我國(guó)海岸帶綜合管理制度、實(shí)踐及存在問(wèn)題

陳克亮，高 宇,吳侃侃,3,黃海萍

(1.自然資源部第三海洋研究所，福建 廈門(mén) 361005; 2.自然資源部海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，福建 廈門(mén) 361005; 3.福建省海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，福建 廈門(mén) 361005)

海岸帶作為海洋與陸地交互作用最顯著的區(qū)域，同時(shí)包含陸地和海洋兩部分。目前學(xué)界對(duì)于海岸帶的定義依然不夠統(tǒng)一，海岸帶邊界的劃定尚無(wú)通用的標(biāo)準(zhǔn)[1]。各國(guó)及各部門(mén)通常依據(jù)自身的開(kāi)發(fā)或其他具體需求定義海岸帶并劃分邊界[2]?！肚晟鷳B(tài)系統(tǒng)評(píng)估》中將海岸帶具體邊界定義為位于平均海水深50 m與潮流線以上50 m之間的區(qū)域，或者自海岸向大陸延伸100 km范圍內(nèi)的低地，包括珊瑚礁、高潮線與低潮線之間的區(qū)域、河口、濱海水產(chǎn)作業(yè)區(qū)以及水草群落[3]。我國(guó)部分省份已頒布了相應(yīng)管理?xiàng)l例為海岸帶綜合管理(integrated coastal zone management，ICZM)提供依據(jù)，以福建省為例，將海岸帶定義為“海洋與陸地交匯地帶，包括海岸線向陸域側(cè)延伸至臨海鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃范圍內(nèi)的濱海陸地和向海域側(cè)延伸至領(lǐng)海基線的近岸海域”[4]。

海岸帶綜合管理概念最早由美國(guó)舊金山灣自然保護(hù)與發(fā)展委員會(huì)于1965年提出[5]。1992年《21世紀(jì)議程》正式提出了海岸帶綜合管理的概念[6]。在海岸帶綜合管理的實(shí)踐過(guò)程中，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)海岸帶綜合管理的定義提出了很多自己的看法。Khakzad等(2015)認(rèn)為海岸帶綜合管理是海岸帶管理的進(jìn)程之一，是平衡和整合海岸帶地區(qū)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和娛樂(lè)等方面，以實(shí)現(xiàn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展的途徑之一[7]。Pérez-Cayeiro等(2015)認(rèn)為海岸帶綜合管理是以人類發(fā)展和自然與文化資源保護(hù)為目標(biāo)的管理過(guò)程[8]。鹿守本(2001)認(rèn)為海岸帶綜合管理作為海洋綜合管理的一個(gè)組成部分，是沿海區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的核心[9]。

科學(xué)合理的海岸帶法律法規(guī)為有序的海岸帶綜合管理的實(shí)施提供重要幫助[10]，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)海岸帶立法的起步較早，美國(guó)政府1972年頒布了《海岸帶管理法》，標(biāo)志著海岸帶綜合管理正式成為國(guó)家實(shí)踐[11]。歐盟通過(guò)頒布諸多涉海相關(guān)政策和指令，圍繞包括海岸漁業(yè)資源、海洋空間規(guī)劃、沿海國(guó)家合作機(jī)制、海岸帶地區(qū)生活保障、海岸帶數(shù)據(jù)收集和海洋法律框架等要素開(kāi)展海岸帶綜合管理立法[12]。英國(guó)于2013年制定的《英格蘭海岸帶協(xié)議》通過(guò)協(xié)調(diào)規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)部門(mén)間和部門(mén)與利益相關(guān)者間關(guān)系、簡(jiǎn)化海岸帶工作的審批流程以優(yōu)化英國(guó)海岸帶綜合管理制度[13]。日本為應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境惡化頒布的《日本海岸法》(1999)作為海岸保護(hù)基本政策，為海岸環(huán)境的整治與保護(hù)、海岸帶的合理利用、海岸帶區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展等方面提供指導(dǎo)[14]。

