn)更加靈活有效的治理?；鶎又卫碇械摹罢f服”行動(dòng)往往被學(xué)者們置于非正式治理行動(dòng)的視域下進(jìn)行分析?；鶎又卫碇械姆钦街卫硇袆?dòng)的產(chǎn)生，可以從主體和客體兩個(gè)層面進(jìn)行理解：一方面，作為治理客體的基層社會(huì)是一張縱橫交織的人情網(wǎng)，基層組織的權(quán)力運(yùn)作必須要講感情、講人情、講面子［16］；另一方面，作為治理主體的國家自上而下地下達(dá)大量的任務(wù)，在治理資源有限的情況下，基層唯有采取各種非正式治理手段，以尋求治理資源和政治壓力之間的相對(duì)平衡，最終塑造多樣化“策略”的治理圖景［17］。

長期以來，以“說服”為代表的非正式治理行為在基層治理中是一種較為普遍的行動(dòng)選擇，隨著基層組織的正規(guī)化和基層治理的規(guī)則化，“說服”行動(dòng)本身的邏輯在發(fā)生變化，這種轉(zhuǎn)型也使得“說服”行動(dòng)在部分地方出現(xiàn)治理效果上的分化。一般而言，基層治理中“說服”行動(dòng)的實(shí)踐效果，取決于地方性共識(shí)的完整性程度、基層正式治理結(jié)構(gòu)的有效性程度以及干部非正式治理資源的豐富程度。

（一）地方性共識(shí)是“說服”行動(dòng)的基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì)，這個(gè)熟人社會(huì)是以人情為核心整合而成的“對(duì)內(nèi)紛爭(zhēng)較少、對(duì)外團(tuán)結(jié)一致的親密社群”［18］。熟人社會(huì)中的村民因?yàn)槭煜ざ匀欢话l(fā)生信用及規(guī)矩，沒有誰會(huì)越出這種信用和規(guī)矩，否則會(huì)受到大家（熟人們）強(qiáng)有力的懲罰［19］。也就是說，鄉(xiāng)村社會(huì)擁有一套村莊自發(fā)產(chǎn)生的、受到村莊公共認(rèn)可的地方性共識(shí)，這種共識(shí)是村民行動(dòng)所要遵循的主要準(zhǔn)則。故而，在“說服”行動(dòng)中，無論基層干部是基于個(gè)人權(quán)威，還是基于說服對(duì)象的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，村莊中存在的結(jié)構(gòu)性力量（地方性共識(shí)）是“說服”成功的關(guān)鍵。在這樣的結(jié)構(gòu)下，村莊中的大多數(shù)村民其實(shí)都在無形之中作為地方性共識(shí)的建構(gòu)者，參與“說服”。正如在黃村的案例中，由于村干部長期以來密切與群眾圍繞村莊公共事務(wù)打交道，既不斷再生產(chǎn)其基層實(shí)踐性權(quán)威，也在村莊內(nèi)部形塑一種公共性導(dǎo)向的輿論氛圍。這種公共性導(dǎo)向的輿論氛圍本質(zhì)上就是一種“地方性共識(shí)”。

實(shí)際上，當(dāng)村莊社會(huì)的這種地方性共識(shí)相對(duì)完整時(shí)，并不是所有的群眾都需要基層干部運(yùn)用非正式資源進(jìn)行“說服”，而需要村干部花費(fèi)時(shí)間精力進(jìn)行“說服”的只是少數(shù)村民?！罢f服”行動(dòng)本身意味著說服對(duì)象的不理解、不配合，村干部以其正式身份做工作有時(shí)候也不一定有效果，所以才需要?jiǎng)佑萌饲椤㈥P(guān)系、面子等非正式資源，特別是需要?jiǎng)訂T說服對(duì)象個(gè)人的親戚、朋友等參與“說服”。也就是說，村莊中的地方性共識(shí)作為一種內(nèi)生性的社會(huì)規(guī)范力量，亦可稱之為“情理”，是村干部開展“說服”工作所借助重要的“勢(shì)”，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)人的有效“說服”。而孫村的案例也表明，如果基層干部不會(huì)做群眾工作，沒有村莊公共性事務(wù)作為紐帶的持續(xù)性維系，地方性共識(shí)必然逐漸瓦解，帶來的最直觀的影響就是基層干部在完成國家治理任務(wù)的時(shí)再也無法從基層社會(huì)中“借力”，即無法再有效動(dòng)員各種非正式治理資源進(jìn)行“說服”，那么“說服”行動(dòng)也就很難再取得效果。

