數(shù)字經(jīng)濟背景下智慧城市資產(chǎn)市場化模式研究

劉 李

中通服咨詢設(shè)計研究院有限公司

0 引言

所謂“資產(chǎn)市場化”，是指政府將需要投資建設(shè)的項目，通過授權(quán)給特定的企業(yè)，企業(yè)基于特許經(jīng)營權(quán)通過市場化手段，與優(yōu)質(zhì)社會資本共同去完成項目的融資、建設(shè)和運營。隨著數(shù)字中國、智慧社會建設(shè)的不斷深入發(fā)展，智慧城市建設(shè)對促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展起到了重要推動作用。與此同時，智慧城市是一項復雜的系統(tǒng)工程，具有跨部門、跨行業(yè)、實施難度大、需要大量資金投入等特點，這些都制約著智慧城市建設(shè)的可持續(xù)性和價值的最大化。因此，圍繞智慧城市建設(shè)特點，通過整合社會資源，從“融資、建設(shè)、運營”等方面，探索智慧城市資產(chǎn)市場化新模式，鼓勵和吸引社會資本參與智慧城市領(lǐng)域的建設(shè)和運營，能夠為智慧城市建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供強有力支撐。

1 智慧城市資產(chǎn)市場化必要性

1.1 拓寬智慧城市建設(shè)融資渠道

當前，我國智慧城市建設(shè)模式為以政府規(guī)劃、投資、建設(shè)為主，社會單位和團體主要參與投標。智慧城市建設(shè)采用資產(chǎn)市場化模式，可以拓寬智慧城市建設(shè)項目的融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)市場投資活力，促進智慧城市項目在先進的現(xiàn)代企業(yè)制度管理下高效運行。

1.2 提高智慧城市建設(shè)創(chuàng)新能力

社會資本作為利益主體，其投資的主要目的是獲取合理的利潤，在特許經(jīng)營權(quán)許可的范圍內(nèi)，為推動項目可持續(xù)發(fā)展，項目公司將盡可能降低運營成本，拓展多元化收入渠道，以獲得更多使用者付費運營收入。此外項目公司還受到績效約束，公司營收直接與最終產(chǎn)出掛鉤，項目公司必須在能力范圍內(nèi)使產(chǎn)出最大化和質(zhì)量最優(yōu)化。傳統(tǒng)模式中，政府作為公共服務(wù)的唯一提供者，缺乏創(chuàng)新的條件與動力，創(chuàng)新積極性不及社會資本，無法有效促進行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、推動管理創(chuàng)新。

1.3 提高政府自有資金的使用效率

在智慧城市傳統(tǒng)投資模式中政府需直接負責項目設(shè)計、投融資、建設(shè)和運營維護等工作，工作量及投資量大。采用資產(chǎn)市場化模式，政府在項目建設(shè)過程中，由授權(quán)企業(yè)出資一部分項目資本金，由社會資本完成其余的投資及融資工作，相比傳統(tǒng)投資模式可節(jié)省大量項目投資，該部分資金可用于其他項目建設(shè)，拓展其他公共服務(wù)供給。同時引入競爭機制，選擇最適合的社會資本參與智慧城市的投資建設(shè)和運營，能夠提高運營效率，促進創(chuàng)新與競爭。

1.4 轉(zhuǎn)變政府職能的需要，提高政務(wù)服務(wù)效率

在智慧城市資產(chǎn)市場化模式下，政府職能轉(zhuǎn)變，不再是項目的直接投資、建設(shè)者。政府依法特許社會資本主導項目的投資、建設(shè)、運營維護，在經(jīng)營期內(nèi)，政府是服務(wù)的購買方，并履行監(jiān)督、考核職能，為項目創(chuàng)建良好的運營環(huán)境。規(guī)范的政府和社會資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機結(jié)合，實現(xiàn)項目全生命周期成本控制，減少政府對微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

1.5 總結(jié)

對于政府，智慧城市資產(chǎn)市場化模式可以減輕政府財政負擔，有效促進政府職能轉(zhuǎn)變，減少對微觀事務(wù)的干預，騰出更多精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。

對于企業(yè)，智慧城市資產(chǎn)市場化模式可以降低參與公共領(lǐng)域項目的門檻，更好地發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)、資金、人才等方面的優(yōu)勢，進一步激發(fā)市場經(jīng)濟的活力，對促進數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展具有重大意義。

對于社會，智慧城市資產(chǎn)市場化模式通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，高低效益相配置，產(chǎn)生宏觀效益，提高社會公共產(chǎn)品供給效率和服務(wù)質(zhì)量。

