數(shù)字政府建設(shè)不能缺失法治

文/《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 寇佳麗

數(shù)字政府建設(shè)有助于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的法治建設(shè)，包括法治政府、法治國家、法治社會(huì)一體化建設(shè)。

大家都知道新能源汽車，但是您知道“新能源人”嗎？近期，“新能源人”的說法在網(wǎng)絡(luò)上多了起來，意思就是在新冠肺炎疫情的大背景下，人們每間隔一段時(shí)間就需要去核酸檢測點(diǎn)做檢測，以確保健康寶的顯示天數(shù)符合進(jìn)入公共場合的要求，讓自己還能在外面愉快地玩?；蚬ぷ?。因?yàn)橄駱O了時(shí)不時(shí)就需要充電的新能源汽車，所以很多人戲稱自己就是“新能源人”。

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，核酸檢測、健康寶、行程碼等成了中國民眾耳熟能詳?shù)脑~語：上午去檢測，下午就能在健康寶看到更新狀態(tài)；掃一掃二維碼，很快就知道最近14 天您去過哪些城市和省份，簡捷高效?？梢哉f，“新能源人”是公眾對當(dāng)前狀態(tài)的一種調(diào)侃，透露著許多無奈，卻也從側(cè)面體現(xiàn)了我國推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的成效。

數(shù)字讓城市學(xué)會(huì)思考

數(shù)字政府是數(shù)字時(shí)代政府治理的新形態(tài)，其內(nèi)在邏輯是以數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新撬動(dòng)政府治理變革，在優(yōu)化公共服務(wù)過程中實(shí)現(xiàn)以人民為中心的價(jià)值創(chuàng)造。

近年來，我國數(shù)字政府發(fā)展戰(zhàn)略不斷革新，黨的十九屆四中全會(huì)首次將數(shù)字政府建設(shè)要求寫進(jìn)國家層面的文件中，2022 年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要始終把滿足人民對美好生活的向往作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這一系列決策部署表明數(shù)字政府的建設(shè)思路逐漸明晰，且呈現(xiàn)出以人民為中心、滿足公眾需要的價(jià)值導(dǎo)向。

數(shù)字政府的本質(zhì)是以數(shù)字技術(shù)重塑政府治理體系，提高政府治理能力，提供與公眾價(jià)值期望相符的公共服務(wù)和產(chǎn)品。從已有研究看，數(shù)字政府具有以下特征：一是治理要素?cái)?shù)字化和基于數(shù)字治理的整合，即將云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)應(yīng)用于政府管理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府治理結(jié)構(gòu)從碎片走向整體，治理方式從信息化轉(zhuǎn)向智能化；二是以人為中心的治理，強(qiáng)調(diào)實(shí)時(shí)、精準(zhǔn)、前瞻的公共服務(wù)供給，這意味著數(shù)字政府注重解決需求側(cè)的現(xiàn)實(shí)困境，在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)模式下更加關(guān)注為公眾和企業(yè)提供個(gè)性化服務(wù)，構(gòu)建形成政府、企業(yè)、社會(huì)等多元參與的協(xié)同治理機(jī)制；三是突出治理現(xiàn)代化的敘事主線，區(qū)別于電子政務(wù)的政府信息化邏輯，數(shù)字政府以推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化為出發(fā)點(diǎn)，致力于更好激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力、優(yōu)化數(shù)字社會(huì)環(huán)境、營造良好數(shù)字生態(tài)，從而增強(qiáng)數(shù)字政府效能。

《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告（2021）》對全國31 個(gè)省級和101 個(gè)市級政府進(jìn)行了數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)評估。在省級數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)評估結(jié)果中，上海位列全國第一，浙江、北京分列第二、第三名；在副省級城市中，深圳、杭州、廣州、寧波排名前四；在省會(huì)城市中，杭州、廣州、貴陽、福州、武漢進(jìn)入數(shù)字政府發(fā)展的第一梯隊(duì)。

杭州“城市大腦”是數(shù)字政府建設(shè)的一個(gè)典型案例。

2016 年4 月，杭州成為全國首個(gè)探索城市大腦的城市。城市大腦是指由中樞、系統(tǒng)與平臺(tái)、數(shù)字駕駛艙和應(yīng)用場景等要素組成，以數(shù)據(jù)、算力、算法等為基礎(chǔ)和支撐，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，推動(dòng)全面、全程、全域?qū)崿F(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)和現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施。通過杭州城市大腦這個(gè)系統(tǒng)化載體，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)建設(shè)有了耦合路徑。

杭州城市大腦誕生，肇始于治理交通擁堵。城市大腦將人、車、道路數(shù)據(jù)多端統(tǒng)一接入系統(tǒng)，加以人工智能分析技術(shù)，以龐大的數(shù)據(jù)形成城市交通實(shí)時(shí)大視圖，實(shí)現(xiàn)城市交通系統(tǒng)的調(diào)度和管理。城市大腦建設(shè)以問題為導(dǎo)向，先后推出了11 大領(lǐng)域48 個(gè)場景應(yīng)用，應(yīng)城市治理的痛點(diǎn)、賭點(diǎn)和群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)而展開。

