拆除違法建筑物行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督難點(diǎn)與思路

● 高 軍 王麗森/文

一、基本案情和辦案經(jīng)過(guò)

2018年至2020年，安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱“土地管理法”）對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地進(jìn)行建設(shè)的多個(gè)違法行為，分別作出多個(gè)包含責(zé)令限期拆除違法建筑物等內(nèi)容的處罰決定。此后，縣自然資源和規(guī)劃局對(duì)其中的64個(gè)處罰決定向縣人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制拆除違法建筑物，縣人民法院均不予受理。

某縣人民檢察院對(duì)該批同類(lèi)案件選擇其中3起典型案件進(jìn)行監(jiān)督。縣人民檢察院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)非法占地的違法建筑物拆除無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，法院對(duì)其強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)應(yīng)予受理，建議縣人民法院依法受理并審查行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請(qǐng)。

縣人民法院回復(fù)縣人民檢察院，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱“行政強(qiáng)制法”）第44條、《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《最高法批復(fù)》）賦予了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)檢察建議不予采納。市人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督，建議市中級(jí)人民法院監(jiān)督縣人民法院糾正違法行為。市中級(jí)人民法院采納了市人民檢察院檢察建議。

縣人民檢察院就案涉問(wèn)題向縣人大，縣政府反映，推動(dòng)縣人民政府出臺(tái)協(xié)作文件，明確拆除非法占地違法建筑物應(yīng)由行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，由縣政府安排屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施。

2020年檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展“回頭看”活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)由于溝通不及時(shí)，違建拆除仍然受阻，遂跟進(jìn)監(jiān)督，促使該類(lèi)案件及時(shí)進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序。

二、檢察監(jiān)督重點(diǎn)難點(diǎn)分析

（一）法律適用存在分歧

自然資源和規(guī)劃部門(mén)對(duì)違反土地管理法的非法建筑物是否具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是決定法院受理的關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，法院應(yīng)受理其強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，主要依據(jù)是土地管理法第83條的規(guī)定。該條明確規(guī)定“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的……由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”?？h人民法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，應(yīng)自行執(zhí)行，主要依據(jù)是：

一是《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”）第68條，該條規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施”。二是行政強(qiáng)制法第44條，該條規(guī)定“對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除”，并進(jìn)而認(rèn)為土地管理法第83條的規(guī)定與行政強(qiáng)制法第44條相沖突，根據(jù)“實(shí)體從舊”原則應(yīng)當(dāng)適用行政強(qiáng)制法。三是《最高法批復(fù)》明確了行政機(jī)關(guān)對(duì)拆除違法建筑物的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

（二）探索“裁執(zhí)分離”存在實(shí)踐障礙

由于拆除違法建筑物類(lèi)案件具有特殊性、敏感性、安全性，需要大量的人力保障。人民法院客觀上沒(méi)有能力執(zhí)行大量的拆除非法占地違法建筑的非訴執(zhí)行案件，即便受理后裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，也可能導(dǎo)致該類(lèi)案件客觀上難以有效執(zhí)結(jié)。但探索“裁執(zhí)分離”執(zhí)行模式，將受理后的案件裁定由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，目前也存在實(shí)踐障礙。主要體現(xiàn)在：一是缺乏明確的法律依據(jù)。根據(jù)行政強(qiáng)制法第13條的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定但目前最高人民法院僅以規(guī)定、通知的形式規(guī)定了“裁執(zhí)分離”，一些學(xué)者和行政機(jī)關(guān)認(rèn)為該模式與行政強(qiáng)制法存在矛盾；二是“裁執(zhí)分離”案件適用范圍不明確。司法解釋明確規(guī)定“裁執(zhí)分離”主要適用于國(guó)有土地上房屋征收類(lèi)案件。對(duì)集體土地上違法建筑物拆除類(lèi)案件則是鼓勵(lì)探索“裁執(zhí)分離”；三是行政機(jī)關(guān)存在異議，有行政機(jī)關(guān)認(rèn)為人民法院“沒(méi)有法律依據(jù)”“推卸責(zé)任”，消極執(zhí)行；四是裁定由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行存在推諉扯皮現(xiàn)象。實(shí)踐中有的裁定由政府組織實(shí)施，有的裁定由申請(qǐng)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)實(shí)施；五是“裁執(zhí)分離”程序不規(guī)范。有的裁定不明確由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，有的案件雖明確了由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，但不送達(dá)行政裁定，導(dǎo)致案件無(wú)法及時(shí)執(zhí)行。

