新中國第一部刑法曲折誕生之路

徐佳佳

刑法是規(guī)定犯罪、刑事責(zé)任和刑罰等法律規(guī)范的總稱，在一個(gè)國家的法律體系中占有重要地位。新中國成立之后，中央人民政府也開展了刑法立法工作，但由于立法主體對刑法立法工作認(rèn)識的不斷變化、政治運(yùn)動(dòng)的反復(fù)影響等因素，直到1979年新中國第一部刑法才正式公布。

新中國成立初期的立法探索與準(zhǔn)備（1949-1954）

中國共產(chǎn)黨在開展土地革命之初就已意識到刑法對于社會治理的重要性。因此，新中國成立后中央人民政府就開始思考刑法立法工作?？紤]到當(dāng)時(shí)新中國剛成立，社會還存在較多不穩(wěn)定因素、專業(yè)立法人才較少且前期刑法立法理念研究不夠充分等情況，中央人民政府并沒有立即開展刑法立法工作，而是多管齊下從實(shí)踐、理論、人才等方面做好準(zhǔn)備。

為鞏固新中國政權(quán)，也為了在實(shí)踐中積累刑法立法的工作經(jīng)驗(yàn)，新中國成立初期中央人民政府開展了“鎮(zhèn)壓反革命”，“三反”“五反”等群眾運(yùn)動(dòng)，并頒行了《中華人民共和國懲治反革命條例》《妨害國家貨幣治罪暫行條例》《中華人民共和國懲治貪污條例》等單行刑事法律文件。這些法律文件的頒行，不僅為這些群眾運(yùn)動(dòng)的開展提供了法律保障，維護(hù)了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)秩序，保衛(wèi)了人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，鞏固了新生的人民民主政權(quán)等，而且還為立法工作者提供了眾多刑事立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為下一步正式開展刑法立法打下了基礎(chǔ)。

制定刑法不僅要有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還需要理論支撐。新中國在構(gòu)建自身刑法立法理論時(shí)，充分借鑒了蘇聯(lián)等社會主義國家的刑法典及研究成果。這一時(shí)期，新中國的法律工作者們不僅翻譯了大量蘇聯(lián)等國的刑法典，還在高等學(xué)校內(nèi)開展關(guān)于蘇聯(lián)等國的法律研究，對蘇聯(lián)等國的刑事立法理念進(jìn)行較為全面的學(xué)習(xí)。同時(shí)，為了加快刑法立法的進(jìn)度和保證刑法立法的科學(xué)性，還廣泛搜集了美、法、德、日等主要資本主義國家的刑法典，并將其作為新中國刑法立法的重要參考。不過，對于本國之前施行過的刑法，尤其是國民黨政府頒布的《六法全書》，中央人民政府采取了摒棄的態(tài)度。這主要是由于當(dāng)時(shí)一些司法干部，尤其是從國統(tǒng)區(qū)舊司法機(jī)構(gòu)中轉(zhuǎn)型而來的司法干部，對《六法全書》存在較多錯(cuò)誤認(rèn)識，“不僅有些學(xué)過舊法律的人，把它奉為神圣，強(qiáng)調(diào)它在解放區(qū)也能適用；甚至在較負(fù)責(zé)的政權(quán)干部中，也有人認(rèn)為《六法全書》有些是合乎廣大人民利益的”。因此，為了消除這些錯(cuò)誤的法治理念并重構(gòu)新的社會主義法治思想，1949年2月中共中央發(fā)布了《關(guān)于廢除國民黨〈六法全書〉和確定解放區(qū)司法原則的指示》，并在新中國成立后繼續(xù)推行。