隨著人口壓力以及海岸帶開(kāi)發(fā)活動(dòng)強(qiáng)度的增大，海岸帶面臨的問(wèn)題也日益增多，如生態(tài)環(huán)境破壞、環(huán)境污染加劇、生物資源匱乏、海洋災(zāi)害頻繁等[15-18]。海岸帶綜合管理被視為解決這些難題的重要方法之一，實(shí)施海岸帶綜合管理已成為沿海區(qū)域達(dá)成可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(sustainable development goal， SDG)的重要途徑[19-20]。

1 我國(guó)海岸帶綜合管理制度與實(shí)踐

國(guó)內(nèi)關(guān)于海岸帶綜合管理立法方面雖然已經(jīng)開(kāi)展了多年的實(shí)踐[21]，但至今仍未頒布全國(guó)性的海岸帶管理法規(guī)[22]；據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，與海岸帶綜合管理相關(guān)的法律法規(guī)情況見(jiàn)表1?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中明確提出編制海岸帶等專項(xiàng)規(guī)劃，以強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用[29]。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于海岸帶綜合管理的相關(guān)規(guī)定零散記錄于其他單行法律法規(guī)和行政文件中，缺乏統(tǒng)一性?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》中明確海岸帶作為自然資源的一類，其所有權(quán)屬于國(guó)家[65]，《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律同時(shí)對(duì)海岸帶開(kāi)發(fā)活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法做出了細(xì)致的規(guī)定[25]。

近年來(lái)我國(guó)開(kāi)展的海岸帶綜合管理實(shí)踐已在海岸帶制度建設(shè)、規(guī)劃編制和生態(tài)修復(fù)等方面取得諸多成效。我國(guó)沿海省市區(qū)探索建立了一系列海岸帶管理制度，不斷推進(jìn)海岸帶規(guī)劃，并以“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、動(dòng)態(tài)調(diào)整、協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展[66]。我國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)和修復(fù)成效突出，近岸海域生態(tài)環(huán)境狀況總體趨勢(shì)向好。目前我國(guó)已實(shí)施了36個(gè)“藍(lán)色港灣”整治項(xiàng)目、15個(gè)海岸帶保護(hù)修復(fù)工程、61個(gè)渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目、紅樹(shù)林保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)行動(dòng)等[67]。截至2018年底，我國(guó)累計(jì)修復(fù)岸線約1 000 km、濱海濕地9 600 hm2、海島20個(gè)[68]。目前我國(guó)海岸帶綜合管理正探索建立沿海、流域、海域協(xié)同一體的綜合治理體系，海岸帶綜合管理能力逐步提升[69]。

沿海部分省份已經(jīng)制定了相應(yīng)的海岸帶法規(guī)或規(guī)劃。2018年福建省出臺(tái)了《福建省海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例》，并在全國(guó)范圍內(nèi)率先建立了由海洋行政主管部門(mén)牽頭的海岸帶綜合管理聯(lián)席會(huì)議制度[46]。山東省所有沿海地級(jí)市已全部制定海岸帶保護(hù)條例或海岸帶保護(hù)和利用條例，成為我國(guó)第一個(gè)實(shí)現(xiàn)沿海地級(jí)市全部制定海岸帶綜合管理法規(guī)的省份[52-58]。此外部分省份出臺(tái)了相關(guān)的管理細(xì)則，如《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與開(kāi)發(fā)管理規(guī)定》[51]。在海岸帶管理規(guī)劃方面，山東省2004年在國(guó)內(nèi)首先開(kāi)展《山東省海岸帶規(guī)劃》編制工作，江蘇、河北、遼寧、福建和廣東等海岸帶相關(guān)規(guī)劃編制工作陸續(xù)開(kāi)展[70]。

市級(jí)層面，青島、深圳、北海等地市因地制宜，結(jié)合各自海岸帶開(kāi)發(fā)和保護(hù)情況，從海灣保護(hù)、油氣開(kāi)發(fā)監(jiān)督、科學(xué)利用海洋資源、整治海水養(yǎng)殖污染、海域開(kāi)發(fā)使用和海洋保護(hù)區(qū)監(jiān)管等方面進(jìn)行規(guī)范與約束。

