全面開創(chuàng)數(shù)字政府建設新局面

文/國務院發(fā)展研究中心研究員 李廣乾

■李廣乾，國務院發(fā)展研究中心信息中心研究員。長期從事國家IT 和信息化發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究工作，有關研究報告直接推動了國家電子政務、二維碼支付、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺等行業(yè)領域發(fā)展。參與了《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》文件的起草討論。目前兼任中央和國家機關、地方政府信息化專家委員會委員、國家社科基金重大項目評審專家。

李廣乾

我國信息化建設格局正在發(fā)生重大變化。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五規(guī)劃”）將國家信息化建設統(tǒng)一規(guī)劃為“數(shù)字中國”，并將其劃分為四個部分：數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、數(shù)字社會和數(shù)字生態(tài)。在這個框架之下，2022 年6月23 日，國務院發(fā)布《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）。“指導意見”是在“十四五規(guī)劃”明確提出“數(shù)字中國”戰(zhàn)略之后的首個電子政務建設指導意見，相比以往的幾個重大的國家電子政務政策文件，“指導意見”在國家電子政務建設的諸多方面都提出了許多新的概念、框架、工程和政策，我國數(shù)字政府建設將由此迎來新的發(fā)展局面。

我國數(shù)字政府建設取得重要成就

作為信息化建設的先導部門，長期以來，我國數(shù)字政府建設快速發(fā)展，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設作出了積極貢獻。特別是黨的十八大以來，我國數(shù)字政府在基礎設施、政務服務標準化便利化、數(shù)據(jù)資源管理等諸多方面取得了重要成就，為數(shù)字中國建設打下了堅實基礎。

數(shù)字政府基礎設施體系相對完善。除了遍布基層的大型電子政務網(wǎng)絡體系和各類涉密網(wǎng)和專用網(wǎng)絡，近年來正在加速推進政務云建設，電子政務基礎設施建設將邁上新臺階。一體化政務服務平臺初步實現(xiàn)了部門之間和地方政府之間的互聯(lián)互通，成為支撐數(shù)字政府建設的重要保障。

政務服務標準化規(guī)范化建設取得重要進展。近年來，我國數(shù)字政府建設早已跨越政府上網(wǎng)、信息公開的早期電子政務建設階段，數(shù)字政府成為改善營商環(huán)境、維護市場秩序的強大的技術手段和工具。基于數(shù)字技術，政務業(yè)務流程得到優(yōu)化，政務公開與政務服務方式和手段日益多樣化，政府門戶網(wǎng)站、政府部門網(wǎng)站、政務微博、政府微信公眾號等服務手段齊全，有力支撐了各地的政務服務創(chuàng)新。

政府數(shù)據(jù)資源管理體系更加科學、規(guī)范。經(jīng)過多年發(fā)展，我國已經(jīng)建立完善了以人口、法人、自然資源和空間地理信息等基礎數(shù)據(jù)庫、服務政府部門盡職履職的專題數(shù)據(jù)庫為主體的政府數(shù)據(jù)資源體系，為推進政務公開、政府數(shù)據(jù)共享開放、建設服務型政府提供了強有力的大數(shù)據(jù)支撐。

數(shù)字政府建設機制體制更加成熟健全。當前，我國已經(jīng)建立起中共中央網(wǎng)絡安全與信息化委員會領導下的、從中央到地方各級政府協(xié)同的數(shù)字政府建設統(tǒng)籌推進管理體制。

近年來，數(shù)字政府在促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成就。根據(jù)《2020 聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》，我國電子政務發(fā)展指數(shù)從2018年的0.6811提高到2020 年的0.7948，達到全球電子政務發(fā)展“非常高”的水平。其中，作為衡量國家電子政務發(fā)展水平核心指標的在線服務指數(shù)上升為0.9059，指數(shù)排名為全球第9 位。近3 年來，我國數(shù)字政府建設經(jīng)受住了嚴峻考驗，有力支撐了我國新冠肺炎疫情防控工作，成為世界各國的學習典范。

我國數(shù)字政府建設的創(chuàng)新發(fā)展歷程

根據(jù)重要文件和重大政策、重要建設項目來劃分，可以將我國數(shù)字政府的發(fā)展歷程劃分為如下幾個歷史階段：

首先是起步期，時間在1993 年至2002 年。這個時期是我國“數(shù)字政府”建設起步時期，當時“數(shù)字政府”被稱之為“政務信息化”，主要內(nèi)容是政府機構應用電子信息技術提高業(yè)務效能。在這期間，有三個重要的歷史事件：一是1993 年啟動的“三金工程”（即金橋工程、金卡工程和金關工程）；二是1997年召開的“全國首屆信息化工作大會”，確立了我國對于信息化總體認識框架，即“信息化六要素”，“政府信息化”被看作是整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展信息化建設的一個業(yè)務應用；三是1999 年啟動的“政府上網(wǎng)工程”。

