新修訂《檔案法》背景下的檔案開(kāi)放利用：?jiǎn)栴}與對(duì)策*—基于《各級(jí)國(guó)家綜合檔案館檔案開(kāi)放情況調(diào)查問(wèn)卷》的分析

閆靜 謝鵬鑫 張臻

（1.山東大學(xué)歷史文化學(xué)院 濟(jì)南 250100；2.中國(guó)人民大學(xué)檔案事業(yè)發(fā)展研究中心北京 100872；3.北京電子科技學(xué)院管理系 北京 100070）

0 引言

檔案開(kāi)放是滿足公眾檔案利用需求的前提，也是檔案館實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)職能的基礎(chǔ)，受到檔案學(xué)界和業(yè)界的普遍關(guān)注。新時(shí)期檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)對(duì)檔案開(kāi)放工作提出更高的要求。新修訂《檔案法》將檔案封閉期限由三十年縮短至二十五年，而且在強(qiáng)調(diào)滿足公眾利用訴求的同時(shí)，重點(diǎn)明確了檔案館提供利用服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)；《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》在“完善檔案館開(kāi)放制度”的基礎(chǔ)上，提出“檔案開(kāi)放審核工作法治化、規(guī)范化、常態(tài)化”的新任務(wù)。這些新要求為新時(shí)代檔案開(kāi)放工作帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇和諸多挑戰(zhàn)。

綜觀現(xiàn)有研究成果，檔案開(kāi)放是學(xué)界的常熱話題，《檔案法》《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)的頒布、實(shí)施與修訂曾帶來(lái)數(shù)次研究熱潮?，F(xiàn)階段對(duì)檔案開(kāi)放的研究主要集中在以下幾方面。一是理論層面針對(duì)檔案開(kāi)放及利用等工作的概念、意義探討，如檔案開(kāi)放的歷史必然[1]，用戶利用需求的影響因素[2]等；二是檔案開(kāi)放的法律、政策制度研究，如開(kāi)放責(zé)任機(jī)制建立的政策設(shè)計(jì)[3]，開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制研究[4]等；三是對(duì)檔案開(kāi)放相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，如檔案開(kāi)放鑒定工作的問(wèn)題分析[5]，檔案開(kāi)放困境的原因分析[6]等；四是推動(dòng)檔案開(kāi)放工作的措施研究，如智能技術(shù)在檔案開(kāi)放審核領(lǐng)域的應(yīng)用研究[7]，國(guó)外檔案開(kāi)放工作的經(jīng)驗(yàn)借鑒[8]等。盡管學(xué)界針對(duì)檔案開(kāi)放問(wèn)題展開(kāi)了多方面的探討，但現(xiàn)有研究多為理論研究，較少有數(shù)據(jù)支撐。本文基于《各級(jí)國(guó)家綜合檔案館檔案開(kāi)放情況調(diào)查問(wèn)卷》的數(shù)據(jù)和部分檔案館的實(shí)地訪談?dòng)涗?，審視?dāng)前檔案開(kāi)放的現(xiàn)狀與存在問(wèn)題，并提出對(duì)策建議，以助力檔案開(kāi)放工作的推進(jìn)。

1 問(wèn)卷情況及數(shù)據(jù)分析

1.1 問(wèn)卷設(shè)計(jì)

本問(wèn)卷旨在詳細(xì)摸排新修訂《檔案法》背景下各級(jí)國(guó)家綜合檔案館檔案開(kāi)放與利用工作的基本情況，針對(duì)新時(shí)代檔案開(kāi)放工作的新要求，圍繞檔案開(kāi)放審核、檔案解密、檔案提供利用等內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)。為充分了解各檔案館在檔案開(kāi)放利用工作中的典型經(jīng)驗(yàn)和工作難點(diǎn)，問(wèn)卷采用“選擇題+填空題”、并在文末加入開(kāi)放性問(wèn)題的設(shè)計(jì)形式，確保各檔案館有足夠的作答空間陳述其經(jīng)驗(yàn)與想法。由于題型限制，本問(wèn)卷尚未借助算法進(jìn)行效度和信度分析，而是在閱讀所有答卷的基礎(chǔ)上，采取以EXCEL軟件統(tǒng)計(jì)功能為主、以人工統(tǒng)計(jì)為輔的處理方式對(duì)問(wèn)卷數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理，確?；厥諉?wèn)卷的有效性和可靠性。

