旅游市場監(jiān)管現(xiàn)狀綜述與體制規(guī)范完善措施

□ 烏魯木齊 屈文麗 等

我國《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，在高質量旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎上，不斷提升旅游市場監(jiān)管力度，促進我國旅游行業(yè)發(fā)展轉型升級。2021年文化和旅游部公布《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》，全面推進“一個工程、七大體系”，清晰勾勒出“十四五”時期建設社會主義文化強國的民生途徑。與此同時，在旅游市場監(jiān)管發(fā)展實踐中，隨著國內(nèi)旅游市場的不斷升溫，一些地方在積極發(fā)展旅游業(yè)的同時，旅游監(jiān)管領域也出現(xiàn)了很多問題，如青島“天價大蝦”事件、哈爾濱“天價魚”事件、牡丹江雪鄉(xiāng)宰客事件等，反映我國旅游監(jiān)管問題產(chǎn)生的原因，除了經(jīng)營者素質、消費觀念等主觀因素外，旅游市場監(jiān)管體系還存在不足，需要實行更好地行政監(jiān)管和更優(yōu)地產(chǎn)業(yè)提升。故本文對我國旅游市場監(jiān)管問題進行研究。

一、旅游市場監(jiān)管研究現(xiàn)狀

針對我國旅游市場監(jiān)管問題，國內(nèi)學者們也進行了較多研究，形成了一些具有較強時代性和發(fā)展性的旅游市場監(jiān)管思路和對策措施。劉夢華、易順（2017）結合政府失靈理論，提出了旅游業(yè)監(jiān)管的政府主導作用。胡燕佼（2011）針對旅游市場監(jiān)管中的體制和法律制度問題，提出了行政指導和法制在旅游業(yè)監(jiān)管過程中的重要地位。王文杰（2011）重點探討了旅行社這一市場主體在政府監(jiān)管中的監(jiān)管內(nèi)容和具體監(jiān)管對策。王燦邑（2013）結合旅游市場監(jiān)管理論指導，重點從政府宏觀層面進行了制度設計和執(zhí)行對策。張穎超（2015）從旅游市場準入和政府監(jiān)管規(guī)范角度，借鑒發(fā)達國家的監(jiān)管經(jīng)驗，提出了我國創(chuàng)新監(jiān)管思路。作為與旅游市場監(jiān)管密切相關的法律制度建設來說，郭步堯（2011）提出了當前我國旅游市場監(jiān)管法律制度的滯后性與不完善之處。徐萍萍（2017）提出了“大旅游”綜合監(jiān)管模式，重點對政府監(jiān)管失靈問題，提出了相應的法律應對策略。王敏（2007）重點從旅游監(jiān)管法律制度建設角度，提出了監(jiān)管執(zhí)法體制創(chuàng)新和運行保障思路。劉詠希（2009）結合我國旅游立法，重點探討了旅游業(yè)監(jiān)管體制、模式、體系建設問題。郭躍（2017）重點從旅游立法角度，提出了我國當前在旅游產(chǎn)業(yè)市場監(jiān)管方面的問題導向，通過制定旅游價格政府執(zhí)法的裁量基準，提出了旅游市場價格監(jiān)管的綜合執(zhí)法等具體改進思路。盧薇（2016）提出了在旅游市場監(jiān)管中強化法律規(guī)范的重要性，以及當前我國旅游市場監(jiān)管部門科學執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的具體對策。此外，一些學者也針對旅游市場監(jiān)管進行了有益探討。張兆安（2012）重點結合當前我國一些地方“零負團費”“低價競爭”“強迫消費”等行業(yè)弊病，提出了要經(jīng)常開展旅游監(jiān)管專項行動，加大旅游市場檢查力度。羅超平（2008）借助貴州省花溪縣旅游市場監(jiān)管案例，提出了我國旅游市場要注重教育宣傳，提升對外形象；嚴格市場準入，規(guī)范主體資格；強化食品監(jiān)管，確保消費安全；加強自律引導，熱情處理投訴。宋志方（2008）通過對發(fā)達國家和港臺地區(qū)在推進旅游市場監(jiān)管的成功經(jīng)驗，從旅游市場監(jiān)管的全過程，包括事前、事中、事后等環(huán)節(jié)，提出了相應對策。丁桂艷（2011）借助秦皇島市旅游市場監(jiān)管的實踐，提出了市場監(jiān)管部門要從游客的吃、住、游、娛等角度，實行全方位的市場監(jiān)管和安全保障。鄭偉民（2013）以海南省旅游市場監(jiān)管的一些教訓和經(jīng)驗為例，提出了整頓旅游市場亂象過程中的政府旅游市場監(jiān)管部門要有所作為，有大作為?？傮w來說，國內(nèi)學者大多認為，旅游市場監(jiān)管要有機突破公共監(jiān)管理念的內(nèi)涵，從社會管理、社會服務等角度，力求進一步拓展當前時期我國旅游公共監(jiān)管整體框架體系中的多方資源、多種要素的整合與優(yōu)化，同時有機借助我國旅游市場監(jiān)管能力實際，力求形成一些具有較強針對性、有效性和可操作性的我國旅游市場監(jiān)管體系。