（三）類(lèi)案監(jiān)督效果難保障

對(duì)人民法院在多個(gè)案件中存在同類(lèi)法律適用錯(cuò)誤的，不同的監(jiān)督形式有著不一樣的監(jiān)督效果。2018年至2020年，縣人民法院對(duì)自然資源部門(mén)申請(qǐng)強(qiáng)制拆除非法占用土地類(lèi)案件共計(jì)60余件不予受理，檢察機(jī)關(guān)逐一制發(fā)檢察建議工作量大且建議內(nèi)容重復(fù)，人民法院容易產(chǎn)生抵觸情緒。此外同類(lèi)法律適用問(wèn)題，往往背后成因較為復(fù)雜，整改困難，易反彈回潮。而類(lèi)案監(jiān)督檢察建議不針對(duì)具體個(gè)案，實(shí)踐中有的法院只對(duì)檢察建議明確指出的案件予以整改，對(duì)檢察建議未指明的案件不予整改，檢察機(jī)關(guān)難以保障類(lèi)案監(jiān)督取得實(shí)際監(jiān)督效果。

三、案件辦理思路

（一）注重溝通交流，找準(zhǔn)案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)與難點(diǎn)

加強(qiáng)檢察建議的釋法說(shuō)理，做到“有的放矢”，必須找準(zhǔn)案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，分析法律適用分歧產(chǎn)生的原因。為此，除了調(diào)查核實(shí)外，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取案件各方當(dāng)事人及人民法院法官的意見(jiàn)，找到分歧點(diǎn)。本案中，通過(guò)聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)和人民法院的意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)了解到行政機(jī)關(guān)和人民法院產(chǎn)生法律適用分歧的原因在于對(duì)行政強(qiáng)制法第44條和《最高法批復(fù)》的理解不一致。而背后深層次的根源則在于對(duì)強(qiáng)制拆除違法建筑物執(zhí)行案件的畏難情緒。

（二）通過(guò)檢察建議釋法說(shuō)理，解決法律適用分歧

找準(zhǔn)案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)后，就要有針對(duì)性地進(jìn)行說(shuō)理。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)把檢察建議當(dāng)作與人民法院“對(duì)話”的一種載體。

1.運(yùn)用文義解釋方法，明確城鄉(xiāng)規(guī)劃法第68條適用的主體是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)，適用的違法情形是違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的情形。雖然規(guī)劃部門(mén)與土地管理部門(mén)合并為自然資源和規(guī)劃局，但根據(jù)土地管理法，自然資源和規(guī)劃局對(duì)非法占地建設(shè)的違法建筑處罰決定無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

2.運(yùn)用整體解釋方法，準(zhǔn)確識(shí)別行政強(qiáng)制法第44條的含義。司法實(shí)踐中對(duì)該條的理解存在兩種爭(zhēng)議，一種意見(jiàn)認(rèn)為是完全授權(quán)，即只要是“違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的”，行政機(jī)關(guān)都可以依法強(qiáng)制拆除；另一種意見(jiàn)認(rèn)為是特定授權(quán)，即只有其他法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆除權(quán)時(shí)，才可“依法”強(qiáng)制拆除［1］參見(jiàn)王曉濱：《違法建設(shè)強(qiáng)制拆除的主體》，《人民司法（應(yīng)用）》2013年第15期。?！耙婪ā敝傅氖且罁?jù)其他法律。結(jié)合行政強(qiáng)制法第34條規(guī)定來(lái)看，本條沒(méi)有授予土地管理部門(mén)對(duì)強(qiáng)制拆除違法建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。從行政強(qiáng)制法第44條在該法所處位置看，該條規(guī)定在第四章“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”的第一節(jié)“一般規(guī)定”中，該“一般規(guī)定”的第一個(gè)條款即第34條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照本章規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行?！钡?4條是該章第一節(jié)后續(xù)規(guī)定（包括第44條）適用的前提和基礎(chǔ)，即第44條適用的前提是法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不能將第44條從該章中割裂開(kāi)來(lái)，將其理解為授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的法律依據(jù)。行政強(qiáng)制法第44條主要是規(guī)定違法建筑物等行政強(qiáng)制拆除的公告程序，而非從實(shí)體上授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