1954年之前新中國并沒有頒布憲法，各項(xiàng)法律文件起草的主要法律依據(jù)就是中國人民政治協(xié)商會議頒布的《共同綱領(lǐng)》?？紤]到這一情況，中央人民政府就先組織起草刑法草案，以備憲法頒行之后正式開展刑法立法工作之用。為此，中央人民政府起草了兩部刑法草案，即1950年7月起草的《刑法大綱草案》和1954年9月起草的《刑法指導(dǎo)原則草案（初稿）》。在起草這兩部刑法草案的過程中，中央人民政府十分重視立法團(tuán)隊(duì)的組建。其中，1950年中央人民政府法制委員會正式成為刑法起草工作負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)后，時(shí)任中央人民政府政務(wù)院政治法律委員會副主任彭真，即刑法立法總負(fù)責(zé)人，就通過多方協(xié)作，力邀陳謹(jǐn)昆、蔡樞衡、李光燦、李浩培、李祖蔭等高校、研究院（所）的法律學(xué)者、教師等加入刑法大綱起草委員會。這些努力不僅使得兩部刑法草案更為專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)，還初步探索了政府牽頭、各界參與的新中國立法模式。

不過遺憾的是，雖然兩部刑法草案的起草工作還算順利，但由于新中國成立初期國內(nèi)外政治環(huán)境并不穩(wěn)定，眾多立法工作者還身兼其他工作，因此這兩部草案并沒有走立法程序，只是作為內(nèi)部資料被保存。

縱觀這一時(shí)期各類刑事法律文件，它們普遍具有這些特點(diǎn)：內(nèi)容上，優(yōu)先關(guān)注、解決與人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全有關(guān)的主要犯罪問題，并采取較為寬大的懲治政策；形式上，都較為簡單、易懂。而之所以呈現(xiàn)這些特點(diǎn)，正如1951年2月彭真在《關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)和懲治反革命條例問題的報(bào)告》中指出的，“為了使干部容易掌握這個(gè)條例，我們在起草的時(shí)候，力求既能解決問題，又力避龐雜、煩瑣，因此寫得比較簡要概括?！?/p>

刑法立法的初步嘗試（1954-1957）

1954年是在新中國的政治發(fā)展歷程中具有里程碑意義的一年。這一年，隨著國民經(jīng)濟(jì)不斷恢復(fù)及政治環(huán)境逐漸穩(wěn)定，當(dāng)年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議正式召開。會上通過了新中國的第一部憲法，這部憲法不僅確立了新中國的政體、國體，還明確了新中國的民主憲政體制，推動(dòng)了以憲法為依據(jù)的各項(xiàng)法律法規(guī)的正式頒行，為新中國構(gòu)建社會主義法治體系奠定了基礎(chǔ)?；仡欉@一階段的立法工作，可以發(fā)現(xiàn)刑法立法工作的啟動(dòng)大致分三步走。

首先是全國人大正式啟動(dòng)刑法立法工作。1954年憲法頒布之后，全國人大成為新中國的主要立法機(jī)構(gòu)。因此，刑法立法工作的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)也從先前的中央人民政府法制委員會調(diào)整為全國人大常委會辦公廳法律室。該部門在1954年《刑法指導(dǎo)原則草案（初稿）》的基礎(chǔ)上啟動(dòng)了新一輪刑法立法工作，并于1955年6月擬定了《中華人民共和國刑法草案》，之后在全國范圍內(nèi)開展了廣泛的立法意見征求工作，且在收集、整理眾多意見的基礎(chǔ)上，對刑法草案進(jìn)行了多次修改。到1956年11月，已經(jīng)修改了13稿。而1956年三大改造基本完成后，董必武、彭真等法治工作的領(lǐng)導(dǎo)人紛紛提出要加快推進(jìn)社會主義法制體系建設(shè)，為社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供法律保障。董必武在中共八大上強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)在的問題是我們還缺乏一些急需的較完整的基本法規(guī)，如刑法、民法、訴訟法、勞動(dòng)法、土地使用法等”。中央黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志對刑法工作的重視加速了刑法立法工作，到1957年6月，已起草了22稿刑法草案。而第22稿刑法草案不僅走完了公開征求意見等立法程序，甚至還通過了中共中央書記處的審查修改，并準(zhǔn)備于1957年6月28日提交第一屆全國人大第四次會議審議。