原本，杭州有包括12345在內(nèi)的12 個(gè)民意反映渠道，但服務(wù)模式和流程不盡相同，存在民意反映碎片化、數(shù)據(jù)不協(xié)同而多頭收集多頭交辦、回應(yīng)度不高效等問題，基層報(bào)表也存在“多頭報(bào)、重復(fù)報(bào)、更新難”等情況。如今，通過城市大腦的“民呼我為”“基層減負(fù)”等場景實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)領(lǐng)辦、一次錄入、自動(dòng)生成等。

例如，2022 年我國實(shí)施大規(guī)模增值稅留抵退稅政策。哪些企業(yè)符合條件？由誰去核實(shí)？如何保證符合條件的企業(yè)都能不折不扣地拿到退稅資金？以前，企業(yè)可能要經(jīng)過填表、審查、審批等各種流程，但現(xiàn)在通過“親清在線”就可以把后臺(tái)數(shù)據(jù)庫存中集成的企業(yè)基本信息數(shù)據(jù)全部打開，再通過算法進(jìn)行自動(dòng)匹配，符合條件就按照算出的稅額，把退稅界面推送到用戶面前，點(diǎn)擊確認(rèn)后稅款可直接退到企業(yè)賬戶中。各種流程的簡化，讓政府部門有機(jī)會(huì)重新審視并構(gòu)建同企業(yè)的更加良好社會(huì)關(guān)系，體現(xiàn)了以人民為中心的執(zhí)政理念。

技術(shù)要“為民”而非“難為民”

數(shù)字技術(shù)可以為民眾生活與工作帶來不少便利，但不可濫用，防止以戈舂米。

健康碼是新冠肺炎疫情精準(zhǔn)防控的重要手段，也是各地疫情防控最常用的重要手段之一。

它包含了個(gè)人身份信息，也會(huì)被標(biāo)記上特殊顏色；每一種顏色對應(yīng)一種狀態(tài)，綠色表示正常與自由出行，黃色代表中風(fēng)險(xiǎn)，紅色代表高風(fēng)險(xiǎn)。疫情期間，一個(gè)人是否去過疫情風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、是否暴露于新冠肺炎病毒污染的環(huán)境，可以通過健康碼識(shí)別。因此，在實(shí)踐中，健康碼是由政府相關(guān)部門頒發(fā)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)健康狀況證明。它本身無法阻擋疫情，依附于政府相關(guān)部門的防疫管控措施而存在，可在疫情期間最大程度地為低風(fēng)險(xiǎn)人群的正常生活提供保障。

但個(gè)別地方卻出現(xiàn)過濫用健康碼管控的情況，損害了健康碼使用規(guī)定的嚴(yán)肅性，造成了嚴(yán)重不良社會(huì)影響。

“技術(shù)被不適當(dāng)?shù)厥褂?，損害了人們的合法權(quán)益，導(dǎo)致大家的出行自由被不合理、不合法地限制，后果嚴(yán)重。這樣做損害的不僅是人民群眾的權(quán)利，也嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力和號召力，以后政府再有什么舉措，大家會(huì)默默在心里打折扣。此外，這樣的舉動(dòng)甚至有可能對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展造成不良影響?！苯邮堋督?jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者采訪時(shí)，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、商法研究所所長劉俊海這樣說。

法治與數(shù)字要互相借勢

黨的十八大以來，特別是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020 年）》貫徹落實(shí)5 年來，各地區(qū)各部門多措并舉、改革創(chuàng)新，法治政府建設(shè)取得重大進(jìn)展。黨對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)不斷加強(qiáng)，責(zé)任督察和示范創(chuàng)建活動(dòng)深入實(shí)施，法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制基本形成；“放管服”改革縱深推進(jìn)，營商環(huán)境大幅優(yōu)化；依法行政制度體系日益健全，重大行政決策程序制度初步建立，行政決策公信力持續(xù)提升；行政執(zhí)法體制機(jī)制改革大力推進(jìn)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法水平普遍提高；行政權(quán)力制約和監(jiān)督全面加強(qiáng)，違法行政行為能夠被及時(shí)糾正查處；社會(huì)矛盾糾紛依法及時(shí)有效化解，行政爭議預(yù)防化解機(jī)制更加完善；各級公務(wù)員法治意識(shí)顯著增強(qiáng)，依法行政能力明顯提高。

我國已經(jīng)開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新征程，統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，適應(yīng)人民日益增長的美好生活需要，都對法治政府建設(shè)提出了新的更高要求，必須立足全局、著眼長遠(yuǎn)、補(bǔ)齊短板、開拓進(jìn)取，推動(dòng)新時(shí)代法治政府建設(shè)再上新臺(tái)階。

