城市規(guī)劃區(qū)邊緣小城鎮(zhèn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的對策研究
——以山東省濰坊市高密市柏城鎮(zhèn)為例

韓 倫，崔元浩

（1.濰坊市規(guī)劃設(shè)計研究院，山東 濰坊 261041；2.青島市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，山東 青島 266071）

1 邊緣小城鎮(zhèn)工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型發(fā)展背景

1.1 邊緣小城鎮(zhèn)的特殊性

中小城市規(guī)劃區(qū)邊緣小城鎮(zhèn)是指行政范圍的部分或者全部位于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)（見圖1）。

圖1 城市規(guī)劃區(qū)邊緣小城鎮(zhèn)圖示（圖片來源：作者自繪）

通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)和對高密市柏城鎮(zhèn)的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃區(qū)邊緣小城鎮(zhèn)與普通小城鎮(zhèn)存在的不同之處主要表現(xiàn)在以下3個方面。

1）鎮(zhèn)區(qū)土地開發(fā)總量增加迅速，工業(yè)用地結(jié)構(gòu)失調(diào) 隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，邊緣小城鎮(zhèn)的土地開發(fā)利用總量迅速增加。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)快速發(fā)展帶來了工業(yè)用地的急劇增加，超前于生活用地的拓展，導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)明顯不合理。

2）城市對該類小城鎮(zhèn)的輻射作用顯著 邊緣小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)距市區(qū)很近，受城市的輻射也最為明顯。因此，邊緣小城鎮(zhèn)在信息技術(shù)和資金方面有得天獨厚的優(yōu)勢，與此同時，還能充分享受市區(qū)內(nèi)的市政交通等基礎(chǔ)設(shè)施，并在一定程度上承接市區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施的轉(zhuǎn)移。因此，城市內(nèi)的各種資源為邊緣小城鎮(zhèn)創(chuàng)造了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。

3）鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展同時受市、鎮(zhèn)兩級政府影響 城市的發(fā)展為邊緣小城鎮(zhèn)帶來正外部效應(yīng)的同時，也不可避免地壓縮了鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展空間。而這部分重疊區(qū)域既受市政府部門的控制——納入城市規(guī)劃區(qū)的范圍，又要落實鎮(zhèn)政府部門的相關(guān)訴求。因此，邊緣小城鎮(zhèn)的發(fā)展意志更是市、鎮(zhèn)兩級政府博弈后的結(jié)果。

上述特性造成了邊緣小城鎮(zhèn)工業(yè)用地的特殊性，進(jìn)而導(dǎo)致邊緣小城鎮(zhèn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的特殊矛盾。

1.2 工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的背景

在城市發(fā)展前期，大部分城鎮(zhèn)工業(yè)用地的土地利用效率較為低下，建設(shè)方式也較為粗放。除此之外，一些地方政府熱衷于擴張城鎮(zhèn)空間，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地方面缺乏遠(yuǎn)見，導(dǎo)致城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用的集約程度低下。20世紀(jì)70年代，我國開始對城市工業(yè)布局和城市用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，采取了向城市邊緣區(qū)搬遷、疏散的調(diào)整措施，但由于是被動式外遷，缺乏內(nèi)部動力，取得的成效較小。而如今在新舊動能轉(zhuǎn)換背景下，人們更加注重存量用地的轉(zhuǎn)型發(fā)展。城市外延式擴張的發(fā)展模式將逐步轉(zhuǎn)向挖掘優(yōu)化存量土地、集約高效利用土地的發(fā)展模式，原本在城鎮(zhèn)存量用地中作為其有機組成部分的工業(yè)用地也亟待優(yōu)化轉(zhuǎn)型。

2 柏城鎮(zhèn)工業(yè)用地發(fā)展概況

2.1 鎮(zhèn)區(qū)概況

柏城鎮(zhèn)是省級中心鎮(zhèn)，位于山東省濰坊市高密市東南部，其東面和南面與青島接壤，西臨密水街道、柴溝鎮(zhèn)，北接市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。柏城鎮(zhèn)區(qū)向北緊鄰高密市城區(qū)，位于膠河上游，沿膠河兩側(cè)成組團狀發(fā)展，截至2019年年底，鎮(zhèn)區(qū)常住人口為2.8萬人。近年來，隨著高密市城市南向建設(shè)發(fā)展，與柏城鎮(zhèn)區(qū)北部關(guān)系緊密，在為柏城鎮(zhèn)發(fā)展帶來機遇的同時，也使鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展空間受擠壓。