表1 我國(guó)海岸帶綜合管理相關(guān)法律法規(guī)概況

2 我國(guó)海岸帶綜合管理地方實(shí)踐

海岸帶綜合管理的理論、方法以及實(shí)踐需要順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的要求予以優(yōu)化，同時(shí)關(guān)注人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展、海洋文化以及地方特色等方面[71]。我國(guó)海岸帶綜合管理示范和經(jīng)驗(yàn)從省級(jí)和地市級(jí)兩個(gè)層面進(jìn)行分析，省級(jí)以山東、福建、海南為例，地市級(jí)以青島、廈門(mén)、三亞等為代表的沿海城市為例，通常各地實(shí)施海岸帶綜合管理包含以下幾個(gè)步驟：①制定海岸帶管理法律法規(guī)，②編制海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃，③優(yōu)化海岸帶綜合管理體制，④開(kāi)展海洋環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)，⑤建立海岸帶基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)與決策服務(wù)系統(tǒng)。

2.1 省級(jí)示范與經(jīng)驗(yàn)

山東半島作為我國(guó)最大的半島，其海洋資源豐富程度與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿挥谌珖?guó)前列[72]。山東省在《山東省海域使用管理?xiàng)l例》[41]和《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》[42]的管理實(shí)踐中結(jié)合實(shí)際開(kāi)發(fā)情況進(jìn)行了適時(shí)修訂；組織開(kāi)展了《山東省海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃》的編制工作；在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的背景下，山東省積極創(chuàng)新海洋與海岸帶綜合管理機(jī)制，組建了山東省委海洋發(fā)展委員會(huì)和山東省海洋局，領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省海洋與海岸帶工作，結(jié)合灣長(zhǎng)制與陸海統(tǒng)籌理念開(kāi)展海岸帶環(huán)境管理與修復(fù)工作。

福建省作為我國(guó)較早開(kāi)展海岸帶綜合管理實(shí)踐的省份之一，率先在廈門(mén)市進(jìn)行海岸帶綜合管理的試點(diǎn)工作，并將其成功經(jīng)驗(yàn)推廣至其他沿海城市。2018年1月1日起《福建省海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例》[46]開(kāi)始施行，條例將福建海岸帶劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和優(yōu)化利用區(qū)域，三類區(qū)域被規(guī)定不同的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，突出了保護(hù)優(yōu)先的原則。同時(shí)創(chuàng)新海岸帶綜合管理體制，建立起各級(jí)政府部門(mén)主導(dǎo)的海岸帶監(jiān)督管理聯(lián)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)建立福建省與沿海各地市海岸帶綜合管理聯(lián)席會(huì)議，以加強(qiáng)海岸帶綜合管理的組織領(lǐng)導(dǎo)；編制并出臺(tái)了《福建省海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃(2016—2020年)》，以區(qū)域統(tǒng)籌為主，從海陸、區(qū)域、城鎮(zhèn)間的統(tǒng)籌能力，基于陸海統(tǒng)籌與生態(tài)系統(tǒng)的理念，開(kāi)展海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)、整治和修復(fù)工作，達(dá)成海岸帶可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

海南省分別于2005年和2007年制定出臺(tái)了海南省實(shí)施《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》辦法和《海南省海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，以指導(dǎo)海南海岸帶區(qū)域的開(kāi)發(fā)與保護(hù)；2013年《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與開(kāi)發(fā)管理規(guī)定》[51]以陸海統(tǒng)籌的理念推進(jìn)海岸帶綜合管理的實(shí)施；2017年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)海南省海岸帶和近岸海域污染防治的指導(dǎo)意見(jiàn)》。此外海南省組建海南省自然資源和規(guī)劃廳，整合了原海南省海洋與漁業(yè)廳海洋經(jīng)濟(jì)、海洋自然資源調(diào)查和確權(quán)登記職責(zé)，加掛海南省海洋局牌子，進(jìn)一步理順了海岸帶綜合管理機(jī)構(gòu)的權(quán)屬問(wèn)題。

2.2 地市級(jí)示范與經(jīng)驗(yàn)