其次是快速發(fā)展時期，時間在2 0 02 年至2015 年。在這個時期，之前的“政府信息化”被代之以“電子政務”。在此期間出臺的兩個重要文件，奠定了如今的我國數(shù)字政府發(fā)展格局。第一個是2002年國家信息化領導小組發(fā)布的《關于我國電子政務建設指導意見》，提出了“兩網(wǎng)一站四庫十二金”的國家電子政務建設的基本內(nèi)容及發(fā)展方向（“兩網(wǎng)”即電子政務內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)；“一站”即政府網(wǎng)站；“四庫”即人口庫、法人庫、自然資源和空間地理信息庫、宏觀經(jīng)濟庫；“十二金”即十二個重要業(yè)務系統(tǒng)建設，包括金財工程、金農(nóng)工程、金盾工程、金保工程、金稅工程、金關工程、金水工程、金質(zhì)工程、金審工程、金卡工程、金貿(mào)工程、金企工程）。第二個是2006年國家信息化領導小組發(fā)布的《國家電子政務總體框架》，從頂層設計角度規(guī)劃設計了我國電子政務建設的基本結構。

第三是充分發(fā)展時期，時間在2 0 15 年到2021 年。為了適應移動互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，特別是為了適應國家“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略發(fā)展的需要，2016 年國務院印發(fā)《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》，建立了移動互聯(lián)網(wǎng)時代我國數(shù)字政府發(fā)展的基本思路和方向。在此期間，綜合我國數(shù)字政府建設實際，國家有關部門整合建設了全國一體化政務服務平臺，成為當前我國數(shù)字政府后臺建設的重要支撐條件。

第四是成熟期，時間在2021 年至今。2021年3 月發(fā)布的“十四五規(guī)劃”明確提出了我國信息化發(fā)展的基本目標是建設“數(shù)字中國”，并將“數(shù)字中國”建設概括為緊密相關的四個方面：數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、數(shù)字社會和數(shù)字生態(tài)?！皵?shù)字政府”建設成為“數(shù)字中國”核心，“指導意見”應運而生。

總的來看，“數(shù)字政府”建設不僅是新時期“數(shù)字中國”建設的重要組成部分，也是未來我國電子政務的發(fā)展目標，更是對30 年來我國電子政務建設的提煉和升華。

我國數(shù)字政府發(fā)展經(jīng)驗與模式

在長期的數(shù)字政府發(fā)展過程中，我國各級政府各部門探索出了眾多切實有效的電子政務發(fā)展模式，積累了眾多經(jīng)驗做法，并成功地探索出具有中國特色的數(shù)字政府發(fā)展模式。

第一，電子政務建設一直被看作是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展信息化的重要推動力量。在國家信息化發(fā)展初期，電子政務是拉動國家電子商務、企業(yè)信息化和社會信息化的首要力量；在我國電子商務及平臺經(jīng)濟快速發(fā)展、各行各業(yè)數(shù)字化發(fā)展達到一個較高水平之后，數(shù)字政府通過加強內(nèi)部數(shù)據(jù)共享、提高行業(yè)與部門業(yè)務協(xié)調(diào)水平，成為市場營商環(huán)境、市場競爭秩序的維護者，為推進我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。

第二，與時俱進，不斷創(chuàng)新電子政務建設方式方法。根據(jù)信息化發(fā)展的不同階段及不同的技術條件，我國數(shù)字政府建設采取了不同的發(fā)展方式。初期的信息化建設，主要是服務一些重點行業(yè)和部門，如稅務、海關等，業(yè)務相對獨立；在發(fā)展到一定程度之后，則強調(diào)業(yè)務協(xié)調(diào)和系統(tǒng)、數(shù)據(jù)整合；近年來則強調(diào)一體化建設，即建設全國一體化政務服務平臺。但是，無論是最初的政務信息化和政府上網(wǎng)工程，還是電子政務和“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”以及近年來開始推行的“數(shù)字政府”建設，都極大地促進了各個時期我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第三，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分工明確。中央與地方政府在開展數(shù)字政府建設方面分工明確、協(xié)同發(fā)展。在我國電子政務發(fā)展過程中，中央政府和各級地方政府形成了有效的協(xié)同發(fā)展局面。中央政府負責總體規(guī)劃、政策制定、涉密網(wǎng)和專用網(wǎng)、基礎數(shù)據(jù)庫建設、加強資源整合等，而各地則根據(jù)本地營商環(huán)境建設與自身發(fā)展實際，不斷創(chuàng)新電子政務發(fā)展模式。近年來出現(xiàn)的“一窗式”“一門式”“一網(wǎng)通管”“最多跑一次”“粵省事”等政務服務模式，都是一些地方政府根據(jù)自身經(jīng)驗所創(chuàng)新的電子政務發(fā)展模式。

第四，加強政府數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。政府數(shù)據(jù)資源管理日益成為我國數(shù)字政府建設的抓手。早在2002 年，《關于我國電子政務建設指導意見》就從四大基礎數(shù)據(jù)庫建設、政府數(shù)據(jù)資源目錄體系和交換體系建設兩個方面入手，注意加強政府數(shù)據(jù)資源管理體系建設，強調(diào)政府數(shù)據(jù)內(nèi)部的交換共享。2015 年國務院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》啟動“政府數(shù)據(jù)資源共享開放工程”，要求通過建設政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺、形成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，推動政府數(shù)據(jù)資源共享。2022 年6 月發(fā)布的“指導意見”則將政府數(shù)據(jù)資源管理體系建設提到一個新的高度。

