數(shù)字化發(fā)展與地方債務(wù)風(fēng)險治理：理論機制與經(jīng)驗事實

周世愚，周明生

引言

在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，中國政府高度關(guān)注包括地方政府債務(wù)風(fēng)險在內(nèi)的區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險。2021 年，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）更明確提出，要“把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量”。

我國現(xiàn)有對地方債務(wù)風(fēng)險治理的研究大多從財政制度安排的視角入手，包括培育地方主體稅種以糾偏地方政府財權(quán)與事權(quán)的錯配、強化地方政府權(quán)責(zé)匹配的預(yù)算約束框架、完善債務(wù)信息披露機制等。近年來，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)字化視域逐步成為賦能政府治理實踐的重要基礎(chǔ)。黨的十九屆五中全會明確提出：“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”；《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也強調(diào)，要“適應(yīng)數(shù)字技術(shù)全面融入社會交往和日常生活新趨勢，促進公共服務(wù)和社會運行方式創(chuàng)新，構(gòu)筑全民暢享的數(shù)字生活”。作為一個數(shù)字大國，伴隨著數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)以及數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，對數(shù)據(jù)要素的挖掘有助于我國構(gòu)建數(shù)字稟賦優(yōu)勢，并為地方債務(wù)治理提供充足驅(qū)動力。

國外的大量文獻顯示，數(shù)字技術(shù)的普及可以改善政府財政治理模式，包括促進政府預(yù)算績效的提升、增強財政信息透明度以及差異化公共服務(wù)供給等。特別是對轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體而言，數(shù)字化發(fā)展可以緩解政府因分權(quán)而產(chǎn)生的“治理不足”問題。在我國，數(shù)字化發(fā)展對財政治理的驅(qū)動作用也已經(jīng)凸顯。王志剛認(rèn)為，大數(shù)據(jù)引致的監(jiān)管動態(tài)化、內(nèi)容清單化、主體協(xié)同化有利于實現(xiàn)預(yù)算資金的“穿透式”統(tǒng)籌，弱化地方事權(quán)與支出責(zé)任的錯配。樊軼俠和徐昊、謝波峰和朱揚勇指出，在數(shù)字技術(shù)的支持下，政府可以跨部門、跨層級地收集和可視化財政工作信息，有序推進財政支出撥付、項目管理評估、資金落地核實等工作內(nèi)容，保證財政治理兼具公平性和效率性。

盡管數(shù)字化發(fā)展與財政治理的關(guān)系已受到學(xué)術(shù)界的重視，但現(xiàn)有研究仍存在一定的拓展空間：在研究對象上，我國的地方政府債務(wù)治理是財政治理的核心組成部分，更是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，然而國內(nèi)外文獻并未單獨構(gòu)建理論框架討論地方債務(wù)治理的數(shù)字化前景；在具體方法上，關(guān)于財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型的研究以定性研究和案例研究為主，缺乏一定的量化分析基礎(chǔ)。基于這些背景，本文構(gòu)建了理論分析的框架，并利用2009—2019 年中國30 個省（市、自治區(qū)）的數(shù)據(jù)，實證考察了數(shù)字化發(fā)展對地方債務(wù)增量風(fēng)險的影響及其作用機制，以期為我國地方債務(wù)治理長效機制的形成提供可行建議。

一、文獻綜述與理論假說

（一）數(shù)字化發(fā)展與地方債務(wù)風(fēng)險的直接關(guān)系

我國的地方政府債務(wù)可以根據(jù)是否納入預(yù)算收支表分為表內(nèi)債務(wù)和表外債務(wù)。表內(nèi)債務(wù)主要指地方政府發(fā)行的債券，其來自《預(yù)算法》賦予的正式舉債權(quán)利，包括一般債券和專項債券；而表外債務(wù)來自“地方政府違法違規(guī)舉債”，既包含融資平臺公司、一般國有企業(yè)、事業(yè)單位等以非政府債券形式的舉債，也涵蓋了PPP（政府與社會資本合作）、政府投資基金、政府購買服務(wù)等新興舉債渠道。