2.2 鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)用地的發(fā)展

柏城鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，2016年，柏城鎮(zhèn)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值達(dá)120億元，主營業(yè)務(wù)收入123.6億元，實現(xiàn)利潤5.7億元，利稅11.9億元。規(guī)模以上企業(yè)共計37家。柏城鎮(zhèn)工業(yè)用地主要集中在鎮(zhèn)區(qū)西部，即夷安大道以東、晏子路以西的組團內(nèi)，形成了以玻璃制造、紡織服裝、機械制造和木器加工為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其中知名企業(yè)有長盛玻璃廠、科樂收公司等。柏城鎮(zhèn)深厚的工業(yè)基礎(chǔ)、便利的交通和充足的勞動力，對工業(yè)發(fā)展起到了極大的推動作用。加之柏城鎮(zhèn)近年來拆遷力度偏大，鎮(zhèn)政府為較快地獲得土地財政，仍繼續(xù)招商引資，開發(fā)工業(yè)用地，但開發(fā)力度大不如前。

截至2018年，柏城鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)用地為256.29hm2，僅占建設(shè)用地比例的31%；而在2008年，鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)用地占建設(shè)用地比例高達(dá)40.59%，超出《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（2011）》中工業(yè)用地占城市建設(shè)用地規(guī)模上限10個百分點的標(biāo)準(zhǔn)（見表1）。一方面是由于10年來鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)用地增速放緩，另一方面是其他建設(shè)用地，尤其是居住用地大量增加。

表1 柏城鎮(zhèn)近十年工業(yè)用地變化情況一覽

另外，與鎮(zhèn)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人交流得知，其對今后繼續(xù)發(fā)展工業(yè)較為抵觸。從以上現(xiàn)狀可以看出，柏城鎮(zhèn)對工業(yè)發(fā)展的訴求越來越弱，工業(yè)用地需求將相應(yīng)減少。但就現(xiàn)階段而言，柏城鎮(zhèn)仍以玻璃制造、服裝紡織、機械制造和木器加工為主。由工業(yè)所帶來的經(jīng)濟效益與鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展定位產(chǎn)生巨大沖突，造成柏城鎮(zhèn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型困難。

2.3 鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的特殊性

除了前述工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的原因之外，柏城鎮(zhèn)由于位于高密市城市規(guī)劃區(qū)邊緣，故其工業(yè)用地轉(zhuǎn)型還存在以下特殊性。

2.3.1 街道工業(yè)用地轉(zhuǎn)型

高密市區(qū)城市建設(shè)用地向南擴張，導(dǎo)致柏城鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地不足，這是促使柏城鎮(zhèn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的一個重要原因。

由于柏城鎮(zhèn)區(qū)與高密市區(qū)在空間距離上非常近，因此，《高密市城市總體規(guī)劃（2012—2030）》對柏城鎮(zhèn)區(qū)的大部分用地性質(zhì)作了安排，將柏城鎮(zhèn)區(qū)平安大道以北的區(qū)域均視為高密市城市建設(shè)用地，高密市政府對其進(jìn)行規(guī)劃安排，鎮(zhèn)政府對鎮(zhèn)區(qū)的管控能力弱化，這也是城市規(guī)劃區(qū)邊緣小城鎮(zhèn)存在的現(xiàn)實問題。由高密市區(qū)擴張這一外部推力帶來對柏城鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展空間的擠壓，使其尋求工業(yè)用地的內(nèi)部挖潛。

從筆者掌握的柏城鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的中柏韓美體育用品有限公司、安保來鞋業(yè)等23個企業(yè)的職工人數(shù)來看，柏城鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)大多為小型企業(yè)，職工人數(shù)集中于100人以內(nèi)，僅有長盛泰玻璃制品股份有限公司屬于大型企業(yè)，說明柏城鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地空間結(jié)構(gòu)性低效和經(jīng)濟性低效，鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)用地的投入產(chǎn)出效率低下。另外，由于部分企業(yè)并未向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，在空間上造成建設(shè)用地的碎片化，使土地整體效益下降，造成土地空間資源總量的緊張，進(jìn)而對鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)工業(yè)用地進(jìn)行內(nèi)部挖潛。

2.3.2 教育事業(yè)帶來的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)

2017年，高密新一中正式將校址遷至柏城鎮(zhèn)區(qū)。高密新一中的建成落戶極大地帶動了柏城鎮(zhèn)區(qū)文化教育的發(fā)展。目前，高密新一中占地46hm2，學(xué)生3 600人，教師300人，其教學(xué)水平在高密市高中教育中首屈一指。因此，高密新一中的落戶使文化教育在柏城鎮(zhèn)的各項職能中凸顯。這種重大服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，與2009版柏城鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)性質(zhì)——“高密市城郊重鎮(zhèn)，高密市重要的工業(yè)組團之一”產(chǎn)生了沖突。因此，在編制2018版柏城鎮(zhèn)總體規(guī)劃時，便考慮將其城鎮(zhèn)性質(zhì)確定為“高密市城郊重鎮(zhèn)，高密市重要的文化教育組團之一”。

高密新一中帶來正外部效應(yīng)的同時，也對柏城鎮(zhèn)發(fā)展提出了新要求：一是把握高密新一中帶來的鎮(zhèn)區(qū)教育環(huán)境提升這一關(guān)鍵要素，實現(xiàn)教育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)收益最大化；二是對鎮(zhèn)區(qū)的環(huán)境提出了更高的要求，即嚴(yán)控污染企業(yè)，尤其是三類工業(yè)的落地，減少工業(yè)用地的供給，并加速既有工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型。