2 智慧城市資產(chǎn)市場化模式分析

目前智慧城市資產(chǎn)市場化模式的實施主要是組建市場化實體公司，其常見的形式主要包括：政府獨資組建、政府與社會資本合資組建（政府占比50%以上）、政府與社會資本合資組建（社會資本占比50%以上）以及社會資本合資組建，四種組建模式優(yōu)缺點及典型案例如表1所示。

表1 智慧城市資產(chǎn)市場化實體公司組建模式分析

以上列舉的四種模式在智慧城市建設(shè)中已有眾多實踐，從可操作性、社會效益與經(jīng)濟效益等角度分析，四種模式各有優(yōu)缺點和側(cè)重。

A模式：該模式具有可操作性，也是政府常用的方式之一。從社會效益看，政府對智慧城市實體公司具有絕對的控制權(quán)，可以更好地向社會提供智慧城市公共服務(wù)與產(chǎn)品。從經(jīng)濟效益看，通過組建實體公司進行市場化運營的方式，可以調(diào)動企業(yè)積極性，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟價值。

B模式：該模式具有較強的可操作性，廣泛應(yīng)用于社會各行業(yè)。該模式相比A模式，政府對智慧城市實體公司控制權(quán)降低。從社會效益看，可以調(diào)動社會企業(yè)積極性，向社會提供智慧城市服務(wù)和產(chǎn)品，同時政府依然可以主導企業(yè)，可以確保智慧城市公共服務(wù)供給的普惠性。從經(jīng)濟效益看，一定程度上可以緩解政府財政支出壓力。

C模式：該模式也具有較強的可操作性，廣泛應(yīng)用于社會各行業(yè)。該模式相比較A、B模式，相同點是依然可以向社會提供智慧城市服務(wù)和產(chǎn)品，不同點就是該模式是以社會資本為主，政府不再占據(jù)投資主體地位，這樣就可以大大緩解政府財政支出壓力，但同時政府也失去了對該實體公司的主導權(quán)。

D模式：該模式相比A、B和C模式，政府不再參與智慧城市實體公司的組建，完全由社會資本自發(fā)組建，市場屬性更強。該模式可以最大程度上調(diào)動社會資本的活力，但政府沒有任何話語權(quán)，對實體公司和項目監(jiān)管難度大。由于缺少政府背書，社會資本擔心項目承接難度增大，因此該模式主要在一些經(jīng)濟相對發(fā)達的城市和地區(qū)實踐，更多的是社會資本的品牌輸出。

通過對多個智慧城市資產(chǎn)市場化的實踐案例總結(jié)分析后發(fā)現(xiàn)，單一的模式確實存在一定的弊端和不足，無法滿足智慧城市環(huán)境變化以及不同類型項目的個性需要。綜合考慮到智慧城市資產(chǎn)市場化模式的社會性、市場性和可操性等特點，城市可以根據(jù)自身特點和需求，探索將多種模式進行靈活組合，發(fā)揮不同模式的優(yōu)點，合理設(shè)計各參與主體的定位和職責，既可以發(fā)揮政府牽頭引領(lǐng)作用，加強對城市信息數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管，又可以最大化激發(fā)社會資本活力，從而帶動城市信息產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。

3 智慧城市資產(chǎn)市場化模式設(shè)計

在智慧城市的建設(shè)過程中，需要通過對項目建設(shè)、運營的各方面影響因素進行評估，探索以政府為主導，以市場為主體，整合資源、多方參與、合作共贏的項目資產(chǎn)市場化建設(shè)運營商業(yè)模式。通過以上內(nèi)容分析，建議采用“政府獨資組建實體公司（模式A）+政府與社會資本合資成立項目公司（模式B/C）”的組合方式，更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府部門、企業(yè)聯(lián)盟、社會其他企業(yè)間的合作關(guān)系，賦予企業(yè)更大的能動性，釋放智慧城市建設(shè)活力。具體方案架構(gòu)如圖1所示。

圖1 智慧城市資產(chǎn)市場化模式架構(gòu)圖

（1）智慧城市市場化實體公司（模式A）

智慧城市市場化實體公司建議由政府直接出資或政府國有平臺出資組建（模式A），該公司對上接受政府智慧城市主管牽頭單位指導，對下承擔智慧城市具體項目建設(shè)；該公司可以通過和金融機構(gòu)合作，籌集項目建設(shè)資金，緩解智慧城市建設(shè)財政資金壓力；根據(jù)政府各職能部門信息化需求，針對一些社會公共服務(wù)類的項目，該公司可以履行代建職能，負責項目融資、建設(shè)和運維；針對一些可市場化運營的項目，該公司可以與企業(yè)聯(lián)盟中的單位合資成立市場化項目公司，如智慧停車公司、智慧旅游公司等，開展具體項目的融資、建設(shè)和運營等工作。