二、旅游市場監(jiān)管研究理論基礎

旅游市場的監(jiān)管必須要有一定的理論作為先導。而在當前形勢下，結合旅游市場監(jiān)管實踐，主要需要新公共管理理論、新公共服務理論、公共利益理論等作為相應的理論支撐。

1.旅游市場監(jiān)管的概念界定。①監(jiān)管。又稱之為規(guī)制、管制、監(jiān)管，從“regulation”翻譯而來。Daniel F Spulber認為，監(jiān)管是指在一定的規(guī)則下，賦予政府行政部門直接或間接對市場經(jīng)濟主體進行干預的行為。Kahn認為，政府進行監(jiān)管的目的在于促進市場主體的經(jīng)濟績效，監(jiān)管權力來源于國家立法機構授權。結合目前國內(nèi)外學者的主流思想，所謂監(jiān)管，首先，監(jiān)管權力來自于立法機關的授權，實出監(jiān)管的規(guī)范性；其次，監(jiān)管主要解釋市場失靈問題，而不能過多地干預市場經(jīng)濟主體的正常活動；再其次，監(jiān)管要與市場經(jīng)濟保持同向性，互促互進，形成社會、經(jīng)濟利益共同化與最優(yōu)化。②市場監(jiān)管。目前國內(nèi)外學者對于市場監(jiān)管的觀點和看法較多，但總體來說，學者大都認為，市場監(jiān)管是一個相對廣泛的概念，主要集中在宏觀市場的監(jiān)管，是當前有效應對市場失靈的政府行政措施。具體來說，市場監(jiān)管主要內(nèi)容包括：一是相關的法律制度規(guī)范；二是進行具體的市場準入限制；三是對當前市場經(jīng)濟行業(yè)進行合法、有效規(guī)范；四是借助有效市場處罰，來提高市場的有序發(fā)展，激發(fā)市場經(jīng)營活力和科學規(guī)范。③旅游市場監(jiān)管。所謂旅游市場監(jiān)管，主要是指對于旅游行業(yè)的諸多市場經(jīng)濟主體，按照政府制定的行業(yè)標準和市場準則，進行科學規(guī)范運作，對于一些有法不依、損害社會公共秩序和他人利益的行業(yè)，給予及時有效的市場監(jiān)管，以及相應的市場處罰。當前我國旅游行業(yè)市場主體較多，涉旅企業(yè)、人員眾多，涉及到的旅游市場行為較為廣泛，并且很多環(huán)節(jié)和內(nèi)容具有較強的隱秘性，市場監(jiān)管難度較大，旅游市場監(jiān)管部門需要增加執(zhí)法力度，加大懲處力度。特別是與旅游消費者密切相關的一些市場經(jīng)營行為，必須要納入旅游市場監(jiān)管體系來推進和規(guī)范。

2.新公共管理理論——開展市場監(jiān)管的基礎。公共管理理論主要是基于政府行政的需要，從公共利益出發(fā)，由政府行政部門來推進的一些公共管理措施。在傳統(tǒng)公共管理時期，更多地是強調政府職權的權威性和強制性，而在新公共管理理論下，更多的是要求摒棄傳統(tǒng)的官僚制度，積極借鑒市場經(jīng)濟運營機制，吸引更多的社會組織和個人參與其中，最終形成政府主導、社會參與的協(xié)同管理新格局。

新公共管理理論來源于新自由主義經(jīng)濟學理論、公共選擇理論，其中帶著較強的市場經(jīng)濟色彩，但在具體運營中也要注意，市場經(jīng)濟運營機制有其良好的一面，但也要有效防止市場經(jīng)濟過于追逐利潤的傾向，畢竟公共管理是以公共利益為導向的，因此有效發(fā)揮政府的主導作用是必不可少的，并且在建立新公共管理機制時，要在有所考量市場經(jīng)濟問題時，更多的還是要從社會公共秩序構建等角度出發(fā)，建立起更為科學的、效能最大化的公共管理運營模式和執(zhí)行框架。