青島市作為第二批國(guó)家級(jí)海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，以自身海洋科技優(yōu)勢(shì)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)建立起較為成熟的海岸帶綜合管理機(jī)制[73]。1995年頒布的《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》對(duì)海岸帶區(qū)域使用管理、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批、漁業(yè)資源利用進(jìn)行了規(guī)定；2009年頒布的《青島市海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》在海洋環(huán)境保護(hù)、海洋資源養(yǎng)護(hù)與利用、污染防治、促進(jìn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展等方面提供了指導(dǎo)性意見(jiàn)；2019年頒布的《青島市海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例》[52]作為海岸帶保護(hù)法規(guī)，對(duì)青島市海岸帶保護(hù)利用管理做出了全面系統(tǒng)的規(guī)定。2015年頒布的《青島市海域和海岸帶保護(hù)利用規(guī)劃》構(gòu)建了海岸帶保護(hù)利用規(guī)劃體系，為青島市藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；2017年青島市率先進(jìn)行“灣長(zhǎng)制”模式實(shí)踐，設(shè)立市、區(qū)(市)、鎮(zhèn)(街道)三級(jí)灣長(zhǎng)體系以提升海灣管理保障能力。

自1994年成為“東亞海域海洋污染防治與管理”項(xiàng)目示范區(qū)以來(lái)，廈門(mén)市開(kāi)始了海岸帶綜合管理的探索，并逐漸形成了具有特色的“廈門(mén)模式”[74-75]。從建立由市長(zhǎng)領(lǐng)銜、涉海部門(mén)官員和海洋專家共同組成的海岸帶綜合管理聯(lián)席會(huì)議制度[76]，到針對(duì)生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)區(qū)域(筼筜湖、五緣灣、馬鑾灣、大嶝島和九龍江河口等)開(kāi)展海洋生態(tài)修復(fù)與管理項(xiàng)目，廈門(mén)市積極構(gòu)建海洋生態(tài)文明建設(shè)新格局[77]。廈門(mén)市積極參與海岸帶綜合管理經(jīng)驗(yàn)國(guó)際交流活動(dòng)，成立海岸帶可持續(xù)發(fā)展國(guó)際培訓(xùn)中心，并在管理過(guò)程中借助媒體宣傳海岸帶綜合管理與保護(hù)工作，以增強(qiáng)社會(huì)公眾的參與意識(shí)。目前廈門(mén)市已經(jīng)進(jìn)入了以陸海一體化管理和發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的新階段[77]。以“立法先行、集中協(xié)調(diào)、科學(xué)支撐、綜合執(zhí)法、財(cái)力保障、公眾參與”為核心的“廈門(mén)模式”，也成為國(guó)內(nèi)外沿海區(qū)域進(jìn)行海岸帶綜合管理的參考對(duì)象[78]。

三亞市逐步建立起適合自身的海岸帶綜合管理體系，2016年頒發(fā)的《三亞市海岸帶保護(hù)規(guī)定》[62]對(duì)海洋部門(mén)職責(zé)、海岸環(huán)境保護(hù)治理與修復(fù)等方面內(nèi)容做出了規(guī)定，還相繼出臺(tái)了相應(yīng)海洋行業(yè)的管理規(guī)定，如《三亞市海水浴場(chǎng)管理辦法》《三亞市潛水旅游活動(dòng)用海管理規(guī)定》《三亞市水上旅游管理辦法》等，對(duì)海岸帶開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行約束。在經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)改革后，由三亞市自然資源和規(guī)劃局、三亞市生態(tài)環(huán)境局分別作為海岸帶資源與環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)。三亞市成為第二批國(guó)家級(jí)海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)后，海岸帶保護(hù)與管理在三亞城市規(guī)劃中始終占據(jù)重要地位，以推進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。三亞市還積極開(kāi)展海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)、近岸海域污染防治、污染物排?？偭靠刂埔约昂Ｑ笊鷳B(tài)修復(fù)，很大程度上改善了三亞市海洋環(huán)境質(zhì)量狀況。

