國土空間規(guī)劃下的生態(tài)環(huán)境保護研究

閆 佩，趙翌晨，喬 陽

（1.天津環(huán)科環(huán)境規(guī)劃科技發(fā)展有限公司，天津 300191；2.天津市生態(tài)環(huán)境科學研究院，天津 300191）

1 國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護內(nèi)涵

1.1 國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃是政府為實現(xiàn)現(xiàn)有國土空間的科學應(yīng)用，充分發(fā)揮規(guī)劃工作所產(chǎn)生的效果，以更加科學高效利用國土空間，滿足國土資源有效科學的管理為目的，通過各種技術(shù)合理規(guī)劃國土空間的工作。作為國家空間發(fā)展的指南及國家未來可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，國土空間規(guī)劃工作的開展是我國不同種類開發(fā)保護與建設(shè)活動的基本依據(jù)。通過國土空間規(guī)劃體系的建立與監(jiān)督工作的開展，可實現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，繼而實現(xiàn)多層次規(guī)劃的“多規(guī)合一”。

1.2 生態(tài)環(huán)境保護

生態(tài)環(huán)境保護包括對生態(tài)環(huán)境中的自然環(huán)境、地球生物環(huán)境、人類環(huán)境等進行保護與修復的工作。生態(tài)環(huán)境保護的目的是為有效防止自然環(huán)境惡化，恢復因污水排放、過度開發(fā)等對生態(tài)平衡造成的破壞。

2 生態(tài)環(huán)境與國土空間規(guī)劃關(guān)聯(lián)性

生態(tài)環(huán)境隸屬生態(tài)空間的一部分，其內(nèi)涵是在自然狀況之下所包含的大量環(huán)境內(nèi)容及國土范圍。同時，大量能夠維護自然生態(tài)環(huán)境且人為創(chuàng)建的內(nèi)容，同樣屬于生態(tài)空間范疇。生態(tài)空間包含著十分豐富的系統(tǒng)形式，具有重大的價值，而生態(tài)空間存在的主要目的是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效保護與修復。因此，對生態(tài)空間進行有效保護，是對生態(tài)環(huán)境保護的重要行為，可有效制約個人或企業(yè)對于土地環(huán)境過度開發(fā)的行為。

通過國土空間規(guī)劃實現(xiàn)生態(tài)空間下生態(tài)環(huán)境的有效劃分、用途管制，是我國生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標落實的根本前提，能夠為生態(tài)環(huán)境提供基礎(chǔ)保障。而科學有效的國土空間規(guī)劃，直接關(guān)乎生態(tài)空間及生態(tài)環(huán)境保護的效果，通過對國土開發(fā)強度的有效管制及控制線的設(shè)置，可為社會公眾提供良好的生活環(huán)境，并為促進人類與自然和諧共處作出有效貢獻。

國土空間規(guī)劃的使命是實現(xiàn)土地資源合理運用，從而最大化發(fā)揮土地功能。國土空間規(guī)劃最大受益者為廣大社會公眾，就我國新經(jīng)濟時代的發(fā)展角度而言，國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境具有密不可分的關(guān)系。同時國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護也是當下我國社會主義建設(shè)發(fā)展的指導思想之一。國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下3點。

1）促進生態(tài)環(huán)境保護 國家合理開發(fā)與合理利用土地資源是生態(tài)環(huán)境保護手段之一。通過土地空間規(guī)劃，不僅可有效提升生態(tài)環(huán)境治理效果，而且可實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效改善。通過國家對社會生活中土地資源利用等各維度的調(diào)節(jié)，進一步促進利益相關(guān)者的發(fā)展與生態(tài)維護目標的落實。國土資源保護的任務(wù)目標如圖1所示。

圖1 國土資源保護任務(wù)與目標

2）開發(fā)性保護手段 若想落實可持續(xù)發(fā)展目標，就必須基于發(fā)展的理念，解決發(fā)展過程中所面臨的難題，國土空間規(guī)劃具備高度開放性的保護方式，通過對土地資源的有效利用實現(xiàn)國土資源的保護，不僅能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與資源利用關(guān)系的長期維持，而且可基于有效調(diào)控，實現(xiàn)資源利用率提升的目的，在我國有限土地資源中創(chuàng)造無限的發(fā)展可能。