在當(dāng)前的發(fā)展階段，我國主要從開好“前門”、管住“后門”兩方面進行地方債務(wù)風(fēng)險的治理。一方面，在實行地方債務(wù)余額限額管理的同時，利用債務(wù)信息披露、債務(wù)資金績效管理等市場化方式約束各地的表內(nèi)舉債行為；另一方面，糾偏地方政府的表外融資渠道，規(guī)范融資平臺、政府投資基金等表外債務(wù)載體。

此時，經(jīng)濟社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以為地方政府“開好”前門、“管住”后門提供重要支撐，抑制地方債務(wù)的增量風(fēng)險（見圖1）。首先，數(shù)字化發(fā)展引致了扁平化的信息渠道，便于規(guī)范地方政府的表內(nèi)舉債行為。近年來，隨著地方正式舉債權(quán)利的深化，具有市場屬性、納入政府性基金預(yù)算的專項債券發(fā)行占比大幅增長，已從2016年的41.5%上升至2020年的64.3%。數(shù)字化發(fā)展有利于糾偏基層政府以“虛增”項目預(yù)期收入的方式，增強地方舉債的市場約束。例如，依托債務(wù)管理信息系統(tǒng)等數(shù)字化平臺，社會主體和市場主體可以及時就專項債券項目披露質(zhì)量進行溝通與反饋，確保專項債券發(fā)行定價反映項目與地區(qū)間的風(fēng)險溢價，從而利用市場機制提前識別表內(nèi)債務(wù)的潛在風(fēng)險。再比如，在數(shù)字化視域下，各地政府能迅速匯集多個主體、多個渠道的數(shù)據(jù)信息，同時協(xié)調(diào)財政部門、審計部門、行業(yè)主管部門和項目單位，將專項債風(fēng)險的產(chǎn)生與演變落實到具體環(huán)節(jié)，壓實相關(guān)責(zé)任主體，硬化市場紀(jì)律。

圖1 數(shù)字化發(fā)展影響地方債務(wù)風(fēng)險治理的理論框架

其次，數(shù)字化發(fā)展便于地方政府以預(yù)案指導(dǎo)的方式動態(tài)處置表外債務(wù)風(fēng)險。當(dāng)前，地方政府的表外債務(wù)多屬于“隱性或有債務(wù)”，它們雖然沒有拉升地區(qū)的名義杠桿率，卻模糊了政府與企業(yè)的償債邊界，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險來源更加隱匿分散。在數(shù)字化視域下，各地政府能借助市場主體和社會主體挖掘的海量實時行為數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)鎖定相關(guān)企業(yè)的債務(wù)違約情況、債務(wù)風(fēng)險事件或異常的債務(wù)利息支出變動等，并將這些即時性因素與地區(qū)債務(wù)率等定量指標(biāo)相結(jié)合，全面判斷和排查地方債務(wù)的風(fēng)險點，謹(jǐn)防局部的風(fēng)險隱患轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性沖擊。此外，我國的表外債務(wù)風(fēng)險集中于市縣層面，其通過縱向分權(quán)體制衍生的隱性擔(dān)保，在財政體系內(nèi)部“自下而上”傳導(dǎo)。隨著數(shù)字化的發(fā)展，地方政府的信息連接密度和資源共享頻率進一步增加，省級政府可以從債務(wù)權(quán)屬、增信授信、杠桿率區(qū)間等維度監(jiān)測表外債務(wù)載體的演變，短期內(nèi)捕捉、分析和反饋基層政府的警情，并輔助基層政府在自身財力范圍內(nèi)核定增量風(fēng)險的約束機制，避免債務(wù)風(fēng)險的擴大化。

故本文提出假說1：數(shù)字化發(fā)展有利于地方債務(wù)風(fēng)險的治理。

（二）數(shù)字化發(fā)展影響地方債務(wù)風(fēng)險治理的間接機制

由于地方政府債務(wù)是財政制度和金融制度重要的聯(lián)結(jié)點，因此本文也從財政和金融兩方面考察數(shù)字化發(fā)展影響地方債務(wù)風(fēng)險治理的主要機制（見圖1）。

1.財政透明度

財政透明度是衡量一個地區(qū)財政治理水平的重要標(biāo)志。較高的財政透明度便于社會主體以較小成本獲悉財政信息，并敦促地方政府改善財政安排、提升支出效率。國際研究表明，政府的財政透明度越高，其債務(wù)擴張偏好越會受到抑制。Montes G C.,Bastos A.,De Oliveira A J,“Fiscal Transparency,Government Effectiveness and Government Spending Efficiency:Some International Evidence Based on Panel Data Approach”,in,2019,Vol.79,211-225.潘俊等、鄧淑蓮和劉瀲滟基于我國的經(jīng)驗證據(jù)發(fā)現(xiàn)，提升財政透明度會使地方政府迫于監(jiān)督壓力優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)、強化發(fā)債過程的管控。

