施工過程中BOOT 模式的風(fēng)險(xiǎn)管控
——以某水源置換工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目為例

耿海潮

BOOT 模式是政府和社會(huì)資本方合作的一種全新模式，一方面降低了政府的財(cái)政壓力，另一方面社會(huì)資本方利用特許經(jīng)營(yíng)回收成本，并確保獲得穩(wěn)定收益。作為項(xiàng)目中的建設(shè)方，BOOT 模式為施工過程中的風(fēng)險(xiǎn)管控帶來了新挑戰(zhàn)?，F(xiàn)就某水源置換工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施，總結(jié)分析施工過程中BOOT模式下的風(fēng)險(xiǎn)來源與管控手段，為現(xiàn)在大力推進(jìn)的水利項(xiàng)目建設(shè)提供一種方式，為BOOT 模式運(yùn)作的水利項(xiàng)目建設(shè)提供一定借鑒。

1.BOOT 模式

BOOT(Build-Own-Operate-Trans -fer)即建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交，是PPP 模式中特許經(jīng)營(yíng)類的一種模式，由政府或其所屬機(jī)構(gòu)對(duì)某項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營(yíng)提供一種特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議作為基礎(chǔ)。特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，由社會(huì)資本方成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)該項(xiàng)目，將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益作為前期投資、融資、建設(shè)項(xiàng)目的回報(bào)；特許經(jīng)營(yíng)期滿，將所有項(xiàng)目資產(chǎn)的擁有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)條件轉(zhuǎn)讓給政府或政府指定機(jī)構(gòu)，并確保轉(zhuǎn)讓過程中項(xiàng)目資產(chǎn)完好。原理如圖1 所示，其中社會(huì)資本方作為項(xiàng)目發(fā)起人，可由除政府及其指定機(jī)構(gòu)外的任一方參與，此文即將建筑方也是項(xiàng)目公司股東作為研究基礎(chǔ)。

BOOT 模式適用于政府在某特定行業(yè)具有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并可將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)“暫借”給社會(huì)資本方的一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案，很大程度上緩解了政府在面對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)的旺盛需求與巨大預(yù)算下財(cái)政壓力之間的矛盾，這也給社會(huì)資本方帶來參與到特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)的機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本方雙贏。水源置換工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目正是響應(yīng)河北省政府相關(guān)要求，對(duì)于這類前期投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)的電力與水利民生項(xiàng)目，同時(shí)能夠使得社會(huì)資本方通過運(yùn)營(yíng)獲得收益的項(xiàng)目，十分適合BOOT 模式，在國(guó)內(nèi)外已有部分項(xiàng)目開展。但BOOT 模式仍處于發(fā)展階段，作為建設(shè)方不僅要保障項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和成本等，建設(shè)方往往也屬于承包項(xiàng)目的社會(huì)資本方，還需要考慮后期運(yùn)營(yíng)過程中維護(hù)成本等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)問題，故以某水源置換工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目為例，對(duì)BOOT 模式下建設(shè)方的風(fēng)險(xiǎn)與管控展開分析。

2.施工過程中的風(fēng)險(xiǎn)來源

BOOT 模式下項(xiàng)目的運(yùn)行周期較PPP 模式更長(zhǎng)，因此在施工過程具有一般項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)的同時(shí)，更容易受到融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等階段風(fēng)險(xiǎn)的影響，并且BOOT 模式下項(xiàng)目涉及多方利益，風(fēng)險(xiǎn)交叉下產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。最大程度降低、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)才能降低損失，確保項(xiàng)目順利開展，故對(duì)施工過程中風(fēng)險(xiǎn)來源進(jìn)行追溯至關(guān)重要，這樣才能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控有的放矢，把各項(xiàng)管理?xiàng)l例落到實(shí)處。下面將在某水源置換工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目施工過程中，遇到及可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類進(jìn)行總結(jié)歸納。

2.1 外圍風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目距離居民生活居所較近，施工過程與居民日常生活存在大范圍交叉。夜間施工照明影響居民日常生活；項(xiàng)目具有較多土建部分，粉塵會(huì)影響居民生活；臨時(shí)占地面積較大；運(yùn)輸車輛擠占附近居民交通。因此，會(huì)有遭到附近居民阻撓施工風(fēng)險(xiǎn)，從長(zhǎng)時(shí)間尺度來看，也會(huì)涉及到進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)

盡管前期勘察工作十分細(xì)致，但是項(xiàng)目涉及輸水管線較長(zhǎng)，涉及高速公路、鐵路等，管線鋪設(shè)環(huán)境復(fù)雜，初步設(shè)計(jì)和施工現(xiàn)場(chǎng)情況不匹配，設(shè)計(jì)出現(xiàn)失誤。

2.3 質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)項(xiàng)目水廠生產(chǎn)工藝要求，生產(chǎn)線主要由各種池體、管道、車間、閥門、工藝設(shè)備等連接而成，各構(gòu)筑物的預(yù)埋件、預(yù)留孔(洞)較多，從進(jìn)原水到出清水，均靠重力流推進(jìn)，因此對(duì)各構(gòu)件進(jìn)、出水口標(biāo)高控制要求很高。由于土建施工和安裝施工之間的施工精度要求存在差別，導(dǎo)致土建施工往往按照習(xí)慣預(yù)留安裝位置，使得安裝預(yù)埋工作達(dá)不到設(shè)備安裝精度要求，從而給后期工程整體質(zhì)量造成風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 BOOT 模式原理圖

