我國韌性城市建設(shè)創(chuàng)新路徑＊

李金萱，蔣 瑜，農(nóng) 桂

（1.廣西師范大學環(huán)境與資源學院，廣西 桂林 541006；2.百色祈福高級中學，廣西 百色 533000）

1 研究背景及意義

1.1 韌性城市的研究

關(guān)于韌性城市（Resilient city）的概念，通常描述城市在面對外界干擾后，仍能保持原有主要特征、結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵功能[1]。西方學者研究側(cè)重于干擾后的人為防控措施，強調(diào)城市自愈能力和建立客觀的評價體系。綜合來看，西方對于韌性城市這一課題的研究給予高度關(guān)注，關(guān)于理念和應(yīng)用有較為全面的理論闡述。面對越來越多的危機和管理問題，國內(nèi)對于城市韌性發(fā)展的研究需求迫切，在2012—2016年間取得快速進展，廣泛涉及建筑、工程、宏觀經(jīng)濟管理等領(lǐng)域[2]。對于概念的認知，部分學者主張針對不同區(qū)域采用不同的定量研究方法，但在實踐中建立精準的模型可行性不大。因此相關(guān)研究應(yīng)對指標維度進行不斷優(yōu)化，例如，路蘭等[3]以城市基本構(gòu)成要素為指標，從經(jīng)濟、社會、生態(tài)3個維度構(gòu)建多維城市功能關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，組成高度復雜的耦合系統(tǒng)，并結(jié)合金融危機爆發(fā)的主要時間段這一具體案例進行研究。

1.2 韌性城市的內(nèi)核

當前國內(nèi)對于韌性城市建設(shè)的認知大多停留在發(fā)展進程中面對不可預估災害的防御及災后復原能力。在定量研究方面缺乏更完善的評估模型的建構(gòu)?；趪鴥?nèi)外當下對于韌性城市的研究進展，綜合考慮韌性城市的概念及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征，建構(gòu)韌性城市的評估發(fā)展體系中應(yīng)涉及經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生服務(wù)、治理決策、生態(tài)5個維度。當下，我國城市運轉(zhuǎn)中的管理方法與韌性城市概念不相符，應(yīng)基于城市管理角度這一宏觀發(fā)展角度認知城市韌性發(fā)展規(guī)劃。通過簡單評估模型的建構(gòu)分析不同城市的韌性程度，為城市的發(fā)展規(guī)劃提供一定的理論支撐和相關(guān)解決思路，對于城市可持續(xù)發(fā)展有重要意義。根據(jù)當下研究趨勢，綜合考慮我國城市發(fā)展水平，遵循指標體系的系統(tǒng)完整性、代表性等原則構(gòu)建指標模型，如表1所示。

表1 韌性城市建設(shè)評估模型

1.3 韌性城市的特征

相較傳統(tǒng)減災概念，城市韌性規(guī)劃更關(guān)注城市的社會維度及城市應(yīng)對災害的非物質(zhì)條件[4]。從韌性城市的內(nèi)核出發(fā)，借鑒風險災害領(lǐng)域的相關(guān)研究，從多樣性、穩(wěn)健性、冗余性、恢復力、適應(yīng)性、能動性6個方面進行分析，城市韌性與這些特性緊密相關(guān)（見表2）。

表2 韌性城市特征及對應(yīng)含義

2 發(fā)展現(xiàn)狀及問題

2.1 概念認知過于狹窄

韌性城市建設(shè)需要公眾的參與和支持，應(yīng)重視公眾對于城市韌性認知和發(fā)展問題的評估建議[5]，基于已有的調(diào)查分析：當下我國公眾對于韌性城市的概念認知較為淺顯，部分公眾甚至不了解、無印象。我國對于韌性城市概念的認知仍然側(cè)重于自然風險，雖然自然風險本身具有較強的偶然性和不可預估性，符合研究的涵蓋點，但研究過于單一，缺乏完整的理論體系。對于社會韌性、經(jīng)濟韌性等社會治理方面的研究相對薄弱，不重視人為作用發(fā)揮出的主觀能動性。當前我國城市面對災害的承受能力、制度保障的支撐程度、科學的風險防控以及及時的信息流動等要素建設(shè)力度不夠完善，研究范圍逐漸擴充至城市的社會保障、制度完善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科學風險評估等方面。