近年來，隨著經(jīng)濟社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，地方政府開始將“財政資金運行納入管理的籠子中”，促進財政信息的社會公開。其中，區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術(shù)的普及，既保障了財政數(shù)據(jù)可以跨部門、跨層級地進行共享和識別，也以平臺化的方式增強了市場主體和社會主體對財政資金流量的監(jiān)管，使財政透明度不斷提升。

肖鵬和樊蓉指出，地方財政的透明和公開，其本質(zhì)在于縮小了中央和地方、政府與市場主體之間的信息距離。這對于地方債務(wù)風(fēng)險的治理至關(guān)重要，因為一方面，中央政府的監(jiān)管政策更能“對癥下藥”，尤其針對表外債務(wù)載體形成的可置信“威脅”，可以顯著抑制增量債務(wù)風(fēng)險；另一方面，較高的財政透明度有利于準(zhǔn)確展現(xiàn)債務(wù)主體的財政狀況與信用水平，使債權(quán)人能夠?qū)Φ胤秸娜谫Y行為進行獨立評測，并根據(jù)政府經(jīng)營效率和潛在風(fēng)險隱患校正資源配置方向。這種情況客觀上提高了地方政府的債務(wù)融資成本，對地方舉債行為形成了較強的市場約束。

故本文提出假說2：數(shù)字化發(fā)展通過提升地方財政透明度，抑制了地方債務(wù)風(fēng)險。

2.金融分權(quán)

國內(nèi)的大量研究顯示，地方政府債務(wù)風(fēng)險與金融分權(quán)這一體制性因素密切相關(guān)。毛捷等指出，金融分權(quán)塑造的弱融資約束環(huán)境，便于地方政府?dāng)U張債務(wù)規(guī)模。周世愚認(rèn)為，在金融分權(quán)下，地方政府通過引導(dǎo)本地金融機構(gòu)的信貸決策，使信貸資源向融資平臺傾斜，造成債務(wù)風(fēng)險的溢出。不過，另有學(xué)者強調(diào)，金融分權(quán)對地方債務(wù)風(fēng)險的引致作用具有一定的異質(zhì)性。陳寶東和鄧曉蘭、馬萬里和張敏發(fā)現(xiàn)，金融分權(quán)主要加劇了地方政府的表外債務(wù)風(fēng)險。侯世英和宋良榮進一步指出，只有當(dāng)面臨較強的政府競爭時，金融分權(quán)才會推動地方政府債務(wù)擴張。

隨著經(jīng)濟社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，金融機構(gòu)的實際經(jīng)營與資源使用受到了更強的約束，金融分權(quán)的負(fù)面效應(yīng)有所緩解。表現(xiàn)為，數(shù)字技術(shù)的普及提升了監(jiān)管部門的深度挖掘能力和數(shù)據(jù)連接能力，有利于以結(jié)構(gòu)化、多類型的方式構(gòu)建包含地方政府、各類企業(yè)、金融機構(gòu)在內(nèi)的大數(shù)據(jù)金融賬本，實時展現(xiàn)金融市場的資金流動、信用風(fēng)險分布等情況。基于這種情形，針對地方性金融機構(gòu)的審計工作可以精準(zhǔn)對接地方政府?dāng)?shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)，強化其在增信資質(zhì)審查、項目收益評估等方面的獨立性，削弱金融分權(quán)對地方債務(wù)風(fēng)險的引致作用。

故本文提出假說3：數(shù)字化發(fā)展通過約束金融分權(quán)，抑制了地方債務(wù)風(fēng)險。

二、變量定義與模型設(shè)定

（一）模型設(shè)定

為了考察數(shù)字化發(fā)展對地方債務(wù)風(fēng)險的潛在影響，本文設(shè)定以下面板數(shù)據(jù)模型：

其中，下標(biāo)i代表省份，t代表年份；Debt和DIG 分別表示地方債務(wù)增量風(fēng)險和數(shù)字化發(fā)展。Z包含其他一些可能影響地方債務(wù)風(fēng)險的控制變量。為省際固定效應(yīng)，為時間固定效應(yīng)，是隨機殘差項。