1.2 問(wèn)卷發(fā)放與回收

本問(wèn)卷于2021年5月在國(guó)家檔案局館室司綜合檔案館處的幫助下，以“問(wèn)卷星”的形式面向全國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館在線發(fā)放，經(jīng)一個(gè)月發(fā)放周期后共收到問(wèn)卷186份，經(jīng)初步數(shù)據(jù)處理后，共保留有效問(wèn)卷146份。其中省級(jí)回收有效問(wèn)卷23份，覆蓋北京市、山東省、廣東省等全國(guó)大部分省級(jí)檔案館；市級(jí)回收有效問(wèn)卷40份，主要集中于浙江省、江西省、廣東省、云南省、黑龍江省等省份，涵蓋了國(guó)內(nèi)東部、南部和北部大部分地區(qū)；縣級(jí)回收有效問(wèn)卷83份，主要集中于浙江省、江西省等省份的縣級(jí)檔案館；調(diào)查過(guò)程中未收到港澳臺(tái)地區(qū)檔案館提供的有效問(wèn)卷。根據(jù)“地理位置分析”數(shù)據(jù)可視化結(jié)果（圖1），以省級(jí)行政區(qū)為單位，回收問(wèn)卷來(lái)源較多的省份分別為云南省、黑龍江省、江西省、廣東省、浙江省等7個(gè)省份，地域分布上主要集中在東部地區(qū)，西部地區(qū)問(wèn)卷回收量相對(duì)較少。

圖1 問(wèn)卷來(lái)源地理位置分析

1.3 問(wèn)卷分析與研究結(jié)果

1.3.1 檔案開(kāi)放基本情況分析

（1）檔案開(kāi)放比例

表1歸納了省、市、縣級(jí)檔案館檔案開(kāi)放比例的總體情況。從數(shù)據(jù)可知，在接受調(diào)查的檔案館中，檔案開(kāi)放比例在30%以下的檔案館占據(jù)大多數(shù)（省級(jí)為50%，市級(jí)為77.50%，縣級(jí)為56.09%）。省級(jí)檔案館平均開(kāi)放比例為35.01%，市級(jí)檔案館和縣級(jí)檔案館平均開(kāi)放比例分別為19.30%和30.75%。盡管這一數(shù)據(jù)并非全樣本分析，但也一定程度上表明目前各級(jí)綜合檔案館的開(kāi)放比例仍然相對(duì)較低，檔案開(kāi)放“欠賬”較多。

表1 各級(jí)檔案館檔案開(kāi)放比例數(shù)據(jù)

（2）檔案開(kāi)放工作機(jī)制

調(diào)查表明，部分檔案館并沒(méi)有明確檔案開(kāi)放利用的工作方案和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，也沒(méi)有根據(jù)本館的開(kāi)放利用工作實(shí)際開(kāi)展針對(duì)性的研究工作，這些現(xiàn)象在基層檔案館表現(xiàn)得更為明顯。如表2所示，69.57%的省級(jí)檔案館和略高于50%的市級(jí)檔案館制定了檔案開(kāi)放利用工作細(xì)則，而縣級(jí)檔案館的數(shù)量?jī)H有21.69%。如表3所示，開(kāi)展了檔案開(kāi)放利用研究工作的檔案館總數(shù)只占10.27%，縣級(jí)檔案館更僅有1.20%（這一情況省級(jí)占比34.78%，市級(jí)占比15%）。

表2 檔案開(kāi)放利用工作細(xì)則的制定情況

表3 檔案開(kāi)放利用研究工作的開(kāi)展情況

（3）檔案開(kāi)放工作方式

在對(duì)部分檔案館的實(shí)地調(diào)查中，為應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的檔案利用需求、提高檔案開(kāi)放效率，“批量鑒定”和“部分開(kāi)放”（即將不開(kāi)放部分遮擋）成為解決檔案開(kāi)放比例較低與開(kāi)放利用需求增大這一矛盾的有益嘗試。問(wèn)卷作答情況顯示，受調(diào)查的檔案館對(duì)這兩種工作方式持有不同的態(tài)度。對(duì)于“批量鑒定”，有64.38%的受調(diào)查檔案館在實(shí)際工作中已采用這種方式（表4），其中大部分檔案館傾向于在“利用時(shí)進(jìn)行二次鑒定”（省級(jí)占比52.17%，市級(jí)占比50%，縣級(jí)占比48.19%）；但對(duì)于“部分開(kāi)放”，愿意采取“未開(kāi)放檔案遮蓋方式”的檔案館尚不足一半（表5，省級(jí)占比43.48%，市級(jí)占比37.5%，縣級(jí)占比39.76%）。