3.新公共服務理論——建設服務型政府的支撐。當前在市場經(jīng)濟視角下，新公共服務理論結合公共服務的實踐特征和發(fā)展程度，將公共服務分為完全、部分公共服務等類型，相應的公共服務的競爭性和排他性也有所不同。在此過程中，政府要利用自身的職權，為不同公共服務主體提供不同的幫助和支持，以此來更好地展現(xiàn)出新公共服務在社會秩序中的規(guī)則意識，為更廣泛的社會公眾提供公共服務職能。具體來說，新公共服務理論在具體實踐中，主要包括以下幾個基礎理論：一是民主社會和公民權理論，其最早是由亞里士多德提出，主要講求的是社會具有的民主屬性，以及公民民主權利在社會實踐中的具體表現(xiàn)和價值訴求，也勾劃出了公民參與政治和社會建設的演進路徑；二是社區(qū)與公民社會模式，主要講求的是公民個體與社區(qū)群體的互動和協(xié)作關系，并且提出社區(qū)決策要有機吸引公民的主觀意志和發(fā)展建議；三是組織人本主義，在進一步破除舊有官僚制度的同時，要更好地推進人的自由發(fā)展，并且要將個人放在組織的整體視域下進行設計，持續(xù)提升組織績效；四是后現(xiàn)代主義的話語理論，其中重點關注真誠、信任、自主參與、自由發(fā)言等基本特質，而這些基本治理特征，對于政府旅游市場監(jiān)管問題，也具有很好地指引和啟示意義。

4.公共利益理論——推進旅游市場政府監(jiān)管的依據(jù)。在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“為保護生產(chǎn)者利益”這一論點之后，學者們提出了公共利益理論（Public Interest Theory），主要從公共產(chǎn)品的根本屬性出發(fā)，從市場失靈的問題出發(fā)，從社會公共利益需求出發(fā)，提出了政府有效管制的“公共利益理論”。

公共利益理論是從公共利益的角度作為出發(fā)點，以達到維護社會秩序與穩(wěn)定為根本目的。在本文所探討的旅游市場經(jīng)濟中，因為存在非法經(jīng)營、不正當競爭、虛假廣告等違法行為的存在，更需要政府進行合理有效的干預，確保公共利益。只有政府通過行政手段來規(guī)范旅游市場，通過公開透明旅游信息、調整旅游發(fā)展策略、及時掌握并查處違法行為才能使資源達到最優(yōu)配置，抑制市場缺陷，糾正市場失靈，遏制違法行為，保護消費者自身的合法權益，構建良好有序的旅游市場經(jīng)營秩序。

三、總體評述

針對學者們在旅游市場監(jiān)管方面的研究現(xiàn)狀，結合現(xiàn)代旅游市場監(jiān)管理論，本文認為，當前我國要加強社會主義市場經(jīng)濟建設，從行政管理和市場秩序構建著手，以科學監(jiān)管為手段，以促進發(fā)展為目標，持續(xù)加強旅游市場監(jiān)管，發(fā)揮出良好的監(jiān)管效能。旅游市場監(jiān)管需要各級政府部門，社會組織的廣泛參與合作，建立全面的管理手段，以監(jiān)管、指導和約束旅游市場，促使旅游企業(yè)規(guī)范行業(yè)行為，提高服務質量。

1.監(jiān)管制度建設方面：完善旅游市場監(jiān)管體制。①科學定位市場監(jiān)管與經(jīng)濟發(fā)展關系。目前國內(nèi)旅游市場監(jiān)管必須擺正到自已的正確定位，把監(jiān)管放在發(fā)展和創(chuàng)新前面，努力創(chuàng)建既能促進地方經(jīng)濟發(fā)展，又對強化市場穩(wěn)健性與競爭力有幫助的旅游市場發(fā)展與監(jiān)管框架。②完善并優(yōu)化旅游市場監(jiān)管體制。完善并優(yōu)化旅游市場監(jiān)管體制應由工商部門帶頭，將工商、技術監(jiān)督部門、商品檢驗部門和物價監(jiān)督管理等分散的市場監(jiān)管執(zhí)法權集中起來，凝聚成強健的綜合執(zhí)法力量，以避免職能交叉及重復執(zhí)法的畸形現(xiàn)象，促進市場監(jiān)督管理行為統(tǒng)一、規(guī)范、健康地展開。③建立旅游市場標準化管理機制。

我國要盡快制定《旅游市場管理條列》，明確旅游市場準入標準，出臺旅游市場建設總體規(guī)劃，嚴格規(guī)定旅游市場的開辦資金、土地性質、經(jīng)營范圍、建設規(guī)模、建筑結構、硬件設施等方面的要求，提高開辦旅游市場的準入門檻。