其次是組織專家開展立法理論研討。這一時(shí)期，由于刑法立法工作的廣泛開展，各界對刑法的認(rèn)識不斷加深，并逐步開始形成具有中國特色的刑法立法理念。鑒于蘇聯(lián)對新中國立法工作的廣泛影響，尤其是1954年底全國人大常委會還專門聘請了葉夫根尼耶夫等蘇聯(lián)立法專家專門協(xié)助起草刑法草案，刑法立法中如何對待蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)成為這一時(shí)期刑法立法工作繞不開的話題。對此，1957年8月，全國人大常委會辦公廳法律室副主任李琪在多年立法工作和研究的基礎(chǔ)上，提出“我們學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，決不是照抄蘇聯(lián)，照搬蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)槊總€(gè)國家的階級斗爭都有自己的發(fā)展的不同特點(diǎn)，都有自己的民族特點(diǎn)”，“從實(shí)際出發(fā)是馬克思列寧主義的根本原則，也是我們黨在立法方面的根本指導(dǎo)思想”，“不懂中國情況，不認(rèn)真研究中國情況和總結(jié)中國審判實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，要想寫出符合中國人民需要的法律來，是決不可能的”。

除了要正確看待蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，這一時(shí)期刑法立法工作者對于審判等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也有了更為理性的認(rèn)識。李琪就曾針對當(dāng)時(shí)一些人提出的“只有審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中有的東西，我們刑法中才能寫，每一條文、每一原則，都必須有我們自己的審判經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)”等觀點(diǎn)進(jìn)行了批判，他認(rèn)為“任何經(jīng)驗(yàn)都和一定的地點(diǎn)和條件相關(guān)聯(lián)，都有它的局限性”，強(qiáng)調(diào)在立法工作中要謹(jǐn)防經(jīng)驗(yàn)主義泛濫。

再次是繼續(xù)深入開展單行刑事法規(guī)的立法工作。刑法立法工作在緊鑼密鼓推進(jìn)的情況下，單行刑事法規(guī)還要不要繼續(xù)廣泛頒行？針對這一問題，全國人大常委會辦公廳法律室的領(lǐng)導(dǎo)和眾多專家一致認(rèn)為在當(dāng)時(shí)的情況下繼續(xù)制定大量的單行刑事法規(guī)是十分必要的。之所以如此，李琪曾解釋這主要是因?yàn)椤拌b于我們目前社會主義革命還沒有最后完成，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等許多方面都還處在一個(gè)劇烈的變革當(dāng)中，而我國地大人多，各地情況不一，因此，刑法草案今天還只能是把我們已成熟的經(jīng)驗(yàn)，迫切需要規(guī)定的先規(guī)定下來，而不強(qiáng)求‘完備’和應(yīng)有盡有，以免法律規(guī)定不能完全符合實(shí)際情況和人民大眾的需要”。正是出于這種考慮，制定單行刑事法規(guī)條例等不僅可以彌補(bǔ)“寧疏勿密”的刑法立法的不足，還成為刑法不完備情況下解決各種刑事、刑罰問題的必然之舉。因此，在1954年至1957年間新中國陸續(xù)頒行了《關(guān)于寬大處理和安置城市殘余反革命分子的決定》《關(guān)于死刑案件由最高人民法院判決或者核準(zhǔn)的決議》《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于處理在押日本侵略中國戰(zhàn)爭中戰(zhàn)爭犯罪分子的決定》等法律文件。

刑法立法的再次完善（1962-1963）

隨著“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)的開展，1958年至1961年我國政治形勢發(fā)生了巨大變化，中央人民政府及社會各界對是否要制訂刑法也有了不同看法。其中，1958年8月毛澤東在北戴河會議上提出，“但我們有我們的一套，‘大躍進(jìn)’以來，都搞生產(chǎn)，大鳴大放大字報(bào)，就沒有時(shí)間犯法了，對付盜竊犯不靠群眾不行。不能靠法律治多數(shù)人”，“民法、刑法那么多條誰記得了。憲法是我參加制定的，我也記不得”，“我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序?！痹谶@種情況下，中央政法小組也隨即提出“刑法、民法、訴訟法已經(jīng)沒有必要制定”。因此，準(zhǔn)備提交全國人大會議討論的刑法22稿也就被束之高閣，刑法立法工作出現(xiàn)停滯。