2021 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025 年）》（以下簡稱《綱要》）?！毒V要》提出，“健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府”，“堅(jiān)持運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進(jìn)依法行政，著力實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平”，“加快推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享”，“在依法保護(hù)國家安全、商業(yè)秘密、自然人隱私和個(gè)人信息的同時(shí)，推進(jìn)政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放共享，優(yōu)先推動(dòng)民生保障、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)有序開放”。2022 年6 月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》系統(tǒng)闡述了新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢下數(shù)字政府建設(shè)的新要求，擘畫了數(shù)字時(shí)代中國政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑?？梢?，探討數(shù)字化政府建設(shè)不可缺少“法治”環(huán)節(jié)。

“數(shù)字政府與法治建設(shè)關(guān)系密切，二者相輔相成，缺一不可，應(yīng)當(dāng)做到無縫對接、有機(jī)銜接、良性互動(dòng)。”劉俊海如此分析。

他指出，數(shù)字政府建設(shè)有助于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的法治建設(shè)，包括法治政府、法治國家、法治社會(huì)一體化建設(shè)。如果沒有數(shù)字政府建設(shè)，政府有關(guān)部門在進(jìn)行行政許可、行政指導(dǎo)、行政監(jiān)管、行政調(diào)解以及行政處罰等的時(shí)候就只能依靠原來的老工具、老手段和老思路，但是企業(yè)或平臺(tái)已經(jīng)高度數(shù)字化了，舊方法處理新問題，就等于乘客追著飛機(jī)跑，不可能追得上?！斑@樣就沒辦法讓有形的政府之手與無形的市場之手有機(jī)銜接，以至于市場一旦失靈，政府也可能無法充分發(fā)揮效用，因此對政府而言，法治與數(shù)字要同時(shí)推動(dòng)，齊頭并進(jìn)?！崩绗F(xiàn)在民眾對知情權(quán)有更清晰的認(rèn)識(shí)，會(huì)針對個(gè)人或群體關(guān)心的話題申請公開政府行政行為，也要求政府相關(guān)部門及時(shí)、有效地作出反應(yīng)。數(shù)字技術(shù)跟不上，這一關(guān)就過不去。因此可以說，法治政府建設(shè)也要求政府去擁抱數(shù)字技術(shù)，以滿足人民群眾的合理意愿。法治政府的全面落實(shí)，涉及主體法定、職權(quán)法定、程序法定、證據(jù)充分等，這些都需要依靠數(shù)字技術(shù)，讓信息多跑腿，讓民眾和市場主體少跑腿甚至不跑腿。技術(shù)跟不上，政府難有作為，人民群眾就會(huì)有意見。

不僅如此，法治本身就是政府運(yùn)行的基礎(chǔ)，行政活動(dòng)必須做到有法可依。在制度設(shè)計(jì)上，政府的運(yùn)轉(zhuǎn)一定要契合法理要求和法治內(nèi)涵。法治的核心目的在于限制和規(guī)范政府及其工作人員的權(quán)力，從而防范對人民群眾私權(quán)的侵犯。

法治是底線

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、浙江大學(xué)社會(huì)治理研究院研究員高翔告訴《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者，當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的廣泛應(yīng)用為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和公共治理帶來了新的可能，成為可持續(xù)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力；然而，技術(shù)本身并不能夠保證善治，政府才是激發(fā)數(shù)據(jù)潛力、引導(dǎo)技術(shù)向善的關(guān)鍵所在。在數(shù)字時(shí)代，政府既需要為數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用創(chuàng)造條件，也要為其設(shè)定底線。

高翔指出，加快推進(jìn)適應(yīng)數(shù)字化發(fā)展的政府職能轉(zhuǎn)變，要求各級政府以法治為底線、以善治為追求。近年來，我國陸續(xù)發(fā)布施行了數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法等法律法規(guī)，正在持續(xù)完善數(shù)字化發(fā)展的法治框架，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)和數(shù)據(jù)治理提供了重要的基礎(chǔ)規(guī)則。作為行政機(jī)構(gòu)，政府首先需要依法履職，確保市場主體、社會(huì)成員在法治框架內(nèi)探索數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行新形態(tài)；作為公共部門，政府還需要嚴(yán)格依法行政，在隱私保護(hù)、算法倫理等方面率先垂范。

互聯(lián)網(wǎng)事業(yè)蓬勃發(fā)展，面對層出不窮的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新理念，立法機(jī)關(guān)很難在法律規(guī)范層面立刻做出精準(zhǔn)、全面且系統(tǒng)的反應(yīng)。一方面，整個(gè)社會(huì)需要互聯(lián)網(wǎng)既快又好地發(fā)展，為民眾和企業(yè)提供更高程度的便利；另一方面，政府、企業(yè)和個(gè)人都需要堅(jiān)持底線思維，堅(jiān)守法律紅線。守住底線，將風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)控制在可掌控的范圍內(nèi)，及時(shí)推動(dòng)矛盾向?qū)α⒚孓D(zhuǎn)化，有效化解聚集性矛盾，以尋求令人民群眾更滿意的結(jié)果。