喀斯特山區(qū)國土空間開發(fā)利用風(fēng)險(xiǎn)評估與對策探討
——以貴州省黃平縣為例

孫耀鵬，張 迅，周忠發(fā)，喬 寶

（1.貴州師范大學(xué)地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2.貴州省土地開發(fā)整治中心，貴州 貴陽 550001；3.貴州省第三測繪院，貴州 貴陽 550004；4.貴州省第二測繪院，貴州 貴陽 550004）

2019年5月28日自然資源部印發(fā)了《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，全面部署國土空間規(guī)劃近期工作，其中提及要積極開展“國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估和未來風(fēng)險(xiǎn)評估”，分析地區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展具有重大影響的問題。

截至目前，風(fēng)險(xiǎn)評估這一詞匯多數(shù)用于空間關(guān)系較弱的健康、金融、安全、災(zāi)害等領(lǐng)域研究，而在新時(shí)期新發(fā)展理念下，風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)用于空間關(guān)系及國土空間規(guī)劃體系將是一個(gè)全新課題。如何發(fā)揮“雙評估”在國土空間規(guī)劃編制過程中的抓手和銜接作用，構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代國土空間規(guī)劃的評估體系，準(zhǔn)確把握國土空間利用特點(diǎn)，識別發(fā)展階段特征和問題，成為國土空間規(guī)劃編制起步階段思考的重點(diǎn)。

1 研究區(qū)概況

貴州省黔東南州黃平縣介于東經(jīng)107°37′46″～108°11′04″，北緯26°43′39″～27°14′29″，距州府凱里約50 km，距離省會貴陽約179 km，全縣面積1670.08 km2。區(qū)內(nèi)海拔高程一般620～1270 m，比高50～300 m，坡度一般25°～30°。縣境內(nèi)以低山中山山地，低山丘陵地貌為主，占全縣面積的84%。見圖1。

圖1 研究區(qū)示意圖

2 國土空間利用現(xiàn)狀

2.1 生態(tài)空間

根據(jù)貴州省生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整（2021年5月25日報(bào)部入庫版）數(shù)據(jù)，黃平縣劃定生態(tài)紅線保護(hù)面積360.92 km2，占國土面積的21.61%，其中：自然保護(hù)地的面積為199.91 km2，占生態(tài)紅線保護(hù)面積的55.38%。從用地結(jié)構(gòu)看，調(diào)整后生態(tài)保護(hù)紅線中，林地占比最大，總面積328.71 km2，占生態(tài)紅線保護(hù)面積的91.07%。

2.2 農(nóng)業(yè)空間

土地根據(jù)“三調(diào)”成果統(tǒng)計(jì)，黃平縣現(xiàn)有耕地總面積364.48 km2，種植園用地總面積15.58 km2，其他農(nóng)用地面積119.01 km2，農(nóng)村建設(shè)用地總面積32.07 km2。從耕地看，全縣耕地與2009年相比，總規(guī)模減少97.44 km2，減少耕地主要流向林地，約占73%；從園地看，與2009年相比，全縣園地規(guī)模增加1.02 km2，總體變化不大。

2.3 城鎮(zhèn)空間

城鎮(zhèn)空間體系方面，黃平縣“兩縱三橫三片區(qū)”根據(jù)黃平縣縣城總體規(guī)劃（2011～2030年），在空間結(jié)構(gòu)方面，規(guī)劃黃平縣域形成“兩縱三橫”的城鎮(zhèn)發(fā)展格局?！皟煽v”即兩條經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速路；“三橫”即三條城鎮(zhèn)發(fā)展次軸，包括湘黔鐵路株六復(fù)線、黃平機(jī)場-舊州-上塘縣級公路以及?陽河水路三條交通線形成的城鎮(zhèn)發(fā)展次軸；“三片區(qū)”指南部、中部、北部三個(gè)經(jīng)濟(jì)片區(qū)。但是，“三橫”和南、北部城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)片區(qū)發(fā)展較弱，南部區(qū)域，除重安鎮(zhèn)、谷隴鎮(zhèn)發(fā)展較快外，其他鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展較慢，區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展次軸帶動效應(yīng)不明顯；北部區(qū)域平溪鎮(zhèn)發(fā)展相對較快，但作為區(qū)域中心鎮(zhèn)的輻射帶動作用不明顯，區(qū)域聯(lián)動發(fā)展不足。

3 國土空間利用問題及未來風(fēng)險(xiǎn)分析

3.1 底線管控方面

黃平縣生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)仍然存在少量的建設(shè)用地，占生態(tài)保護(hù)紅線總面積的0.63%，其中有采礦用地67.57 ha，農(nóng)村居民點(diǎn)73.8 ha，采礦生產(chǎn)會對環(huán)境造成水土流失、水污染、生物多樣性破壞等不良影響，居民點(diǎn)人為活動較為劇烈、生活污染物排放等對生態(tài)環(huán)境的擾動較大，不利于構(gòu)建連續(xù)、完整的生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)。