表4 批量處理工作方式的應(yīng)用情況

表5 采取未開(kāi)放檔案遮蓋方式的應(yīng)用情況

（4）檔案開(kāi)放中存在的問(wèn)題與影響因素

對(duì)于目前檔案開(kāi)放比例遠(yuǎn)低于理想狀況的原因，多數(shù)檔案館在問(wèn)卷中表示“檔案鑒定工作量大”（72.60%）、“專業(yè)人才缺乏”（72.6%）、“鑒定標(biāo)準(zhǔn)不好掌握”（67.12%）、“法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性不強(qiáng)”（45.21%）、“檔案鑒定涉及主體職責(zé)不明”（23.97%）、“檔案鑒定組織機(jī)制不健全”（20.55%）等（表6）。這些因素既有法規(guī)政策層面的，但更多的是具體操作層面的。新修訂《檔案法》為推進(jìn)檔案開(kāi)放工作的開(kāi)展，專門(mén)明確規(guī)定了開(kāi)放審核的主體職責(zé)，后文將對(duì)檔案開(kāi)放審核的情況予以分析。

表6 各級(jí)檔案館檔案開(kāi)放中存在的問(wèn)題

針對(duì)目前檔案開(kāi)放中存在的問(wèn)題，部分檔案館提出“明確權(quán)責(zé)”（28.76%）、“明確細(xì)則/標(biāo)準(zhǔn)”（28.76%）、“組建人才隊(duì)伍”（16.44%）、“交流培訓(xùn)”（8.90%）等建議（表7）。這些措施既涉及宏觀層面的制度供給，也涉及微觀層面檔案館的具體工作改進(jìn)。從內(nèi)容上看，上述措施多是針對(duì)表6指出的“專業(yè)人才缺乏”“鑒定標(biāo)準(zhǔn)不好掌握”“法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性不強(qiáng)”等問(wèn)題，這說(shuō)明目前檔案館對(duì)檔案開(kāi)放工作中存在的問(wèn)題與后續(xù)改進(jìn)措施有較為明確的認(rèn)知。

表7 促進(jìn)檔案開(kāi)放的具體措施

1.3.2 檔案開(kāi)放審核情況

“檔案開(kāi)放審核”系新修訂《檔案法》首次提出的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，故問(wèn)卷專門(mén)就各檔案館開(kāi)放審核情況進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)問(wèn)卷作答情況，目前檔案開(kāi)放審核呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)。一是檔案開(kāi)放審核工作的流程漸趨標(biāo)準(zhǔn)化，受調(diào)查的半數(shù)檔案館均表示確定了規(guī)范化的檔案開(kāi)放審核工作流程（表8，省級(jí)比例達(dá)到95.65%，市級(jí)比例達(dá)到82.5%，縣級(jí)比例達(dá)到59.04%）。盡管仍有一定比例的檔案館表示“從未”或“只開(kāi)展過(guò)一次”館藏檔案開(kāi)放審核工作（表9，省級(jí)占21.74%，市級(jí)占10%，縣級(jí)占6.02%），但“每年梳理”或“定期審核”的檔案館數(shù)量已占受調(diào)查檔案館總數(shù)的90.41%。此外，雖然目前明確檔案開(kāi)放審核委員會(huì)工作流程的檔案館數(shù)量較少（根據(jù)表10和表11數(shù)據(jù)，明確開(kāi)放審核委員會(huì)工作安排的檔案館數(shù)量?jī)H占設(shè)置有開(kāi)放審核委員會(huì)的檔案館數(shù)量的22.97%），但在明確檔案開(kāi)放審核委員會(huì)工作流程的檔案館中，有70.59%的檔案館通過(guò)“預(yù)先設(shè)置計(jì)劃/標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)發(fā)揮檔案開(kāi)放審核委員會(huì)的作用（表10）。