那么某縣人民法院認(rèn)為土地管理法第83條與行政強(qiáng)制法第44條有沖突，應(yīng)當(dāng)適用后者是否有依據(jù)呢？行政強(qiáng)制法生效于2012年1月1日，雖然土地管理立法（2004年）第83條規(guī)定土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行相對(duì)于行政強(qiáng)制法的規(guī)定屬于“舊法”，但土地管理法相對(duì)于行政強(qiáng)制法屬于特別法。根據(jù)立法法的規(guī)定，新的一般法與舊的特別法發(fā)生沖突，似應(yīng)依法由全國(guó)人大常委會(huì)裁決。但裁決的前提是不能確定如何適用。通過(guò)前述整體解釋的方法，可以明確行政強(qiáng)制法第44條的真實(shí)含義，二者并無(wú)沖突。且2019年土地管理法修訂后仍保留了該法第83條規(guī)定，亦可進(jìn)一步證明對(duì)此類(lèi)案件應(yīng)由土地管理部門(mén)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。

3.《最高法批復(fù)》沒(méi)有授予土地管理部門(mén)強(qiáng)制拆除違法建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。該司法解釋規(guī)定“根據(jù)行政強(qiáng)制法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定精神，對(duì)涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不予受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)?！痹摋l司法解釋系根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的精神制定，適用的前提是“涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物”，“法律已授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”實(shí)際上指的是城鄉(xiāng)規(guī)劃法第68條的規(guī)定，并不適用于土地管理部門(mén)依據(jù)土地管理法解決非法占用土地的相關(guān)問(wèn)題。