2.2 缺乏規(guī)則保障

城市韌性發(fā)展的進一步規(guī)劃中，韌性規(guī)劃的具體實施必須依靠相應(yīng)的法律依據(jù)，政府應(yīng)當發(fā)揮主體作用制定系統(tǒng)的規(guī)劃方案和保障制度。2019年聯(lián)合國發(fā)布的《城市具有韌性評估報告》中提到的日本仙臺市政府集中數(shù)據(jù)資料、根據(jù)評估結(jié)果和評估過程中所提供的證據(jù)，制定相應(yīng)的細則進行法規(guī)條文的支援。城市本身是一個復雜的系統(tǒng)，城市的運轉(zhuǎn)需要相關(guān)法規(guī)應(yīng)對不確定性的干擾進行有效治理，從而實現(xiàn)韌性資源的合理配置。而相關(guān)法律法規(guī)體系的不完善，一定程度上會導致管理工作出現(xiàn)問題。我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃相關(guān)法規(guī)尚未結(jié)合韌性城市理念及目標進行適當修改，已不能適應(yīng)城市新的發(fā)展需求，無法在法律法規(guī)層面為韌性城市建設(shè)提供切實的保障。例如我國東莞市經(jīng)濟韌性規(guī)劃中缺少相應(yīng)的法規(guī)內(nèi)容，在中美貿(mào)易爭端中呈現(xiàn)的經(jīng)濟韌性較為脆弱，據(jù)統(tǒng)計，2020年東莞全市規(guī)模以上工業(yè)增加值同比下降1.1%，降幅比前三季度收窄2.1%，當?shù)氐碾娮有袠I(yè)受到?jīng)_擊。

2.3 與現(xiàn)有城市規(guī)劃銜接度不夠

當前韌性理念與現(xiàn)有的城市體系規(guī)劃之間契合度不高，已不能適應(yīng)城市新的發(fā)展需求。例如在城市景觀規(guī)劃體系中，理應(yīng)明確綠地植被、水體等因素對于城市規(guī)劃中生態(tài)韌性的影響，但多數(shù)城市在規(guī)劃中出現(xiàn)過分追求外在形象和功能要求，忽視生態(tài)韌性維度下城市的可持續(xù)發(fā)展。我國由于韌性城市本身理論上的模糊，如何與現(xiàn)有城市體系規(guī)劃有效銜接仍是一個亟待解決的問題?，F(xiàn)行的城市規(guī)劃中并未融入韌性體系，雖然相關(guān)規(guī)劃管理方案中提出將韌性城市理念融入其中，但由于法定規(guī)劃中缺少具體的要求和規(guī)定，難以確保日常生活中真正落實。

2.4 缺少實施主體及多部門參與

在城市規(guī)劃過程中，政府或規(guī)劃部門在韌性發(fā)展政策的制定、執(zhí)行中有不可替代的作用。城市韌性所映射出的城市規(guī)劃管理體系應(yīng)包含物資、人員、區(qū)域協(xié)作等方面。當前我國城市韌性發(fā)展缺少實施主體，在現(xiàn)行行政體制下，尚沒有一個部門完全有權(quán)監(jiān)督管理政策的實施并協(xié)調(diào)多部門之間的任務(wù)分配。同時，政府的職能部門體系布局中缺乏具體的部門、專業(yè)人員、監(jiān)督管理等，雖具有相應(yīng)的面對防震減災、經(jīng)濟危機、公共衛(wèi)生事件的部門，但功能較為單一，彼此之間關(guān)聯(lián)度較小，在不可預估的風險下呈現(xiàn)的狀態(tài)是各部門各行其是，未能實現(xiàn)多部門參與的局面。例如新冠疫情初期暴露出我國城市發(fā)展中出現(xiàn)的應(yīng)急能力緩慢、社會人員配置不夠、區(qū)域協(xié)作機制不健全、基礎(chǔ)設(shè)施缺少等問題[6]，多部門負擔性參與，應(yīng)急能力緩慢，未能實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3 發(fā)展思路及舉措

3.1 推進韌性理念融入現(xiàn)代城市規(guī)劃體系

伴隨著城市的進一步發(fā)展，韌性發(fā)展理念是城市面對威脅下將干擾程度降到最低的可行方案。韌性理念融入現(xiàn)代城市規(guī)劃體系中，從而使現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系能依據(jù)相關(guān)理念進行適當?shù)男薷暮屯晟?。具體措施如下。