表8 檔案開(kāi)放審核工作流程的規(guī)范情況

表9 各級(jí)檔案館開(kāi)放審核工作安排情況

表10 各級(jí)檔案館開(kāi)放審核委員會(huì)工作安排情況

二是檔案開(kāi)放審核推進(jìn)力度參差不齊。在實(shí)地調(diào)查中，面對(duì)檔案開(kāi)放審核存在的難題，業(yè)界多次提出“設(shè)置開(kāi)放審核委員會(huì)”“吸納檔案形成/移交單位意見(jiàn)”“借助智能信息處理工具”等措施，但其實(shí)際執(zhí)行效果存在較大的差距。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，如表11所示，將近一半的檔案館并沒(méi)有設(shè)置檔案開(kāi)放審核委員會(huì)，市級(jí)和縣級(jí)檔案館比例（分別占比41.03%和63.86%）遠(yuǎn)高于省級(jí)檔案館（占比8.70%）；在工作環(huán)節(jié)方面，大部分檔案館表示遵循“吸納檔案形成/移交單位意見(jiàn)”的工作要求（表12，省級(jí)占比65.22%，市級(jí)占比60%，縣級(jí)占比83.13%），但在具體執(zhí)行中僅有不到一半的移交單位能夠按照要求及時(shí)完成開(kāi)放審核（省級(jí)占比16.67%，市級(jí)占比36.84%，縣級(jí)占比41.67%），且在完成的部分“開(kāi)放審核質(zhì)量很難符合要求”的比例也占四成以上（省級(jí)達(dá)到55.56%），省市縣級(jí)檔案館都面臨“影響檔案移交接收進(jìn)度”或“無(wú)法落實(shí)”的問(wèn)題（表13）；在輔助工具方面，現(xiàn)階段鮮有檔案館“借助智能信息處理工具”開(kāi)展檔案開(kāi)放審核工作，其中縣級(jí)檔案館比例遠(yuǎn)低于省級(jí)、市級(jí)檔案館（表14，省級(jí)占30.43%，市級(jí)占25%，縣級(jí)占3.61%）。

表11 檔案開(kāi)放審核委員會(huì)的設(shè)置情況

表12 檔案開(kāi)放審核中吸納檔案形成/移交單位意見(jiàn)的開(kāi)展情況

表13 檔案移交單位對(duì)開(kāi)放審核要求的落實(shí)情況

表14 智能信息處理工具在檔案開(kāi)放審核的應(yīng)用情況

1.3.3 檔案解密情況

檔案解密是檔案開(kāi)放利用的前提，解密工作的開(kāi)展需要包括檔案館在內(nèi)多方主體合力進(jìn)行。根據(jù)問(wèn)卷數(shù)據(jù)分析，目前檔案館是檔案解密審核的主力軍，承擔(dān)了大部分的工作壓力。受調(diào)查的大部分檔案館都開(kāi)展了“檔案清查、解密審核工作”（表15，省級(jí)占比56.52%，市級(jí)占比57.50%，縣級(jí)占比62.65%）；半數(shù)以上檔案館并沒(méi)有選擇在開(kāi)放審核的同時(shí)開(kāi)展解密審核（表16，省級(jí)占比60.87%，市級(jí)占比72.50%，縣級(jí)占比54.22%）；此外，根據(jù)“誰(shuí)定密誰(shuí)解密”的原則，檔案解密需要提醒涉密單位參與（表17），半數(shù)以上檔案館承擔(dān)了這一任務(wù)（占受調(diào)查檔案館總數(shù)的51.37%）。這都在一定程度上加重了檔案開(kāi)放的工作負(fù)擔(dān)。

表15 涉密檔案的清查、解密審核工作開(kāi)展情況

表16 開(kāi)放審核和解密審核的安排情況

表17 涉密檔案解密提醒工作的職責(zé)分配情況

1.3.4 檔案提供利用基本情況分析

（1）檔案提供利用方式

針對(duì)目前檔案提供利用的方式，據(jù)表18數(shù)據(jù)可以得出三個(gè)特點(diǎn)。一是開(kāi)放檔案原件及提供復(fù)制服務(wù)是當(dāng)前檔案館提供利用的主要方式，省級(jí)、市級(jí)及縣級(jí)檔案館“提供檔案原件閱覽及復(fù)制件服務(wù)”均占90%以上。二是當(dāng)前的利用方式多為線下利用。雖然檔案館支持線上線下開(kāi)放檔案目錄，但如果利用者需要利用檔案原文，各檔案館更傾向于“在館提供電子檔案全文”（省級(jí)占86.96%，市級(jí)占62.50%，縣級(jí)占51.81%），而非“網(wǎng)上提供開(kāi)放檔案原文”（省級(jí)占39.13%，市級(jí)占7.5%，縣級(jí)占8.43%）。三是檔案館線上利用服務(wù)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。受調(diào)查的檔案館無(wú)論是“網(wǎng)上公布開(kāi)放檔案目錄”還是“網(wǎng)上提供開(kāi)放檔案原文”的比例均較低。