不過隨著法制缺失而引發(fā)的各種問題層出不窮，1962年毛澤東重新強(qiáng)調(diào)立法工作的重要性，“不僅刑法，民法也需要，現(xiàn)在是無法無天。沒有法律不行，刑法、民法一定要搞”。在毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)的鼓勵(lì)和支持下，1962年5月開始全國人大常委會辦公廳法律室在刑法草案22稿的基礎(chǔ)上又重新草擬了多稿刑法草案。其中，1963年10月草擬的《中華人民共和國刑法草案（修正稿）》，即刑法草案第33稿，不僅得到了毛澤東、中共中央書記處等肯定，還走完了前期的立法程序，并計(jì)劃在全國人大會議表決通過后公布施行。

相對于第22稿，刑法草案第33稿無論在形式還是內(nèi)容方面都有了較大的改動(dòng)。其中，第33稿在總則部分進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了刑法的立法依據(jù)和目的，要求對反革命犯、殺人犯、強(qiáng)奸犯等犯罪分子進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，而對輕微犯罪則主要采取從寬的政策，進(jìn)一步區(qū)分了敵我矛盾與人民內(nèi)部矛盾。同時(shí)該草案還對經(jīng)濟(jì)犯罪做了更詳盡的規(guī)定，制定了更嚴(yán)厲的懲罰措施，適應(yīng)了新的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢。

雖然準(zhǔn)備工作即將就緒，然而1963年后“左”傾思想再次抬頭，尤其“文化大革命”的爆發(fā)，還差一步就將被頒行的第33稿刑法草案也伴隨著新中國法制工作一道沉寂下來。

五易其稿后最終頒行（1978-1979）

“四人幫”被粉碎后，我國的政治形勢再次發(fā)生變化，其中最為明顯的就是法制工作再次得到重視，立法工作被重新啟動(dòng)。1978年10月，鄧小平就提出“非常需要搞社會主義法制。沒有法不行，沒有法，就亂搞一氣。過去和現(xiàn)在，都是這么一種情況：領(lǐng)導(dǎo)人說了話就叫法；不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就是違法、犯法。這種情況不能繼續(xù)”。其中，對于刑法立法工作，鄧小平尤為重視并提出“過去‘文化大革命’前，曾經(jīng)搞過刑法草案，經(jīng)過多次修改，準(zhǔn)備公布?！那濉粊?，事情就放下了”，而現(xiàn)在“很需要搞個(gè)機(jī)構(gòu)，集中些人，著手研究這方面的問題，起草有關(guān)法律”。

在鄧小平等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注和支持下，1978年中央政法小組重啟了刑法立法工作，并在1978年底至1979年2月起草了兩稿刑法草案。不過，隨著全國人大法制委員會的重新成立，這項(xiàng)立法工作很快又從中央政法小組移交到以彭真為主任的全國人大法制委員會手中。

彭真重新負(fù)責(zé)刑法立法工作后，立即組建了由法律工作干部、民主人士、法學(xué)專家、語言學(xué)家、社會學(xué)家等專業(yè)人員組成的新法制委員會，胡喬木、史良、譚政、武新宇、陶希晉、劉斐、王之相、呂叔湘、葉圣陶等各方面專家都被納入其中。在確定立法主要成員之后，彭真等在重啟刑法立法工作過程中還重點(diǎn)解決了以下幾個(gè)問題。

一是重新起草刑法草案，是以刑法草案第33稿為基礎(chǔ)，還是以1979年2月中央政法小組《中華人民共和國刑法草案》修訂組草擬的版本為基礎(chǔ)？起初，考慮到1979年2月的修訂二稿是最新成果，彭真決定以該稿為基礎(chǔ)繼續(xù)下一步的立法工作，但是看完這版刑法草案后，他發(fā)現(xiàn)該草案中很多條款將黨紀(jì)、政紀(jì)處罰與刑法處罰混為一談，如果按照這版草案開展工作，很容易造成刑罰擴(kuò)大化的問題。為此，1979年3月14日，彭真組織了全國人大法制委員會、國務(wù)院和北京市一些工作人員進(jìn)行了座談，并把自己的顧慮告訴了眾人。經(jīng)過討論，大家都認(rèn)為“刑法是解決犯罪問題的，決不能把屬于黨紀(jì)、政紀(jì)和民法處理的問題列入刑法，追究刑事責(zé)任，尤其不能企圖用刑法解決一切問題”，因此中央政法小組《中華人民共和國刑法草案》修訂組的修訂二稿就被棄用，刑法草案第33稿成為開展刑法立法工作的基礎(chǔ)。