（二）變量定義

1.核心變量

（1）地方債務(wù)風(fēng)險。本文借鑒劉蓉和李娜的研究，使用直接法和間接法相結(jié)合的方式測算地方政府債務(wù)的增量風(fēng)險。其中，直接法針對地方表內(nèi)債務(wù)即地方政府債券，而地方表外債務(wù)很難直接測算，故根據(jù)地方表外債務(wù)的主要投向間接計算得出，具體計算方法為：

地方表內(nèi)債務(wù)增量為新增地方政府債券，計算方法為一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算中的地方政府債券收入減去還本支出。

隨后本文借鑒余應(yīng)敏等的做法，測算各省的債務(wù)風(fēng)險：

其中，政府綜合財力包括一般預(yù)算收入與土地出讓收入。

（2）數(shù)字化發(fā)展。本文參照樊軼俠和徐昊的研究，從供給側(cè)角度測算一個地區(qū)的數(shù)字化發(fā)展水平，具體包括數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字產(chǎn)業(yè)規(guī)模兩方面。其中，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是數(shù)字技術(shù)普及、數(shù)字社會演進的硬件保障；數(shù)字產(chǎn)業(yè)規(guī)模則有利于“引領(lǐng)和推動各行各業(yè)的快速發(fā)展和數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級”。二者的指標(biāo)選取見下頁表1，我們對這些指標(biāo)進行了標(biāo)準(zhǔn)化處理，并利用全局主成分分析法得到各省的數(shù)字化發(fā)展指數(shù)。

表1 數(shù)字化發(fā)展指標(biāo)

2.控制變量

為了減弱遺漏變量引起的估計偏誤，本文借鑒管治華和范宇翔、李桂君等的研究，加入了如下控制變量：（1）經(jīng)濟發(fā)展水平：用人均實際GDP 的對數(shù)表示。根據(jù)鄧曉蘭等的研究，經(jīng)濟發(fā)展水平可能對地方債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生非線性影響，故我們在回歸中加入了人均實際GDP對數(shù)的平方。（2）財政壓力：用財政缺口與財政支出的比值表示。（3）外商直接投資：用實際利用外資與地區(qū)GDP的比值表示。（4）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：用第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)GDP 的比值表示。（5）城市化：用城市人口與總?cè)丝诘谋戎当硎?。?）人口增長率：用常住人口數(shù)的自然增長率表示。

本文的樣本區(qū)間為2009—2019年的30個省市（西藏、港澳臺除外）。各變量的數(shù)據(jù)取自《中國統(tǒng)計年鑒》、各?。ㄊ?、自治區(qū)）統(tǒng)計年鑒、EPS數(shù)據(jù)庫等資料。表2報告了文中主要變量的描述性統(tǒng)計。

表2 描述性統(tǒng)計

三、回歸結(jié)果

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表3 匯報了模型（1）的回歸結(jié)果。其中，列（1）顯示，在未加入控制變量的情況下，數(shù)字化發(fā)展與地方債務(wù)風(fēng)險在1%的水平上顯著負(fù)相關(guān)。列（2）至列（5）依次加入了反映地方經(jīng)濟社會特征的變量。結(jié)果顯示，數(shù)字化發(fā)展的系數(shù)為-1.532，依舊通過了1%的顯著性檢驗。這表明，一個地區(qū)的數(shù)字化發(fā)展水平每提升1%，其債務(wù)增量風(fēng)險便下降約1.53%。考慮到地方舉債行為可能具有一定的延續(xù)性，本文還引入了因變量地方債務(wù)風(fēng)險的滯后項。在這種情況下，滯后項和隨機誤差項之間通常具有相關(guān)性，若用模型（1）中的面板固定效應(yīng)進行回歸，容易造成估計的偏誤。故我們采用系統(tǒng)廣義矩估計方法（SYS-GMM）進行回歸以糾正估計偏誤，具體結(jié)果見列（6）。從中可以看到，數(shù)字化發(fā)展的系數(shù)升至-1.187，但仍在1%的水平上顯著。同時，列（6）的診斷性檢驗也表明，SYS-GMM 的結(jié)果通過了AR（2）檢驗和Sargan檢驗，即擾動項無自相關(guān)且工具變量的選取是有效的。綜上，表3的實證結(jié)果驗證了本文的假說1，即數(shù)字化發(fā)展有利于地方債務(wù)風(fēng)險的治理。