表18 檔案提供利用方式的實(shí)施情況

（2）檔案提供利用便利服務(wù)與約束條件

由于檔案種類(lèi)多、類(lèi)型復(fù)雜，在公眾利用檔案的過(guò)程中，檔案館通常會(huì)提供一些輔助服務(wù)，同時(shí)也會(huì)針對(duì)公眾的利用行為做出約束。根據(jù)問(wèn)卷回答情況，大部分檔案館表示在公眾利用檔案過(guò)程中提供一定的便利服務(wù)（表19，僅有6.85%的檔案館表示“無(wú)”或沒(méi)有做出有效回答），且針對(duì)近幾年關(guān)注較多的檔案復(fù)制服務(wù)，較少檔案館對(duì)公眾復(fù)制檔案的行為進(jìn)行限制（表20，44.52%的檔案館表示并沒(méi)有提出約束條件）。但從表19中也可看出，檔案館提供的便利服務(wù)大多為線下服務(wù)，僅有22.60%的檔案館愿意在線上提供服務(wù)，這一趨勢(shì)與表18所反映的情況類(lèi)似。

表19 檔案開(kāi)放利用的便利服務(wù)的實(shí)施情況

表20 復(fù)制服務(wù)的約束條件的設(shè)置情況

（3）檔案利用手續(xù)和程序

根據(jù)問(wèn)卷作答情況，檔案館針對(duì)國(guó)內(nèi)外不同群體制定了不同的利用手續(xù)和程序。對(duì)于大陸公民，辦理檔案利用手續(xù)只需攜帶身份證，一般不需介紹信；對(duì)于臺(tái)、港、澳同胞和華僑，絕大多數(shù)檔案館要求攜帶“有效身份證件（包括身份證、臺(tái)胞證、回鄉(xiāng)證、護(hù)照等）和介紹信”；不過(guò)對(duì)于外國(guó)組織或個(gè)人，除了少數(shù)檔案館“暫不提供查閱”外，大部分檔案館則需要“有關(guān)部門(mén)介紹及申請(qǐng)”并提供“來(lái)華有效證件”。對(duì)于未開(kāi)放檔案，其利用程序則相對(duì)比較復(fù)雜，除經(jīng)檔案館同意外，必要時(shí)還需經(jīng)上級(jí)或同級(jí)檔案主管部門(mén)同意，且檔案形成（移交）單位在未開(kāi)放檔案的利用中也具有重要話語(yǔ)權(quán)。

表21 未開(kāi)放檔案的利用程序的具體情況

2 檔案開(kāi)放利用中的三組矛盾

2.1 檔案開(kāi)放效率較低與檔案利用需求持續(xù)高漲之間的矛盾

供需矛盾是檔案開(kāi)放利用面臨的首要矛盾，在新修訂《檔案法》背景下其表現(xiàn)更為明顯，集中體現(xiàn)在供給數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面。一是檔案開(kāi)放率低，難以滿足日益增長(zhǎng)的利用需求。如表1所示，目前大部分檔案館的開(kāi)放率都在30%以下。檔案開(kāi)放率低與沿襲已久的保守陳舊的檔案觀念不無(wú)關(guān)系，但新的開(kāi)放形勢(shì)無(wú)疑又加重了檔案館的檔案開(kāi)放負(fù)擔(dān)。在二十五年開(kāi)放期之下，各檔案館不僅要面對(duì)“館藏?cái)?shù)量增長(zhǎng)率、增長(zhǎng)速度高于檔案開(kāi)放數(shù)量增長(zhǎng)率和增長(zhǎng)速度”[9]的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，還需要額外處理檔案開(kāi)放的歷史欠賬，在工作條件不變的基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)緩慢而謹(jǐn)慎的人工審核效率難以跟上公眾利用需求的增長(zhǎng)速度。在實(shí)地調(diào)查中，NJ檔案館即表示“現(xiàn)按照25年封閉期限進(jìn)行劃控工作，應(yīng)是處理1996年形成的檔案，但按《檔案法》修訂前的正常進(jìn)度本計(jì)劃是處理1991年的檔案，那么從1992年至1996年的館藏35.6萬(wàn)件檔案的開(kāi)放審核，則是一個(gè)不小的數(shù)字”。