1）加強學科建設(shè) 在城市規(guī)劃專業(yè)中的《城市規(guī)劃原理》和相關(guān)地理學專業(yè)中的《人文地理學》加入城市的韌性發(fā)展這一概念。

2）提高社會從業(yè)引導性 在城市規(guī)劃師資格證考試范圍內(nèi)加入相關(guān)理念，人員拿到證書即掌握城市的韌性發(fā)展理念。

3）與社會評估相結(jié)合 地方規(guī)劃局可在房地產(chǎn)開發(fā)商上報項目資料中增添相關(guān)內(nèi)容的要求。

4）實施政策引導 參考海綿城市理念的發(fā)展，在國家相應(yīng)的國土規(guī)劃、政府工作報告中將城市的韌性發(fā)展作為一項重要的匯報內(nèi)容，這一措施易于被社會整體所接受。

3.2 加強防災體系軟性建設(shè)，實現(xiàn)部門協(xié)調(diào)管理

我國自然災害頻發(fā)，因此應(yīng)加強防災預警體系的建設(shè)和完善，將防災減災放在重要的地位上，提高對自然災害的綜合防范和抵御能力。應(yīng)加強體系中基礎(chǔ)設(shè)施的軟性建設(shè)，由于疫情、逆全球化等現(xiàn)象的出現(xiàn)，軟性建設(shè)的重構(gòu)成為社會發(fā)展新動能。由于韌性城市規(guī)劃中涉及內(nèi)容多，因此實施過程中需要多部門共同負責，此外還需要政府進行相應(yīng)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，提高各部門之間的配合程度。內(nèi)容可以涉及風險來臨前的防治規(guī)劃及災后的資源分配，為韌性城市的建設(shè)提供切實保障，即不可預估的風險來臨前城市部門的預警監(jiān)測、來臨后相關(guān)部門都能有條不紊地做出反應(yīng)。例如自然風險發(fā)生時，應(yīng)急管理部門、氣象局、自然資源和規(guī)劃等部門應(yīng)增強防災意識，嚴格防災責任，及時發(fā)布預警信息，落實防災措施。而社會金融危機出現(xiàn)時，面對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，各地人力資源保障部門應(yīng)采取有效措施，幫助企業(yè)渡過難關(guān)。

3.3 建立優(yōu)化協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的城市管理機構(gòu)，強化垂直管理

在城市規(guī)劃體系中，相應(yīng)的管理機構(gòu)是重要的組成部分，應(yīng)依據(jù)主要職責，合理劃分城市管理機構(gòu)的規(guī)劃內(nèi)容和范圍，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。總體呈現(xiàn)社會治理的垂直感。城市受到干擾的過程中，各層次體系應(yīng)當明確職責、層層有序，快速開展行動、解決問題。近兩年在新冠疫情的干擾下，我國在公共衛(wèi)生服務(wù)韌性方面取得了一定的進展，頂層架構(gòu)決策風險應(yīng)急措施及時阻斷疫情的傳播，管理層及時分配疫情防控措施，而效果最顯著的則是基層組織，尤其是社區(qū)在疫情防控中發(fā)揮了重要作用，國內(nèi)各個社區(qū)系統(tǒng)、完善的防范治理體系取得十分顯著的成果。在體溫測量、核酸檢測、疫苗接種各環(huán)節(jié)的有序管理為疫情的阻斷奠定了良好基礎(chǔ)。

3.4 推動多主體參與，社會共同治理

完善社會治理一定程度上可提高社會韌性，多主體參與即發(fā)揮上下聯(lián)動，首先應(yīng)確定多元共治的類型，從而建構(gòu)起制度化的決策機制，確定決策過程及結(jié)構(gòu)，形成完善的治理體系。從已有的研究文獻來看，參與城市規(guī)劃建設(shè)的多元主體類型可分為政府、企業(yè)、學術(shù)機構(gòu)與城市居民4種[7]。其中政府在韌性城市的建設(shè)中發(fā)揮指導作用，企業(yè)在經(jīng)濟韌性的發(fā)展中起到一定的支撐，學術(shù)機構(gòu)為韌性城市與現(xiàn)代城市規(guī)劃體系的銜接提供可行方案，城市居民是城市發(fā)展中的重要力量，維持城市運轉(zhuǎn)的韌性和穩(wěn)定性。社會共同治理下更要強化多元主體參與建設(shè)的組織格局，尤其是自下而上的城市自我管理與自我修復，從而合作采取集體行動。