（三）促進(jìn)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，提升監(jiān)督效果

對(duì)違反土地管理法占用土地建設(shè)的違法建筑物拆除，土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但是受理后如何裁定，由誰(shuí)執(zhí)行？單單依靠法院一家的司法力量根本無(wú)法執(zhí)行到位。在法院“審執(zhí)一體”執(zhí)行模式下，存在執(zhí)行到位難以保證、加劇案多人少矛盾、損害司法公信力、有違司法中立原則等問(wèn)題。［2］參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院行政課題組：《關(guān)于構(gòu)建土地非訴行政案件“裁執(zhí)分離”模式的調(diào)研報(bào)告》，《行政法學(xué)研究》2022年第1期。要徹底解決此類(lèi)問(wèn)題，必須堅(jiān)持監(jiān)督與支持并重的理念，為人民法院如何處理該類(lèi)案件找到“出口”，才能實(shí)現(xiàn)“雙贏多贏共贏”。對(duì)此檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)履職，對(duì)該市類(lèi)似案件情況進(jìn)行調(diào)研，從調(diào)研情況來(lái)看，該市其他基層人民法院逐步按照最高人民法院的“裁執(zhí)分離”改革精神，將此類(lèi)案件裁定由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。從規(guī)范層面來(lái)看，當(dāng)前的法律規(guī)定為“裁執(zhí)分離”改革探索預(yù)留了空間。行政訴訟法、行政強(qiáng)制法都沒(méi)有明確非訴強(qiáng)制執(zhí)行的具體實(shí)施主體。最高人民法院和自然資源部的相關(guān)文件均鼓勵(lì)此種探索。但是由于法律規(guī)范缺失，案件執(zhí)行難度大，如果黨委政府沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的協(xié)作文件明確各行政部門(mén)的職責(zé)，即便裁定由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，由于職責(zé)分工不明確，也容易產(chǎn)生消極執(zhí)行、怠于執(zhí)行、推諉扯皮現(xiàn)象，難以落到實(shí)處。例如該市的某一基層法院在未與縣政府達(dá)成一致的情況下單方面將強(qiáng)制拆除類(lèi)案件裁定由縣政府實(shí)施，縣政府認(rèn)為自己沒(méi)有執(zhí)行權(quán)，主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)反映情況并希望檢察機(jī)關(guān)予以監(jiān)督。同時(shí)，裁定由哪個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施，應(yīng)綜合考慮行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行能力。若裁定給自然資源部門(mén)實(shí)施，有利于發(fā)揮自然資源部門(mén)熟悉案情的優(yōu)勢(shì)，有效制約行政決定作出的隨意性。然而，針對(duì)本案及其他類(lèi)案，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)在全市進(jìn)行調(diào)研了解到，自然資源部門(mén)反映拆除違法建筑物需要組織大量人力、物力，其一般也沒(méi)有相應(yīng)能力，而屬地政府具有牽頭組織各部門(mén)共同實(shí)施的能力，由政府組織實(shí)施更有利于推動(dòng)落實(shí)屬地政府責(zé)任。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于違反土地管理法的建筑物、其他設(shè)施強(qiáng)制拆除實(shí)施主體問(wèn)題的答復(fù)》，原則上應(yīng)交由土地所在地的區(qū)縣級(jí)政府執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦實(shí)施更為便利的，也可以交由其執(zhí)行。為此，市、縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極與人民法院溝通，縣院檢察長(zhǎng)親自同縣法院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)溝通交流。同時(shí)縣檢察院充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”職能作用，借助府檢聯(lián)動(dòng)機(jī)制，向縣人大縣政府相關(guān)負(fù)責(zé)同志匯報(bào)，提出探索“裁執(zhí)分離”模式解決上述問(wèn)題的意見(jiàn)以及當(dāng)前遏制土地非農(nóng)化、非糧化的重大意義，獲得了黨委政府的理解與支持。在與相關(guān)行政機(jī)關(guān)溝通過(guò)程中，多次誠(chéng)懇指出問(wèn)題“癥結(jié)”并提出檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)建議，盡最大努力促成各方凝聚共識(shí)。在各方的共同努力下，2020年5月縣政府制定《關(guān)于進(jìn)一步建立健全違法違規(guī)用地防控治理長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確拆除違法建筑物非訴執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作機(jī)制，即行政執(zhí)法部門(mén)就拆除非法占地違法建筑物向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，由縣政府安排屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施。縣法院受理行政機(jī)關(guān)執(zhí)行申請(qǐng)的現(xiàn)實(shí)障礙得以消除。

（四）靈活選擇監(jiān)督模式，以典型個(gè)案促進(jìn)類(lèi)案問(wèn)題解決

對(duì)人民法院在多個(gè)案件中存在同類(lèi)法律適用錯(cuò)誤的，以何種監(jiān)督形式才能取得最佳法律效果，要取決于個(gè)案的實(shí)際情況?？h法院多年來(lái)均不受理土地管理部門(mén)的強(qiáng)制拆除違法建筑物的執(zhí)行申請(qǐng)，如果制發(fā)幾十件檢察建議效果未必理想，法院也難以接受，特別是對(duì)歷史遺留的60余件拆除違法建筑物的案件，人民法院在短時(shí)間是沒(méi)有能力執(zhí)行到位的。檢察機(jī)關(guān)在相應(yīng)協(xié)作機(jī)制未達(dá)成前，通過(guò)選擇三件典型案例作為突破口監(jiān)督，同時(shí)建議法院對(duì)同類(lèi)案件進(jìn)行整改并推動(dòng)建立解決此類(lèi)問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制，把個(gè)案監(jiān)督與類(lèi)案監(jiān)督相結(jié)合，推動(dòng)違建拆除領(lǐng)域一類(lèi)問(wèn)題的解決，也獲得了法院的理解與認(rèn)同。即通過(guò)“典型個(gè)案監(jiān)督＋工作建議”模式，有效提高法律監(jiān)督層次、效果，擴(kuò)大法律監(jiān)督影響力。

（五）以“求極致”的態(tài)度，務(wù)求監(jiān)督實(shí)效