二是檔案開(kāi)放利用仍主要以傳統(tǒng)開(kāi)放利用方式為主，新興技術(shù)手段的應(yīng)用比例較低，難以滿足日益數(shù)字化、信息化的利用需求。在開(kāi)放審核階段，如表14所示，目前鮮有檔案館“借助智能信息處理工具”開(kāi)展檔案開(kāi)放審核工作；而面對(duì)大量亟待開(kāi)放的檔案，大多數(shù)檔案館都面臨人力資源不足的困境（表6中數(shù)據(jù)）。SH檔案館表示“目前館內(nèi)6名專職人員從事開(kāi)放審核工作，仍難以滿足檔案開(kāi)放進(jìn)度”，QD檔案館則表示“館內(nèi)每年開(kāi)放審核的工作量達(dá)到10萬(wàn)+，但專職從事開(kāi)放審核的檔案人員只有3位”。對(duì)于智能技術(shù)的應(yīng)用，不少檔案館也持觀望態(tài)度。如NJ檔案館表示“現(xiàn)在的人工智能還是較難投入到檔案開(kāi)放審核工作中，雖然可以輔助篩選，但還需要大規(guī)模的人力投入，這項(xiàng)技術(shù)仍不成熟”。而WX檔案館雖然已經(jīng)應(yīng)用了新的檔案管理系統(tǒng)，但是開(kāi)放審核方面仍遇到較多難題，“即使有了敏感詞庫(kù)篩查，但仍不敢隨便開(kāi)放，還是要（人員）逐級(jí)把控”。在提供利用服務(wù)方面，如表18、表19所示，大部分檔案館仍以線下利用服務(wù)為主，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)也止步于開(kāi)放目錄，這與信息時(shí)代公眾的利用習(xí)慣存在一定的矛盾。此外，由于大部分檔案館網(wǎng)站的承載能力和服務(wù)能力有限，“將數(shù)字化的成果上傳網(wǎng)站難以全部實(shí)現(xiàn)”[10]，無(wú)法滿足公眾數(shù)字化、信息化的利用需求。

2.2 檔案開(kāi)放機(jī)制不健全與檔案開(kāi)放要求漸趨明確之間的矛盾

新修訂《檔案法》第二十七條明確了檔案自形成之日起滿二十五年向社會(huì)開(kāi)放的年限，第二十八條明確了檔案館應(yīng)通過(guò)網(wǎng)站等方式定期公布開(kāi)放檔案的目錄、不斷完善利用規(guī)則、創(chuàng)新服務(wù)形式、簡(jiǎn)化手續(xù)、提供利用的要求，第二十九條明確了利用檔案館未開(kāi)放檔案的國(guó)家有關(guān)規(guī)定，第三十條明確了館藏檔案和尚未移交進(jìn)館檔案在開(kāi)放審核時(shí)的“會(huì)同”機(jī)制和檔案形成單位或保管單位的“附具意見(jiàn)”機(jī)制，等等?！丁笆奈濉比珖?guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》將“檔案利用服務(wù)達(dá)到新水平”作為發(fā)展目標(biāo)之一，要求建立健全檔案開(kāi)放審核建議機(jī)制及各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和開(kāi)放審核有關(guān)制度，并穩(wěn)步推進(jìn)開(kāi)放檔案全文在線查閱。這些有關(guān)檔案開(kāi)放的新要求和新規(guī)定以法律和政策的形式明確下來(lái)，為“十四五”期間檔案開(kāi)放工作提供了方向指引。然而，問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研表明，目前有相當(dāng)一部分檔案館檔案開(kāi)放機(jī)制不健全、開(kāi)放流程不規(guī)范、開(kāi)放審核不完備，難以滿足“存量”和“增量”檔案開(kāi)放需求，這一現(xiàn)象在表2、表3、表8、表10—表13等中也得到驗(yàn)證。調(diào)查中部分檔案館尚未制定適合本館的檔案開(kāi)放利用工作細(xì)則，也未開(kāi)展相關(guān)的研究工作，檔案開(kāi)放審核流程尚未規(guī)范，“會(huì)同”機(jī)制和“附具意見(jiàn)”機(jī)制落實(shí)情況不甚樂(lè)觀，檔案提供利用的線上服務(wù)也差強(qiáng)人意。這些現(xiàn)狀與漸趨明確的檔案開(kāi)放要求存在一定差距，亟需改善。