二是是否要將“誣告反坐”納入刑法之中。鑒于“文化大革命”中誣告陷害成風(fēng)，許多干部群眾都因被誣告陷害而身敗名裂，一些人甚至家破人亡，因此眾多刑法立法工作者提出要嚴(yán)懲誣告陷害者，并提出“誣告反坐”。對此，彭真感同身受并打算在刑法草案中增加“嚴(yán)禁誣告陷害，誣告陷害以反坐原則論處”等內(nèi)容。然而令彭真等沒有想到的是，一些立法工作者對此卻持不同意見。其中，法學(xué)家李光燦就提出，“法制委員會修正第一稿的刑法草案中關(guān)于對誣陷罪有按‘反坐’原則論處的規(guī)定。我認(rèn)為是錯(cuò)誤的，也行不通”。同時(shí)，1979年5月25日，一封署名“一個(gè)共產(chǎn)黨員”的匿名信也向彭真等人提出，“反坐正是反映‘同態(tài)復(fù)仇’的一種奴隸主和封建地主的報(bào)復(fù)刑”，與“社會主義刑罰是通過懲罰犯罪達(dá)到教育改造犯罪和預(yù)防犯罪的目的”相左。此外，公安部、最高人民法院的工作同志及呂叔湘等語言學(xué)家也對“誣告反坐”的定義提出了質(zhì)疑，并要求如果非要在刑法中寫入“誣告反坐”，那么也必須對這一概念進(jìn)行司法解釋，否則在之后的執(zhí)行工作中就會遇到麻煩。

對于不同意見，彭真看得出來，大家并不是反對懲處誣告陷害者，而是在如何界定誣告陷害和正常反映問題、如何處置誣告行為等方面上有分歧。經(jīng)過反復(fù)思考和調(diào)研，彭真在刑法草案第38稿中對“誣告反坐”等內(nèi)容進(jìn)行了重新表述，提出“嚴(yán)禁用任何方法、手段誣陷迫害干部、群眾。凡捏造事實(shí)誣陷他人（包括犯人）的，參照所誣陷的罪行的性質(zhì)、情節(jié)、后果和量刑標(biāo)準(zhǔn)給予刑事處分。國家工作人員犯誣陷罪的，從重處罰”，并補(bǔ)充“不是有意誣陷，而是錯(cuò)告，或者檢舉失實(shí)的，不適用前款規(guī)定”。這一規(guī)定既保證了公民正常行使檢舉控告的權(quán)利，也有力地震懾了誣告陷害等不法行為。

此外，在刑罰立法過程中，圍繞是否要廢除死刑、管制等刑罰以及保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)等問題，廣大立法工作者也展開了充分討論。而彭真等立法工作者在堅(jiān)持一切從中國實(shí)際出發(fā)，不盲目照搬蘇聯(lián)、美國、日本等國做法，辯證汲取我國古代和民國時(shí)期刑法立法的經(jīng)驗(yàn)智慧及保證人民生命財(cái)產(chǎn)安全等原則前提下，提出減少死刑、規(guī)范管制的時(shí)間和程序等內(nèi)容，確保1979年刑法更加科學(xué)。

從1978年底到1979年7月，在半年多的時(shí)間內(nèi)，刑法草案在33稿的基礎(chǔ)上，再五易其稿，最終于1979年7月第五屆全國人大二次會議被審議通過，并于當(dāng)年8月1日正式頒行。新中國第一部刑法的頒行不僅標(biāo)志著我國民主法制建設(shè)邁入新的征程，還以其坎坷的制定之路再次深刻昭示了依法治國的必然性和必要性。