（二）正式治理結(jié)構(gòu)是“說服”行動(dòng)的載體

盡管“說服”行動(dòng)是一種非正式的治理手段，與正式治理行動(dòng)依托正式權(quán)力的“剛性”治理相比更加“柔性”，但卻并非完全私人性質(zhì)的治理，仍需依托既有的正式治理結(jié)構(gòu)。一般而言，基層治理主體往往可以擁有相對(duì)較為豐富的正式和非正式治理資源，是“說服”行動(dòng)能夠達(dá)成目標(biāo)的關(guān)鍵。但需要注意的是，基層治理主體的非正式治理資源并非天然具有的，而是其基于正式的治理結(jié)構(gòu)，在治理實(shí)踐中不斷再生產(chǎn)出來的實(shí)踐性資源。故而，基層治理中的正式治理結(jié)構(gòu)是否有效，是基層治理主體能否再生產(chǎn)實(shí)踐性治理權(quán)威以及非正式治理資源的重要前提。一方面，基層治理主體憑借正式治理結(jié)構(gòu)，在治理實(shí)踐中不斷累積個(gè)人的諸如感情、人情、面子等非正式治理資源；另一方面，基層治理主體也可以通過正式治理結(jié)構(gòu)的動(dòng)員，將那些自身不具備的非正式治理資源動(dòng)員起來參與到“說服”行動(dòng)中。

本文中所謂的這種基層正式治理結(jié)構(gòu)指的是在村級(jí)治理中，以村“兩委”干部為核心，以村民組長為骨干，以老黨員、老干部以及積極分子等為主體形塑的治理結(jié)構(gòu)。這種治理結(jié)構(gòu)有學(xué)者將其概括為“行政與自治有機(jī)銜接的雙層治理結(jié)構(gòu)”［20］。國家自上而下的各種政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、治理任務(wù)的落實(shí)，都有賴于這種有效的基層治理結(jié)構(gòu)。在黃村的案例中，基于村干部長期的群眾工作實(shí)踐，形成有效的“村干部+小組長、黨員+積極分子”的治理（動(dòng)員）結(jié)構(gòu)。憑借這種有效的正式治理結(jié)構(gòu)，黃村的村干部可以在日常治理實(shí)踐中不斷再生產(chǎn)出進(jìn)行治理所需要的各種非正式治理資源，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的有效治理。相比之下，孫村的村干部由于長期“坐班”，缺少群眾工作經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐性權(quán)威的積累，即便是村民小組長和黨員等村莊骨干治理資源也無法實(shí)現(xiàn)有效動(dòng)員，其治理結(jié)構(gòu)是殘缺而無效的。黃村村干部即便能夠通過建立理事會(huì)的方式借用老干部老黨員的非正式治理資源，但卻是無法再生產(chǎn)的消耗品，無法保證可持續(xù)的有效“說服”。