（2）政府智慧城市主管牽頭單位

政府智慧城市主管牽頭單位全面統(tǒng)籌智慧城市建設(shè)。牽頭制定并組織實施智慧城市發(fā)展規(guī)劃和政策措施，強化智慧城市建設(shè)的統(tǒng)籌管理；會同城市相關(guān)職能部門共同審核各職能部門信息化建設(shè)需求，明確項目建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模、建設(shè)模式等內(nèi)容；建立“企業(yè)聯(lián)盟”運行及管理機制，協(xié)助成立智慧城市市場化實體公司，并進行業(yè)務(wù)指導；對智慧城市各項目建設(shè)成效進行監(jiān)督考核等。

（3）政府職能部門

政府各職能部門是智慧城市建設(shè)的需求和使用單位。根據(jù)部門業(yè)務(wù)開展，做好各部門信息化發(fā)展規(guī)劃，向政府智慧城市主管牽頭單位報送信息化建設(shè)需求及方案；根據(jù)政府智慧城市主管牽頭單位的審核結(jié)果，針對涉及社會公共服務(wù)且不具備市場化運營的項目，由各部門委托智慧城市市場化實體公司代建代維；針對可市場化運營的項目，政府各職能部門對項目公司提供業(yè)務(wù)指導等。

（4）非市場化運營項目集

針對智慧城市基礎(chǔ)公共性且不具備市場化運營類的項目，由政府各職能部門委托智慧城市市場化實體公司進行建設(shè)，實體公司可以自建也可以公開招標，并負責該類型項目的運維工作。

（5）可市場化運營項目集（模式B/C）

針對一些能夠進行市場化運營的智慧城市項目，優(yōu)先向企業(yè)聯(lián)盟中的單位發(fā)布項目邀請，建議由智慧城市市場化實體公司代表政府和企業(yè)聯(lián)盟單位合資成立具體項目公司負責融資、建設(shè)和運營，同時接受項目所屬領(lǐng)域政府主管單位的業(yè)務(wù)指導。

（6）融資渠道

智慧城市融資渠道包括銀行、產(chǎn)業(yè)基金、證券公司以及國家、省市的專項補貼等。金融機構(gòu)與智慧城市市場化實體公司或?qū)ｍ椆具M行合作，可以是單純?nèi)谫Y也可以出讓股本，提供項目建設(shè)資金支持。

將原來獨立的市場化模式進行選擇性組合，既可以彌補單一模式的先天不足，又可以針對不同類型的項目，提供更多的市場化選擇空間。針對該方案的模式，一方面保留了原來單一模式的優(yōu)點，比如針對智慧城市基礎(chǔ)性項目以及涉及社會公共服務(wù)類的項目還是由政府進行主導，保證了智慧城市公共服務(wù)供給的普惠性。政府還可以加強對城市信息數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管，對產(chǎn)生的城市運行數(shù)據(jù)有絕對的所屬權(quán)，可以更好地發(fā)揮大數(shù)據(jù)的價值，更好地賦能城市運行決策與科學發(fā)展；另一方面，針對一些具備市場化運營的項目，通過智慧城市市場化實體公司與企業(yè)聯(lián)盟中有意愿、有資金、有技術(shù)的單位進行合作，共同組建項目公司推動項目建設(shè)，既增強了企業(yè)的積極性，又激活了市場數(shù)字經(jīng)濟的活力。該模式下，由于項目公司也有政府參與其中，增強了企業(yè)參與項目融資、建設(shè)和運營的信心，提高了項目公司對外融資的能力，對項目公司的平穩(wěn)運轉(zhuǎn)提供有力支撐，對整個智慧城市的健康可持續(xù)發(fā)展有重大意義。

4 結(jié)束語

通過對智慧城市資產(chǎn)市場化模式的思考與設(shè)計，解決了采用單一模式造成的智慧城市建設(shè)先天不足的缺陷，既可以發(fā)揮政府在智慧城市公共服務(wù)方面的主導作用，加強對城市信息數(shù)據(jù)安全監(jiān)管，又可以通過創(chuàng)新智慧城市融資模式，有效緩解政府財政壓力。通過引進社會資本先進的建設(shè)運營管理經(jīng)驗、信息化技術(shù)力量，激發(fā)社會資本的投資活力，最終實現(xiàn)智慧城市的可持續(xù)發(fā)展，為數(shù)字中國、智慧社會的建設(shè)提供新的思路和路徑。