2.監(jiān)管人員管理方面：提升旅游市場監(jiān)管能力素質。①樹立現(xiàn)代旅游市場公共監(jiān)管理念。按照“抓發(fā)展首先抓環(huán)境”的理念，我國監(jiān)管部門要本著優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、減輕市場經(jīng)濟主體負擔的原則，加強內(nèi)部監(jiān)督管理，嚴肅工作紀律，轉變工作作風，著力整治辦事拖拉、推諉扯皮等突出問題，用良好的服務態(tài)度和監(jiān)管質量，來促進公共市場的良性發(fā)展。②加強旅游市場監(jiān)管部門能力建設。進一步完善旅游市場監(jiān)管的制度建設，建立旅游市場監(jiān)管的督查考核制度，將旅游市場監(jiān)管情況納入督查考核體系。③加大旅游市場監(jiān)管執(zhí)法查處力度。對市場經(jīng)營企業(yè)或個人的違法違規(guī)行為，采取教育與處罰相結合的原則，具體有罰款、限期整改批評教育、警示等多種措施相結合的方式進行督促管理。

3.監(jiān)管具體措施方面：規(guī)范旅游市場監(jiān)管方式方法。①協(xié)調政府旅游市場監(jiān)管部門職責。國務院負責全國旅游市場的綜合監(jiān)管工作，各級地方政府確立本地的監(jiān)管部門，通過政府組建或平行部門進行拆分合并的方式組成監(jiān)管機構對地區(qū)旅游市場進行監(jiān)管。②強化各級政府部門的領導責任。國務院旅游工作部際聯(lián)席會議下設國務院旅游市場綜合監(jiān)管工作小組，辦公室設在國家旅游局，負責統(tǒng)籌旅游市場綜合監(jiān)管。各級政府按照“政府主導、分級負責、屬地管轄”之原則，建立健全旅游綜合協(xié)調、旅游案件聯(lián)合調查、旅游投訴統(tǒng)一受理等綜合監(jiān)管機制，并將整治旅游市場秩序和提高服務質量工作納入政府質量考核范圍之內(nèi)。③加大監(jiān)督檢查力度，集中整治旅游市場安全隱患。規(guī)范旅游市場秩序執(zhí)法檢查工作，提高監(jiān)管能力。經(jīng)常開展公共安全隱患集中排查整治，切實提高公共安全隱患治理能力。目前，我國要使用自主開發(fā)平臺方式，建成旅游市場安全網(wǎng)絡監(jiān)管平臺，對旅游市場實行電子化監(jiān)管。加大對違法失信行為的懲處力度，引導旅游市場相關主體嚴格自律，自覺守法。④積極引導游客通過司法部門、人民調解的途徑解決糾紛，拿起法律武器捍衛(wèi)自己的合法權益。⑤健全完善的旅游法律、法規(guī)體系和監(jiān)管標準。建立健全旅游市場綜合監(jiān)管的長效機制，重大處罰決定要建立合法性審查機制，進一步細化量化行政裁量標準，合理規(guī)范裁量的種類及幅度。針對一些線上旅游，自駕旅游，營地旅游，醫(yī)療旅游等新情況新問題，應盡快完善《旅游法》的相關配套制度。積極探索并建立綜合監(jiān)管機構法律顧問，第三方評價制度，旅游標準化管理與旅游市場準入及退出相結合的制度。

綜上所述，結合學者研究成果和相關理論實踐，當前我國要樹立旅游市場監(jiān)管科學理念，增強旅游市場監(jiān)管的發(fā)展理念、法治理念、主體意識；兼顧旅游市場監(jiān)管與地方經(jīng)濟發(fā)展的關系定位，完善并優(yōu)化旅游市場監(jiān)管體制，建立旅游市場標準化管理機制；規(guī)范旅游市場監(jiān)管執(zhí)行，協(xié)調政府旅游市場監(jiān)管部門職責，加強培育市場開辦者責任意識，集中整治旅游市場安全隱患，營造旅游市場有序經(jīng)營環(huán)境；提升旅游市場監(jiān)管能力及保障體系建設，進一步加強監(jiān)管部門、隊伍管理和制度建設，加大旅游市場領域監(jiān)管執(zhí)法查處力度，以此推進我國旅游監(jiān)管科學化、規(guī)范化、實效化。

四、展望：旅游市場監(jiān)管的未來發(fā)展

展望旅游市場監(jiān)管的未來正在逐步走向成熟，信用監(jiān)管將成為重要監(jiān)管手段，文旅部門建立的在線旅游行業(yè)信用檔案，和其他各級部門實現(xiàn)信息共享。在互聯(lián)網(wǎng)+的當今時代，大數(shù)據(jù)對信用監(jiān)管的支撐有著舉足輕重的作用。期待未來的旅游企業(yè)監(jiān)管部門加強配合，齊心合力，標本兼治，積極運用智能化監(jiān)管系統(tǒng)，加大強化監(jiān)管部門責權明確、執(zhí)法有力、行為規(guī)范及保障有效的旅游市場綜合監(jiān)管能力，進一步對擾亂旅游市場秩序問題、侵害旅游者權益的主體做出相應處罰，為廣大游客積極創(chuàng)造安全，放心，良好有序的旅游消費環(huán)境。