（三）非正式治理資源是“說服”行動(dòng)的必要條件

真正需要“說服”行動(dòng)發(fā)揮作用的往往只是少部分持反對(duì)意見的群眾?！扒槔矸ā笔腔鶎痈刹块_展工作所能夠運(yùn)用的主要資源?！胺ā笔菄业姆伞⒄叩日劫Y源，是基層干部作為“代理人”在基層治理中能夠援引的重要資源，相當(dāng)一部分的群眾往往在基層干部運(yùn)用“法”這個(gè)層次的資源時(shí)，就能改變其行為選擇，達(dá)成相應(yīng)的治理目標(biāo)。由于國家的法律往往是標(biāo)準(zhǔn)化和剛性的，很難和不規(guī)則且復(fù)雜的基層社會(huì)對(duì)接，就需要援引基層社會(huì)共同體內(nèi)部所形成的共同認(rèn)可的社會(huì)規(guī)則，或者說是地方性共識(shí)的“理”。一般而言，基層干部在援引“法”和“理”這兩個(gè)層次的資源之后，絕大部分的群眾是能夠被“說服”并改變其認(rèn)知和行為。唯有少數(shù)堅(jiān)持己見的群眾需要基層干部動(dòng)用感情、人情、面子等“情”層次的非正式治理資源，即要么從基層干部與被說服對(duì)象之間的私人關(guān)系、感情入手，要么憑借自身的正式、非正式資源動(dòng)員被說服對(duì)象的父母子女、親戚朋友等非正式治理資源，結(jié)合“法”與“理”兩個(gè)層次的資源進(jìn)行“說服”。

基層干部開展“說服”行動(dòng)時(shí)，其重要的治理資源是在實(shí)踐中不斷積累和再生產(chǎn)出來的豐富非正式治理資源。這也是基層干部處在有機(jī)勾連國家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性位置上所必須具備的能力，是將國家的各項(xiàng)政策制度等落實(shí)到基層的關(guān)鍵。

五、結(jié)論與討論

通過兩個(gè)案例的比較分析，發(fā)現(xiàn)“說服”行動(dòng)已成為基層治理中越來越普遍的一種非正式治理行動(dòng)選擇，但是，由于不同地區(qū)基層治理生態(tài)的不同，“說服”行動(dòng)的實(shí)踐效果迥異。具體而言，地方性共識(shí)的完整性程度、基層正式治理結(jié)構(gòu)的有效性程度以及基層干部非正式治理資源的豐富程度是決定其成敗的關(guān)鍵因素。除此之外，基層干部是施行“說服”行動(dòng)的主體，能否具備較強(qiáng)的治理能力亦是決定“說服”行動(dòng)能否有效的重要條件。

隨著國家財(cái)政支出能力增強(qiáng)、從嚴(yán)治黨向基層延伸和技術(shù)治理手段的運(yùn)用，鄉(xiāng)村治理中的國家作用愈發(fā)凸顯［21］?；鶎痈刹康男姓?、職業(yè)化導(dǎo)向，國家自上而下的大量治理任務(wù)以及隨之而來的全面、精細(xì)的過程監(jiān)督，導(dǎo)致基層治理愈發(fā)失去其自主性空間?；鶎痈刹科Ｓ趹?yīng)付自上而下的大量形式主義的任務(wù)，失去自主的時(shí)間和空間，更沒有與普通群眾打交道、做群眾工作的條件，從而導(dǎo)致基層干部越來越不會(huì)做群眾工作，越來越無法將標(biāo)準(zhǔn)化的國家剛性任務(wù)與不規(guī)則且復(fù)雜的基層社會(huì)進(jìn)行調(diào)和，以致國家的治理目標(biāo)無法在基層落實(shí)。缺少做群眾工作能力、“懸浮”于基層社會(huì)之上的行政化的基層干部，難以承擔(dān)推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的重要職責(zé)，也無益于基層治理能力的提高。作為國家治理體系的有機(jī)組成部分，基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)的達(dá)成，既需要國家自上而下的資源投入與規(guī)范化制度建設(shè)，同樣需要基層具備一定的自主空間，從而使得國家的資源、制度的輸入能夠激發(fā)基層的治理能力。基層治理現(xiàn)代化不僅需要治理體系的現(xiàn)代化，更需要治理能力的現(xiàn)代化，只有這樣才能夠更好地滿足人民群眾的美好生活需要。