表3 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

在控制變量方面，人均實際GDP 與地方債務(wù)增量風(fēng)險呈“倒U 型”關(guān)系，拐點所對應(yīng)的值約為100 633.95元。原因可能在于，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，地方政府積極推動新城建設(shè)、擴張城市邊界，并為此采取了高債務(wù)密度的投資模式；而在經(jīng)濟發(fā)展水平超過一定拐點后，地方政府轉(zhuǎn)而以創(chuàng)新驅(qū)動增長，降低了對債務(wù)融資的依賴。此外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和外商直接投資的系數(shù)均至少在5%的水平上顯著為正，說明過度依賴工業(yè)化和外商投資的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)會加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險。城市化的系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，這是因為隨著城市化水平的提升，地方政府的市政建設(shè)需求有所下降，其開拓表外融資渠道的偏好也相應(yīng)減弱。

（二）異質(zhì)性分析

我國東部地區(qū)和中西部地區(qū)在稟賦條件、發(fā)展階段以及制度環(huán)境等方面有著明顯差異，相應(yīng)地，數(shù)字化發(fā)展與地方債務(wù)風(fēng)險的關(guān)系可能也存在區(qū)域異質(zhì)性。表4 的列（1）和列（2）報告了分區(qū)域的回歸結(jié)果。從中看出，無論在東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，數(shù)字化發(fā)展的系數(shù)都通過了1%的顯著性檢驗。但在系數(shù)的絕對值上，東部地區(qū)遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，這說明數(shù)字化發(fā)展對地方債務(wù)風(fēng)險的抑制效應(yīng)主要體現(xiàn)在東部地區(qū)。原因在于，相比中西部地區(qū)，東部地區(qū)的財政壓力較小、數(shù)字財政人才更充足，便于實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)資源由經(jīng)濟社會活動向地方債務(wù)治理領(lǐng)域的并軌。

此外，直到2015年，新《預(yù)算法》才全面放開了地方政府的表內(nèi)舉債權(quán)利，并且允許省級財政部門在3 年左右的過渡期內(nèi)發(fā)行債券以置換非政府債券形式的存量債務(wù)。因此，本文進一步以2015 年為窗口，考察數(shù)字化發(fā)展對地方債務(wù)風(fēng)險的影響是否具有時間異質(zhì)性，表4 的列（3）和列（4）報告了具體結(jié)果。從中可以發(fā)現(xiàn)，2015年以前，數(shù)字化發(fā)展的系數(shù)未能通過10%的顯著性檢驗，而2015年及以后，數(shù)字化發(fā)展的系數(shù)仍在10%的水平上顯著為負(fù)。這說明，數(shù)字化發(fā)展對地方舉債行為的約束效應(yīng)主要出現(xiàn)在新《預(yù)算法》實施后，原因可能是隨著我國以規(guī)范化、科學(xué)化的方式處置地方政府的債務(wù)風(fēng)險，數(shù)字技術(shù)在相關(guān)領(lǐng)域的普及和應(yīng)用有了更好的制度保障。

表4 異質(zhì)性分析

（三）機制分析

為了檢驗假說2 和假說3，本文分別引入了數(shù)字化發(fā)展與財政透明度、金融分權(quán)的交互項。其中，各省的財政透明度來自上海財經(jīng)大學(xué)的《中國財政透明度報告》，由于數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑的原因，將時間窗口設(shè)定為2011—2017年。金融分權(quán)的測算參照呂冰洋等的研究，使用各省金融機構(gòu)貸款余額與中央金融機構(gòu)貸款余額的比值表示，其數(shù)值越大，表明該地區(qū)的金融分權(quán)程度越深。

表5 的列（1）和列（2）顯示，在全樣本中，數(shù)字化發(fā)展與財政透明度的交互項系數(shù)為-0.017，并通過了1%的顯著性檢驗；在2015 年及以后的樣本中，該交互項的系數(shù)仍在10%的水平上顯著為負(fù)。其經(jīng)濟含義是數(shù)字化發(fā)展對地方債務(wù)風(fēng)險的抑制效應(yīng)隨著財政透明度的提升進一步放大。這一結(jié)論驗證了本文的假說2，即數(shù)字化發(fā)展會通過財政透明度機制約束地方舉債行為。