2.3.3 政府部門的發(fā)展訴求

對于政府部門對柏城鎮(zhèn)的發(fā)展訴求，筆者認(rèn)為應(yīng)主要從市政府和鎮(zhèn)政府兩者的發(fā)展意志來分析。由于柏城鎮(zhèn)是典型的城市規(guī)劃區(qū)邊緣小城鎮(zhèn)，因此，在行政管理上，柏城鎮(zhèn)區(qū)所體現(xiàn)的高密市政府部門的發(fā)展意志強于鎮(zhèn)政府部門的發(fā)展意志。

1）高密市政府對柏城鎮(zhèn)的發(fā)展訴求 從《高密市城市總體規(guī)劃（2012—2030）》可以看出，高密市在工業(yè)用地的整體布局上主要發(fā)展北部工業(yè)組團和東部工業(yè)組團，將柏城鎮(zhèn)南部著力打造為“高教、文化板塊”；從高密市土地利用規(guī)劃可以看出，現(xiàn)狀柏城鎮(zhèn)區(qū)西部工業(yè)組團將規(guī)劃為更新儲備用地。從以上兩點可以明確看出市政府對柏城鎮(zhèn)區(qū)的定位和對鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的訴求。

2）柏城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的發(fā)展訴求 高密新一中的落戶、膠河水體生態(tài)保護的控制，加之山東省新舊動能轉(zhuǎn)換理念向基層的貫徹，鎮(zhèn)政府的發(fā)展訴求已發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變：存量工業(yè)用地的調(diào)整轉(zhuǎn)型；教育相關(guān)配套（居住、商業(yè)、研發(fā)基地）的增質(zhì)、增量。高密新一中的建成是柏城鎮(zhèn)居住用地擴張的一大刺激點，由此帶來的學(xué)區(qū)房建設(shè)成為鎮(zhèn)政府目前的發(fā)展訴求之一。

3 柏城鎮(zhèn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型對策分析

1）對現(xiàn)狀工業(yè)用地進(jìn)行置換、更新，逐步與上位規(guī)劃的要求相銜接 根據(jù)總體規(guī)劃對柏城鎮(zhèn)提出的新要求，只有對柏城鎮(zhèn)現(xiàn)狀工業(yè)用地進(jìn)行逐步置換、更新，才能達(dá)到上位規(guī)劃中對柏城鎮(zhèn)打造“高教、文化”板塊的要求：注重工業(yè)用地在內(nèi)部各行業(yè)間的調(diào)整，逐步摒棄傳統(tǒng)的低技術(shù)含量、低附加值、粗加工、高污染的行業(yè)；轉(zhuǎn)變工業(yè)用地模式，減少工業(yè)用地斑塊化存在，引導(dǎo)舊有企業(yè)和新增項目集中進(jìn)入工業(yè)園區(qū)，從根本上轉(zhuǎn)變工業(yè)用地的模式。

2）依托教育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，注重土地資源向非工業(yè)用地傾斜 充分依托高密新一中謀求產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型?？v貫各發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑可以發(fā)現(xiàn)，在第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都是向“三、二、一”的方向發(fā)展。因此，柏城鎮(zhèn)應(yīng)逐步向教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向著力，在提升鎮(zhèn)區(qū)居住、教育環(huán)境的同時，推進(jìn)工業(yè)用地優(yōu)化配置。伴隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，要求土地資源的配置逐步向非工業(yè)用地傾斜，逐步減少工業(yè)用地的開發(fā)、擴大非工業(yè)用地建設(shè)，是柏城鎮(zhèn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的基本方向。

3）加強工業(yè)用地管理 雖然柏城鎮(zhèn)基本實現(xiàn)“招、拍、掛”的出讓方式，但在具體操作層面仍需進(jìn)一步規(guī)范。為提高柏城鎮(zhèn)工業(yè)用地的集約利用效率和水平，保證柏城鎮(zhèn)工業(yè)用地市場健康有序發(fā)展，有必要加強柏城鎮(zhèn)工業(yè)用地批前管理和批后跟蹤管理，這是柏城鎮(zhèn)近期工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的一大抓手。

4 結(jié)語

新形勢面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)，柏城鎮(zhèn)政府和相關(guān)企業(yè)要抓住這一機會，企業(yè)借工業(yè)用地轉(zhuǎn)型之機進(jìn)行改制、創(chuàng)新；鎮(zhèn)政府借此調(diào)整用地，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步與高密市總體規(guī)劃提出的新要求銜接。只有企業(yè)與政府共同努力，才能順利推進(jìn)柏城鎮(zhèn)工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型，進(jìn)而為中小城市規(guī)劃區(qū)邊緣小城鎮(zhèn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型提供新的借鑒和參考。