綜上所述，我們可以將具有中國特色的數(shù)字政府發(fā)展模式概括為三個方面。首先是以人民為中心，通過數(shù)字政府連接人民、服務人民，基于人民利益重組電子政務業(yè)務流程，創(chuàng)新電子政務服務方式。其次是數(shù)據(jù)驅(qū)動，多年來，我國電子政務建設堅持“用數(shù)據(jù)對話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，先后建立完善了人口庫、法人庫、自然資源與空間地理信息庫等基礎數(shù)據(jù)庫以及眾多行業(yè)主題數(shù)據(jù)庫，通過政府數(shù)據(jù)服務政務公開、共享開放，應用人工智能技術提高政府數(shù)據(jù)資源價值，充分發(fā)揮其數(shù)據(jù)要素價值。第三是整體協(xié)同，通過政務業(yè)務服務標準化、數(shù)據(jù)共享，整合各級政府、各部門的軟硬件系統(tǒng)，打造全國一體化在線政務服務平臺。這三個方面，既是長期以來我國數(shù)字政府建設的重點內(nèi)容，也是我國數(shù)字政府發(fā)展的重要經(jīng)驗和特征。

我國數(shù)字政府建設即將開啟新局面

面對百年未有之大變局，黨中央國務院積極應對、果斷決策，對事關國家發(fā)展大局的網(wǎng)絡安全和信息化體制機制再次進行改革與創(chuàng)新，以數(shù)字中國統(tǒng)攬信息化發(fā)展全局?！笆奈逡?guī)劃”對“數(shù)字中國”進行了總體安排，對包括“數(shù)字政府”在內(nèi)的各個部分進行了相應部署。為貫徹落實該部署，“指導意見”主動順應這個總體部署，充分釋放數(shù)字化發(fā)展紅利，為全面開創(chuàng)我國數(shù)字政府建設新局面作出全面部署。

根據(jù)當前我國數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字政府發(fā)展形勢，結合上述國家政策部署，未來我國數(shù)字政府建設將發(fā)生重大變化，具體體現(xiàn)在四個“轉(zhuǎn)變”上。

首先是由分散建設向頂層整合轉(zhuǎn)變?！爸笇б庖姟本o扣政府職能及政府履職能力建設，圍繞政府職能的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護，布局數(shù)字政府的各項電子政務建設。此外，國家政務服務平臺建設、全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系和全國一體化政務云平臺體系建設、政務云建設等都是頂層整合的體現(xiàn)。

其次是由各類政務網(wǎng)絡建設向政務云建設轉(zhuǎn)變。這是我國數(shù)字政府在信息基礎設施建設領域的重大變化。云計算是新一代信息技術的重要內(nèi)容，對于信息化、數(shù)字化建設帶來根本的轉(zhuǎn)變，也是數(shù)字政府建設的必然要求。

第三是由政府（門戶）網(wǎng)站建設向政務服務平臺轉(zhuǎn)變。長期以來，政府網(wǎng)站特別是政府門戶網(wǎng)站一直是各地電子政務建設的重要內(nèi)容，然而政府門戶網(wǎng)站是與政府層級密切相關的概念，是一級政府的電子政務建設工具。政府門戶網(wǎng)站在推進地方電子政務發(fā)展方面發(fā)揮了積極主導作用，但隨著數(shù)字政府建設的不斷推進，分層分級的電子政務建設機制顯然已經(jīng)不再適合未來的發(fā)展需要。在這種情況下，國務院辦公廳在2018 年6 月印發(fā)的《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》中就開始規(guī)劃建設全國一體化政務服務平臺（即國家政務服務平臺），提出整合構建全國一體化網(wǎng)上政務服務平臺。如今，國家政務服務平臺已經(jīng)包含46 個部門的1376 項政務服務事項、31 個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設兵團的547 萬多政務服務事項。今后，國家政務服務平臺將成為各地各部門開展數(shù)字政府建設的基本依托和重要支撐。

第四是由數(shù)據(jù)資源建設向數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)變。長期以來，我國電子政務建設項目都建設了大量的數(shù)據(jù)庫，不僅國家層面建設了人口、法人、自然資源和空間地理等基礎信息庫，一些地方也建設了類似的基礎信息庫，而且每個電子政務項目都配套建設了各自的專題數(shù)據(jù)庫。如何提高這些政務數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)質(zhì)量、加強協(xié)同共享以充分發(fā)揮其價值，就成為今后我國數(shù)字政府建設的重要任務。為此，要突出“數(shù)據(jù)治理”，強化政府數(shù)據(jù)資源管理體系建設。

我國數(shù)字政府建設即將迎來新的發(fā)展格局，將為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更加堅實的技術條件和基礎保障。