表5 機制分析

表5 的列（3）和列（4）進一步表明，無論是全樣本還是2015 年及以后的樣本，數(shù)字化發(fā)展與金融分權(quán)的交互項都在1%的水平上顯著為正，這說明地方面臨的金融約束環(huán)境越寬松，數(shù)字化發(fā)展對其債務(wù)風(fēng)險的抑制作用越弱。該結(jié)果從反面驗證了假說3，即數(shù)字化發(fā)展通過強化金融市場相關(guān)主體的信息連接和風(fēng)險追溯，約束了金融分權(quán)，最終有利于地方債務(wù)風(fēng)險的治理。

（四）穩(wěn)健性檢驗

本文從兩方面進行了穩(wěn)健性檢驗。首先，文章對數(shù)字化發(fā)展的測算主要基于供給側(cè)，為了更全面地衡量一個地區(qū)的數(shù)字化發(fā)展水平，我們借鑒龐瑞芝等的研究，從需求端重新獲得各省份的數(shù)字化發(fā)展指數(shù)。其包括產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化需求和居民的數(shù)字化需求兩個維度，前者的測算指標(biāo)為每百家企業(yè)擁有網(wǎng)站數(shù)、有電子商務(wù)交易活動的企業(yè)占比和研發(fā)經(jīng)費投入強度，后者的測算指標(biāo)為每百人使用計算機數(shù)和平均受教育年限。表6 的列（1）和列（2）報告了更換核心解釋變量后的估計結(jié)果。從中發(fā)現(xiàn)，無論采取面板固定效應(yīng)還是系統(tǒng)廣義矩估計方法，數(shù)字化發(fā)展的系數(shù)都在1%的水平上顯著為負(fù)。這一結(jié)果進一步佐證了數(shù)字化發(fā)展對地方債務(wù)風(fēng)險的抑制作用。

表6 穩(wěn)健性檢驗

此外，本文的基準(zhǔn)模型可能面臨遺漏變量帶來的內(nèi)生性沖擊，即不能排除同時存在影響數(shù)字化發(fā)展和地方債務(wù)風(fēng)險的因素。因此，我們借鑒陳小輝和張紅偉的研究，使用一個地區(qū)所有相鄰省份上一年數(shù)字化發(fā)展水平的均值作為其工具變量。該工具變量符合相關(guān)性和外生性兩個約束條件：一方面，相鄰省份已有的數(shù)字化水平會直接影響該地區(qū)的數(shù)字化建設(shè)前景；另一方面，臨近省份的數(shù)字化發(fā)展很難影響本地政府未來的舉債行為。表6 的列（3）和列（4）報告了兩階段最小二乘法（2SLS）的回歸結(jié)果。列（3）顯示，工具變量的系數(shù)為2.260，并在1%的水平上顯著為正。同時Kleibergen-Paap rk 的Wald F 統(tǒng)計量大于Stock-Yogo 弱識別檢驗10%水平上的臨界值（約為16），表明工具變量的設(shè)置較為合理。列（4）顯示，變量數(shù)字化發(fā)展仍與地方債務(wù)風(fēng)險在10%的水平上顯著負(fù)相關(guān)。綜上，基于工具變量的回歸估計再次驗證了數(shù)字化發(fā)展對地方債務(wù)風(fēng)險的抑制效應(yīng)，增強了本文研究結(jié)論的可靠性。

四、結(jié)論與政策展望

本文基于經(jīng)濟社會數(shù)字化進程加快的背景，利用2009—2019 年全國30 個省（市、自治區(qū)）的數(shù)據(jù)，實證檢驗了數(shù)字化發(fā)展與地方債務(wù)風(fēng)險治理的關(guān)系。研究結(jié)果表明：隨著數(shù)字化發(fā)展水平的提升，地方政府債務(wù)的增量風(fēng)險受到抑制。尤其是新《預(yù)算法》實施后，在東部地區(qū)數(shù)字化發(fā)展更有利于地方債務(wù)風(fēng)險的治理。進一步的影響機制檢驗發(fā)現(xiàn)，數(shù)字化發(fā)展主要通過提高地方財政透明度、約束金融分權(quán)，降低了地方政府債務(wù)的增量風(fēng)險。