3）可持續(xù)發(fā)展 作為人口大國，我國始終堅持“以人為本”的原則，將人作為第一位，而在發(fā)展期間，所有國家基于土地空間規(guī)劃對可持續(xù)發(fā)展加以支持的方法以及加強對土地空間規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境保護，不僅是為讓公眾獲得“暫時”的幸福，更是為全人類長遠的發(fā)展而考慮，為后代造福。不論政府或是社會公眾，應(yīng)從長遠的經(jīng)濟發(fā)展角度出發(fā)，在深度思考當下生態(tài)環(huán)境問題基礎(chǔ)上，反思過去發(fā)展過程中對生態(tài)環(huán)境造成的污染與破壞，改變原有土地使用觀念，轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟發(fā)展作為核心內(nèi)容的理念，提升對生態(tài)環(huán)境的重視程度。

3 國土空間規(guī)劃視角下的生態(tài)環(huán)境保護

3.1 注重生態(tài)修復規(guī)劃

在開展國土空間規(guī)劃工作實踐階段，相關(guān)部門應(yīng)充分考慮當下不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境實際情況，選擇合理的生態(tài)環(huán)境修復處理方式。同時，基于對生態(tài)環(huán)境修復規(guī)劃的深入思考，政府應(yīng)當給予生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)與改善部門工作過程中一系列必要支持，在此過程中，國土空間規(guī)劃部門首先應(yīng)當做到嚴格參照國土空間規(guī)劃編制指南文件，充分考量國土空間開發(fā)的適宜性以及自然環(huán)境的承載能力開展規(guī)劃工作。對規(guī)劃中的各類生態(tài)要素加以保護與修復，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、生態(tài)環(huán)境類等，并加強修復工作計劃落實的跟蹤，一并加強精細化工作理念的滲透，確保生態(tài)修復效果更加顯著，最終通過科學化、專業(yè)化的支持使生態(tài)空間協(xié)調(diào)目標得以實現(xiàn)。

3.2 重視生態(tài)紅線協(xié)調(diào)

在空間協(xié)調(diào)工作過程中，必須充分考慮生態(tài)紅線的協(xié)調(diào)性。在開展工作期間，必須充分引入信息化技術(shù)，發(fā)揮信息化技術(shù)功能，利用計算機三維空間技術(shù)實現(xiàn)生態(tài)脆弱區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域的動態(tài)模擬工作，通過模擬結(jié)果分析生成科學的生態(tài)紅線分布圖，為國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)工作提供有效的科學支持，確保生態(tài)空間具備高度的協(xié)調(diào)性和有效性。

3.3 加強生態(tài)環(huán)境用途管制

在開展國土空間規(guī)劃修復生態(tài)環(huán)境期間，相關(guān)行政與技術(shù)部門的意見十分重要。生態(tài)修復所涉及的資源制度及相關(guān)管制要求十分復雜，只有在部門之間高效溝通的基礎(chǔ)上達成統(tǒng)一的生態(tài)修復目標，才能充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的優(yōu)勢。因此，在面對國土空間規(guī)劃中的生態(tài)破壞、生態(tài)污染等問題，必須加強各部門之間的溝通，結(jié)合各部門對應(yīng)的管制條件，對具體情況開展內(nèi)容分析，圍繞如下要點開展具體工作。

1）加強生態(tài)基礎(chǔ)信息管理 當生態(tài)基礎(chǔ)信息發(fā)生變化時，必然對記錄于文案之中的空間保護規(guī)則產(chǎn)生影響。相關(guān)部門需加強生態(tài)基礎(chǔ)信息的調(diào)研與監(jiān)測工作，從而實時掌握實際情況。

2）探索多樣化的生態(tài)補償機制 若想有效運作補償機制，需要嚴格遵守國家相關(guān)法律法規(guī)適當開展項目建設(shè)，以生態(tài)環(huán)境保護與國土空間規(guī)劃為核心進行損失物種層次上的補充。圍繞損失資源開展人工修補措施制度制定，并嚴格依據(jù)水資源、土地條件下生態(tài)損失的具體情況開展。