耕地資源退化嚴(yán)重，影響耕地穩(wěn)定性和糧食安全。耕地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，是一種較為稀缺的自然資源，雖其經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)低于建設(shè)用地，然而，在價(jià)值體現(xiàn)上緊缺的耕地資源則關(guān)系到社會穩(wěn)定、國家糧食安全和生態(tài)涵養(yǎng)功能。隨著社會經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等快速發(fā)展，建設(shè)占用了大量的平坦肥沃的耕地資源，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地流失、進(jìn)而嚴(yán)重影響糧食安全。

3.2 空間結(jié)構(gòu)效率方面

黃平縣近幾年戶籍人口城鎮(zhèn)化率呈下降趨勢，第七次人口普查數(shù)據(jù)中常住人口比第六次人口普查減少1.923 8萬人，且常住人口城鎮(zhèn)化率38.5%，城鎮(zhèn)人口比重提高19.55%，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然比較明顯，需進(jìn)一步提高人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)非城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)常住人口市民化。

3.3 品質(zhì)提升方面

黃平縣城區(qū)內(nèi)中小學(xué)、社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施基本上能夠做到15 min步行可達(dá)，其他公共服務(wù)設(shè)施，尤其是公園綠地、廣場5 min步行可達(dá)率不足35%，從方便居民的角度看，還需進(jìn)一步加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施與公共游憩空間的均衡化配置。

4 對策建議

4.1 守好底線，優(yōu)化格局

黃平縣是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，在編制國土空間規(guī)劃時(shí)，要立足主體功能定位，堅(jiān)持底線思維，安全優(yōu)先，保護(hù)優(yōu)先，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，守好發(fā)展和保護(hù)兩條底線。與此同時(shí)，增強(qiáng)保護(hù)耕地力度，護(hù)好壩區(qū)耕地，科學(xué)利用山地資源，禁止非農(nóng)化，防止非糧化。

4.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提高效率

充分利用黃平縣區(qū)位優(yōu)勢強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮葍?yōu)勢，在綜合考慮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及交通、水利、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展需要的基礎(chǔ)上，發(fā)揮土地作為市場主體、資金、勞動力等要素載體的作用，合理布局產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目和生產(chǎn)要素，以城鎮(zhèn)空間調(diào)整推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化有序發(fā)展。通過增加科技研發(fā)投入、配套人才引進(jìn)優(yōu)惠政策等措施，培育、吸引一批知識水平高、科技含量足的人才和企業(yè)落戶黃平縣，增加就業(yè)崗位，營造良好的科技創(chuàng)新氛圍，將科技研發(fā)作為重要的產(chǎn)業(yè)驅(qū)動力，助推黃平縣產(chǎn)業(yè)從勞動密集型向科技密集型轉(zhuǎn)變。

4.3 優(yōu)化城鎮(zhèn)，完善功能

進(jìn)一步加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提倡綠色低碳出行方式，優(yōu)化城市發(fā)展格局，按照國家規(guī)范要求，合理配置公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、居住用地、工業(yè)用地規(guī)模、公用設(shè)施用地、道路與交通設(shè)施用地、物流倉儲用地、綠地與廣場用地規(guī)模及占比，按照國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等規(guī)劃要求，處理好底線管控、糧食安全、水安全、防災(zāi)減災(zāi)等方面安全工作，提高城市韌性。

5 結(jié)論

新國土空間規(guī)劃體系下應(yīng)重點(diǎn)思考研究的內(nèi)容是自然資源保護(hù)、國土空間合理利用及國土空間布局等。當(dāng)前，全國所有市縣已陸續(xù)開展國土空間規(guī)劃編制工作，其中，“雙評估”作為國土空間編制的前期研究基礎(chǔ)性工作，分析區(qū)域面臨的政策環(huán)境、國土空間開發(fā)和保護(hù)的歷史脈絡(luò)，研究和判斷將面臨的形勢，識別資源和環(huán)境薄弱環(huán)節(jié)。在此基礎(chǔ)上結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，協(xié)同劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，綜合確定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。文章對貴州省黔東南州黃平縣國土空間規(guī)劃“雙評估”進(jìn)行案例研究，希望通過對評估方法的拓展、評估框架的構(gòu)建、評估內(nèi)容的聚焦等方面思考，為現(xiàn)階段縣市國土空間規(guī)劃開展“雙評估”基礎(chǔ)研究提供一種思路。