為了進一步發(fā)揮數(shù)字稟賦優(yōu)勢以推動我國的地方政府債務(wù)風(fēng)險治理，本文提出了如下政策建議：

（1）數(shù)據(jù)流通規(guī)則建設(shè)。在我國經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，一個亟須解決的問題就是“信息孤島”效應(yīng)，表現(xiàn)為不同主體之間的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同、數(shù)據(jù)算法不一、數(shù)據(jù)儲存系統(tǒng)獨立等。由于地方政府債務(wù)風(fēng)險治理是一個涉及公共部門、市場主體和社會主體的系統(tǒng)性工程，因此要加快確立這一領(lǐng)域的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，打破“信息孤島”效應(yīng)，為相關(guān)數(shù)據(jù)資源的流通和并軌奠定基礎(chǔ)。

更重要的是，地方債務(wù)風(fēng)險的治理經(jīng)常需要深度對接地方政務(wù)數(shù)據(jù)、金融部門數(shù)據(jù)與企業(yè)項目數(shù)據(jù)，相應(yīng)過程勢必面臨數(shù)據(jù)資產(chǎn)的評估定價、數(shù)據(jù)增量收益如何分配、數(shù)據(jù)共享方式是否合規(guī)等問題。這些數(shù)據(jù)流通規(guī)則的建設(shè)，有助于地方政府高效利用數(shù)字化發(fā)展的紅利，預(yù)防增量杠桿“借殼而出”。

（2）債務(wù)管理信息系統(tǒng)的深化。雖然現(xiàn)階段債務(wù)管理信息系統(tǒng)等數(shù)字化平臺得到了初步建設(shè)，但其主要展現(xiàn)了地方政府的表內(nèi)負(fù)債情況，一些表外債務(wù)數(shù)據(jù)利用效率較低，出現(xiàn)了閑置和冗余。在“十四五”時期，我國將“系統(tǒng)布局新型基礎(chǔ)設(shè)施，加快第五代移動通信、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等建設(shè)”，一方面“提升5G、人工智能等應(yīng)用場景支撐能力”，另一方面支持城市公用設(shè)施、電網(wǎng)、地下管網(wǎng)等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化智能化改造。利用數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新升級的契機，地方政府可以進一步將非結(jié)構(gòu)化、基于復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的機器學(xué)習(xí)應(yīng)用到債務(wù)風(fēng)險的警情溯源中，升級債務(wù)風(fēng)險信息的采集、挖掘和可視化流程。這種債務(wù)風(fēng)險信息的深度篩查有助于歸集已厘清來源的表外債務(wù)，便于各級政府從表內(nèi)債務(wù)風(fēng)險、全口徑債務(wù)風(fēng)險、增量杠桿率等多個角度揭示地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，強化屬地風(fēng)險處置的責(zé)任意識。

此外，未來要促進省、市、縣構(gòu)建一體化和標(biāo)準(zhǔn)化的債務(wù)管理信息系統(tǒng)，并將這一系統(tǒng)與其他數(shù)字財政平臺相貫通，強化地方債務(wù)擴張的聯(lián)動監(jiān)測機制。

（3）加強數(shù)字財政人才的培養(yǎng)。要想充分利用數(shù)字化成果進行地方債務(wù)風(fēng)險的治理，還須大力培養(yǎng)復(fù)合型人才，他們不僅要熟悉財政金融業(yè)務(wù)，更要了解數(shù)字化的基本架構(gòu)及運作機制，能將不同維度的數(shù)據(jù)資源連起來、管起來、跑起來。具體可以從兩個方面入手：一方面，以專業(yè)崗位培訓(xùn)、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、短期技術(shù)指導(dǎo)等方式，培育各地財政部門相關(guān)人員的數(shù)字化理念，提升其數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)反饋的能力；另一方面，利用人才引進、人才共享等機制打造多層次、多類型的數(shù)字財政團隊，推動數(shù)字化發(fā)展與地方財政治理的進一步融合。這樣可以為地方政府的債務(wù)風(fēng)險治理提供系統(tǒng)的人才支持，加快地方政府債務(wù)治理體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。