2.3 檔案開(kāi)放與檔案解密具體落實(shí)過(guò)程中亟需加強(qiáng)銜接

現(xiàn)有研究表明，目前檔案開(kāi)放與檔案解密之間的沖突主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是檔案部門(mén)和保密部門(mén)對(duì)涉密檔案管理監(jiān)管職責(zé)不清，二是檔案開(kāi)放方面的監(jiān)管職責(zé)存在交叉。[11]據(jù)實(shí)地調(diào)查，涉敏、涉密檔案一定程度上降低了檔案館的檔案開(kāi)放工作效率，SH檔案館就表示“目前檔案館的檔案開(kāi)放率為36.7%左右，但如果剔除涉及個(gè)人問(wèn)題、歷史遺留問(wèn)題以及涉密的檔案，該館的開(kāi)放率可以達(dá)到65%左右”。WX檔案館也坦言，“現(xiàn)階段整個(gè)檔案系統(tǒng)在檔案開(kāi)放中遇到的最大難題就是劃控鑒定、開(kāi)放鑒定和到期鑒定。這些工作涉及的責(zé)任關(guān)系非常復(fù)雜，檔案館不敢主動(dòng)去做，一旦做了，相關(guān)的責(zé)任就會(huì)攬到檔案館頭上”。

調(diào)查數(shù)據(jù)中表15—表17所示，對(duì)于涉密檔案的清查和解密審核工作，檔案館是否應(yīng)主動(dòng)開(kāi)展；對(duì)于開(kāi)放審核和解密審核應(yīng)如何安排；對(duì)于涉密檔案的解密工作應(yīng)如何進(jìn)行，解密提醒應(yīng)由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)等問(wèn)題，受調(diào)查的檔案館仍莫衷一是。因此，如何處理檔案館、解密主體與主管部門(mén)在檔案開(kāi)放與解密工作中的關(guān)系，是檔案開(kāi)放工作的重要任務(wù)?，F(xiàn)階段館藏檔案解密制度仍以《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》為主要參考，盡管這一制度中早已對(duì)檔案形成（移交）單位提出了相應(yīng)要求，但由于沒(méi)有得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行，逐漸形成了“檔案形成機(jī)關(guān)、移交單位對(duì)此不夠重視，檔案部門(mén)主攬責(zé)任”的局面。NJ檔案館也表示“越到基層越容易發(fā)現(xiàn)各個(gè)單位的檔案員可能都是臨時(shí)負(fù)責(zé)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專門(mén)培養(yǎng)，甚至經(jīng)常發(fā)生人員變動(dòng)，因此由形成（移交）單位主導(dǎo)檔案解密工作也不一定合適。”

3 檔案開(kāi)放利用的對(duì)策建議

3.1 以信息技術(shù)賦能檔案開(kāi)放工作的開(kāi)展

盡管現(xiàn)階段信息技術(shù)在檔案開(kāi)放工作中的應(yīng)用尚未成熟，但在檔案開(kāi)放中如仍堅(jiān)持以人工手段為主則很難跟上信息時(shí)代的步伐。因此，以信息技術(shù)賦能檔案開(kāi)放工作的開(kāi)展，不僅是時(shí)代所需，也是檔案開(kāi)放的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。各檔案館應(yīng)在條件允許的情況下，積極嘗試將信息技術(shù)應(yīng)用到檔案開(kāi)放工作中來(lái)，既可以通過(guò)編制適合本館的敏感詞庫(kù)，將其嵌入原有檔案數(shù)字管理系統(tǒng)，利用敏感詞全文比對(duì)算法、敏感詞篩選過(guò)濾機(jī)制、敏感詞準(zhǔn)確定位等技術(shù)輔助檔案初審乃至復(fù)審環(huán)節(jié)；也可以考慮將數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)應(yīng)用到檔案開(kāi)放利用工作中，通過(guò)對(duì)檔案館海量數(shù)據(jù)的挖掘分析，探索文本之間的潛在聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)律，對(duì)檔案開(kāi)放審核過(guò)程中可能出現(xiàn)的敏感詞進(jìn)行自動(dòng)生成和提取，并實(shí)現(xiàn)檔案信息的智能搜索和聚類(lèi)分析[12]。此外，在各方面條件成熟時(shí)，還可以利用人工智能技術(shù)模擬人的思維過(guò)程和智能行為，實(shí)現(xiàn)檔案開(kāi)放審核工作的自動(dòng)化開(kāi)展。