2.4 成本風(fēng)險(xiǎn)

受全球能源價(jià)格影響，鋼材、水泥、砂石料等建材的價(jià)格波動(dòng)明顯，并且為了疫情防控，需要額外增加相關(guān)成本，這就形成了成本風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)

疫情、設(shè)計(jì)圖紙和實(shí)際施工環(huán)境不符以及政府突然提出的額外需求等因素都會(huì)成為進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)。

3.風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與管控

項(xiàng)目的順利實(shí)施落地，需要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，成立全面質(zhì)量管理領(lǐng)導(dǎo)小組。施工項(xiàng)目部成員一崗多能，在專職質(zhì)檢員、實(shí)驗(yàn)員外，設(shè)立兼職質(zhì)檢員，堅(jiān)決把施工過程中的風(fēng)險(xiǎn)防控落到實(shí)處。定期組織質(zhì)量教育活動(dòng)，召開質(zhì)量管理領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議，確保施工過程中的風(fēng)險(xiǎn)處于可控狀態(tài)，不定期抽查考核質(zhì)檢知識(shí)。項(xiàng)目部?jī)?nèi)部人員除了在項(xiàng)目施工過程中要提高質(zhì)量把控意識(shí)外，還需積極配合監(jiān)理工程師等政府委托單位的監(jiān)管，如按照規(guī)定主動(dòng)將主料、輔料的試驗(yàn)報(bào)告等資料報(bào)送監(jiān)理人審批。

3.1 外圍風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與管控

外圍風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成復(fù)雜各方協(xié)調(diào)難度較大，建設(shè)方在施工過程中，健全施工環(huán)境保護(hù)管理體系，制訂切實(shí)有效的施工期環(huán)保措施，將對(duì)附近居民日常生活的影響降至最低。同時(shí)，對(duì)于其他外圍可能影響到項(xiàng)目進(jìn)度的因素，要做好與其他相關(guān)市政部門的協(xié)調(diào)。

3.2 設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與管控

建設(shè)方在合同簽訂后，及時(shí)主動(dòng)索取設(shè)計(jì)圖紙和技術(shù)資料，指定專人管理并公布有效文件清單，增加設(shè)計(jì)圖紙對(duì)后期施工的前期測(cè)評(píng)，與設(shè)計(jì)方協(xié)商處理并記錄。

3.3 質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與管控

在施工過程中嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定對(duì)測(cè)量、計(jì)量、機(jī)械設(shè)備等工具的保存和使用，對(duì)于材料質(zhì)量的檢驗(yàn)要嚴(yán)格，尤其水廠生產(chǎn)工藝要求較高。BOOT模式下，項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目具有擁有權(quán)，從而具有更大自主權(quán)。并且，建筑方作為項(xiàng)目公司的股東之一，如果施工期對(duì)工程質(zhì)量疏于把控管理，后期經(jīng)營(yíng)階段，自身利益將會(huì)受損。

3.4 成本風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與管控

工程造價(jià)的每一個(gè)細(xì)小變化都需要進(jìn)行確認(rèn)，并得到監(jiān)理方、業(yè)主方等多方認(rèn)可，施工過程中需要多與監(jiān)理進(jìn)行溝通，除對(duì)主料、輔料進(jìn)行質(zhì)量認(rèn)證的專業(yè)人員外，還需增加造價(jià)人員進(jìn)行成本把控。對(duì)于成本超支的，在BOOT模式下已通過項(xiàng)目各參與方共同承擔(dān)，從而對(duì)成本風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和防范。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，建設(shè)方因其自身趨利性，可能存在降低建設(shè)成本實(shí)現(xiàn)自身利潤(rùn)最大化情況，但在BOOT 模式下，前期建設(shè)成本過度壓縮，會(huì)導(dǎo)致后期經(jīng)營(yíng)階段建設(shè)方利益受損，故建設(shè)方在施工過程中對(duì)于成本考量十分謹(jǐn)慎。

3.5 進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與管控

因?yàn)橐咔?、設(shè)計(jì)圖紙和實(shí)際施工環(huán)境不符等原因，需要科學(xué)制定前期的進(jìn)度計(jì)劃，確保切實(shí)可行。施工過程中，需多次考核進(jìn)度，及時(shí)糾錯(cuò)調(diào)整進(jìn)度計(jì)劃，對(duì)于阻礙進(jìn)度的因素，積極進(jìn)行協(xié)調(diào)，故年度進(jìn)度計(jì)劃、季度進(jìn)度計(jì)劃、日進(jìn)度計(jì)劃多時(shí)間尺度交叉融合細(xì)化進(jìn)度安排落實(shí)至關(guān)重要。

4.結(jié)論

通過對(duì)BOOT 模式下，項(xiàng)目建設(shè)方風(fēng)險(xiǎn)來源在施工過程的前中后期進(jìn)行全方位、多時(shí)間尺度、多角色追溯，分析風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)方與矛盾點(diǎn)，針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，利用BOOT 模式下建設(shè)方具有的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和擁有權(quán)，不斷調(diào)整自身角色，提出系列管控手段，通過項(xiàng)目實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，管控手段十分有效，能夠?yàn)锽OOT 模式下建設(shè)方的風(fēng)險(xiǎn)管控提供參考。