3）加強生態(tài)空間應(yīng)用基礎(chǔ)研究 開展基于國土空間規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境修復期間，相關(guān)工作部門必須充分了解生態(tài)空間中所需要的應(yīng)用基礎(chǔ)，從而在技術(shù)與方法上加以補充，同時在監(jiān)測工作與保護工作兩大維度下開展必要的規(guī)劃。對不同區(qū)域、不同生態(tài)環(huán)境狀況的情況進行技術(shù)探討，以不同地區(qū)實際的生態(tài)修養(yǎng)情況加以平衡，并對生態(tài)修復設(shè)計過程中的內(nèi)容，結(jié)合整體生態(tài)修養(yǎng)狀況加以考慮與整治。

3.4 建立生態(tài)空間分類與分級體系

建立生態(tài)空間分類與分級體系，可使基于國土空間規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境修復工作具備明確的方向與程序。

1）分類體系 對于生態(tài)空間的范圍，應(yīng)當以當?shù)氐目臻g應(yīng)用產(chǎn)業(yè)情況加以劃分，明確每部分環(huán)境必須具備特定的生態(tài)條件才能夠提供服務(wù)與產(chǎn)品，同時認識到這些環(huán)境同樣承載著部分農(nóng)業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)層次的效益保障需求。相關(guān)部門在開展國土空間規(guī)劃期間，應(yīng)對不同產(chǎn)業(yè)加以分類，并通過詳細調(diào)查，了解產(chǎn)業(yè)運作期間需要怎樣的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)質(zhì)量才能夠維持企業(yè)效益，必須針對資源及用地開展如何開發(fā)才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展問題分析。

2）分級體系 相關(guān)部門應(yīng)針對生態(tài)空間在級別上加以劃分，在設(shè)置保護紅線的基礎(chǔ)上，通過分級體系的建立對不同級別下的生態(tài)環(huán)境、生態(tài)空間以及相關(guān)主體作出適當?shù)谋Ｕ吓c資源提供。與此同時，應(yīng)當對生態(tài)空間中的沙漠環(huán)境、土壤環(huán)境、水生環(huán)境等系統(tǒng)在區(qū)域上開展分級規(guī)定。特別是針對已經(jīng)遭到嚴重破壞的生態(tài)環(huán)境，必須在制度與法律之中言明保護要求。

3.5 建立生態(tài)環(huán)境保護分層管制體系

建立生態(tài)環(huán)境保護分層管制體系是在明確管制基本原則基礎(chǔ)上，建立土地用途管制規(guī)則。

1）生態(tài)環(huán)境管制基本原則 基于分類管制原則，相關(guān)部門需要制定不同類型的生態(tài)環(huán)境管制原則，在生態(tài)保護紅線原則上按照嚴禁開發(fā)區(qū)域的要求開展管理，對于生態(tài)保護紅線之外的空間，則在原則落實基礎(chǔ)上按照限制開發(fā)的要求進行管理。具體制度內(nèi)應(yīng)包含準入條件、禁止的產(chǎn)業(yè)、限制的產(chǎn)業(yè)與項目類型清單。與此同時，相關(guān)部門需要建立科學且合理的環(huán)境影響評價制度，不同于生態(tài)紅線。對于城市空間、農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間之間符合一定條件的情況，可允許其相互動態(tài)轉(zhuǎn)換，而紅線則意味著剛性要求。

2）構(gòu)建土地用途管制規(guī)則 建立的土地空間用途管制規(guī)則需嚴格遵循“多規(guī)合一”及土地精細化管理提出的要求，將分散在不同部門的相關(guān)管理制度與內(nèi)容納入統(tǒng)一的管理體系中。在圍繞建設(shè)用地，采取專用管制以及控制指標開展管理工作的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門應(yīng)加強土地開發(fā)強度管控，并加強環(huán)境保護管控，即針對不同類型生態(tài)空間，建立具備針對性的土地用途管理制度。

4 結(jié)語

開展國土空間規(guī)劃期間，應(yīng)充分考慮對生態(tài)空間實現(xiàn)保護的方法與有效性，在提升生態(tài)修復規(guī)劃重視程度的同時，重視生態(tài)紅線協(xié)調(diào)。同時在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境用途有效管制基礎(chǔ)上，秉持分類、分級、分層管制的思維對土地空間規(guī)劃范疇下的生態(tài)環(huán)境保護工作制定針對性原則、規(guī)則與策略，方可基于國土空間規(guī)劃工作的開展實現(xiàn)自然環(huán)境良好保護，為社會公眾提供良好的生活環(huán)境，促進人類與自然的和諧共處。