3.2 完善檔案開(kāi)放機(jī)制，簡(jiǎn)化利用程序

為推進(jìn)檔案開(kāi)放，滿足利用者日益增長(zhǎng)的利用需求，各檔案館應(yīng)完善檔案開(kāi)放機(jī)制，簡(jiǎn)化公眾的利用程序。一方面，檔案館應(yīng)根據(jù)《檔案法》、檔案事業(yè)“十四五”規(guī)劃等法律政策，進(jìn)一步細(xì)化檔案開(kāi)放的具體流程與工作制度。鼓勵(lì)各檔案館結(jié)合館藏實(shí)際情況，制定檔案開(kāi)放工作計(jì)劃，確定檔案館優(yōu)先開(kāi)放審核的檔案范圍；結(jié)合實(shí)際情況，針對(duì)不同類(lèi)型的館藏檔案，厘清檔案形成（移交）單位、檔案館與檔案主管部門(mén)在“初審—復(fù)審—終審”的“三審制”工作機(jī)制的職責(zé)分配；完善檔案開(kāi)放審核的具體環(huán)節(jié)，以細(xì)則、規(guī)劃等方式確定檔案開(kāi)放審核“會(huì)同”機(jī)制的具體操作方式；在條件允許的情況下，邀請(qǐng)專家參與檔案開(kāi)放工作，在檔案館開(kāi)放審核委員會(huì)基礎(chǔ)上強(qiáng)化專家咨詢機(jī)制，或是建立專家?guī)?，提高檔案開(kāi)放利用工作的專業(yè)水平。另一方面，檔案館需根據(jù)公眾的利用訴求，進(jìn)一步簡(jiǎn)化利用手續(xù)，提高利用滿意度。這既要求檔案館深入用戶群體開(kāi)展調(diào)查，構(gòu)建用戶畫(huà)像，提高檔案利用服務(wù)的精準(zhǔn)度，也要鼓勵(lì)檔案館積極探索館藏檔案的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，貼合信息時(shí)代公眾的利用習(xí)慣。此外，檔案館還需針對(duì)開(kāi)放檔案和未開(kāi)放檔案的具體情境，簡(jiǎn)化公眾利用檔案的手續(xù)流程，提高公眾的利用滿意度。

3.3 協(xié)調(diào)檔案開(kāi)放與檔案解密的關(guān)系

為協(xié)調(diào)檔案開(kāi)放與檔案解密二者的關(guān)系，檔案館需要在兩方面做好工作。一是積極開(kāi)展檔案開(kāi)放與檔案解密主體的協(xié)調(diào)工作。以檔案館和解密主體為例，在“誰(shuí)定密誰(shuí)解密”的原則下，解密主體一般是檔案形成單位或移交單位，這就意味著檔案館在開(kāi)展檔案開(kāi)放工作的過(guò)程中需要與檔案形成單位或移交單位協(xié)調(diào)檔案解密工作的開(kāi)展。雙方需要明確解密工作的職責(zé)分配，并協(xié)調(diào)檔案解密與檔案開(kāi)放工作的工作進(jìn)度和工作時(shí)間。二是建立聯(lián)合監(jiān)督檢查機(jī)制。監(jiān)督檢查是保證檔案開(kāi)放、檔案解密工作落實(shí)與權(quán)責(zé)分配得當(dāng)?shù)闹匾胧Ｗ鳛榉ǘǖ穆毮懿块T(mén)，檔案主管部門(mén)、保密行政管理部門(mén)對(duì)檔案開(kāi)放和檔案解密分別負(fù)有行政管理職責(zé)。新《檔案法》明確規(guī)定，檔案主管部門(mén)應(yīng)對(duì)檔案館和機(jī)關(guān)等單位的“檔案提供利用等情況”進(jìn)行監(jiān)督檢查，“不按規(guī)定向社會(huì)開(kāi)放、提供利用檔案的”應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。根據(jù)《國(guó)家秘密定密管理暫行規(guī)定》（國(guó)家保密局令2014年第1號(hào)），保密行政管理部門(mén)應(yīng)對(duì)機(jī)關(guān)、單位定密工作（包括檔案解密）進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)糾正或者責(zé)令整改。鑒于檔案開(kāi)放、解密之間的緊密聯(lián)系，可廣泛建立檔案主管部門(mén)、保密行政管理部門(mén)的聯(lián)合監(jiān)督檢查機(jī)制。這既符合黨和國(guó)家關(guān)于優(yōu)化行政執(zhí)法體制機(jī)制的總體要求，也符合統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的總體要求。在具體方式上，建議檔案主管部門(mén)、保密行政管理部門(mén)加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排、聯(lián)合開(kāi)展監(jiān)督檢查工作，提高檔案開(kāi)放與檔案解密的工作效率。