3 存在的問(wèn)題

我國(guó)海岸帶綜合管理實(shí)踐已經(jīng)開(kāi)展多年，部分沿海區(qū)域在進(jìn)行海岸帶綜合管理實(shí)踐過(guò)程中取得了顯著成效，在海岸帶管理立法與規(guī)劃、海岸帶管理機(jī)構(gòu)改革、海岸帶環(huán)境治理與修復(fù)等方面均取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)，在海岸帶綜合管理實(shí)踐中也存在仍未解決的問(wèn)題，如陸海二元分割、行業(yè)部門(mén)分割和行政轄區(qū)分割的問(wèn)題[79]，本文從以下幾個(gè)方面進(jìn)行進(jìn)一步分析。

3.1 海岸帶管理法律法規(guī)尚不健全

目前，我國(guó)仍未出臺(tái)國(guó)家層次上的海岸帶管理法律法規(guī)。海岸帶管理法律法規(guī)是進(jìn)行海岸帶綜合管理活動(dòng)的法律依據(jù)，同時(shí)也是海岸帶開(kāi)發(fā)的行動(dòng)指南。但我國(guó)僅有部分省市出臺(tái)了海岸帶管理法律文件，多數(shù)省份海岸帶綜合管理過(guò)程中無(wú)法可依，缺少全國(guó)范圍的海岸帶管理法規(guī)，不利于協(xié)調(diào)區(qū)域間的海岸帶綜合管理問(wèn)題。

3.2 海岸帶綜合管理權(quán)屬不清

海岸帶區(qū)域作為生產(chǎn)與開(kāi)發(fā)活動(dòng)最密集的區(qū)域，也是各職能部門(mén)管理交叉、重疊的區(qū)域[80]。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，將海岸帶空間規(guī)劃和生態(tài)修復(fù)的職權(quán)統(tǒng)一到自然資源部，將海岸帶環(huán)境污染防治的職權(quán)統(tǒng)一到生態(tài)環(huán)境部，由于國(guó)家層面海岸帶綜合管理方面的法律法規(guī)處于缺失狀態(tài)，在管理和實(shí)踐過(guò)程中仍將存在矛盾與沖突，不利于海岸帶的可持續(xù)發(fā)展。

同時(shí)，我國(guó)部分區(qū)域也存在著行政轄區(qū)權(quán)限不清問(wèn)題，在進(jìn)行海洋行政區(qū)劃歸屬劃分時(shí)，由于海上難以利用有效的邊界進(jìn)行劃分，導(dǎo)致沿海各級(jí)行政區(qū)毗鄰的海域沒(méi)有明確的管理范圍，在海岸帶資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)保護(hù)過(guò)程中存在矛盾與沖突。

3.3 海陸統(tǒng)籌不能兼顧

海岸帶作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，兼具海洋和陸地的特性，既不同于陸地系統(tǒng)，又區(qū)別于海洋系統(tǒng)。在往常的海岸帶管理實(shí)踐中，海岸帶部分常被視為陸地部分的附屬，政策規(guī)劃的制定存在著“以陸觀海”這一誤區(qū)，未能從海岸帶的角度出發(fā)進(jìn)行考慮。將海岸帶視為陸地附屬時(shí)，其規(guī)章制度及規(guī)劃缺乏足夠的統(tǒng)籌能力，不能充分利用和保護(hù)海岸帶。

3.4 海岸帶規(guī)劃尚不完備

作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，海岸帶規(guī)劃不可或缺。堅(jiān)持“多規(guī)合一”的規(guī)劃導(dǎo)向，基于陸海統(tǒng)籌的理念，運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)的方法，遵循“自然”的解決方案，對(duì)海岸帶地區(qū)自然資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行綜合規(guī)劃，約束海岸帶地區(qū)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)和程度，引導(dǎo)集約化和生態(tài)化過(guò)程，力求形成“一張圖”管控海岸帶的保護(hù)與利用，為維持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、加強(qiáng)岸線保護(hù)和提升近岸海域環(huán)境質(zhì)量提供保障；目前，部分地區(qū)存在海岸帶整體規(guī)劃缺失或處于制訂過(guò)程中。

3.5 海岸帶管理技術(shù)亟待升級(jí)

海岸帶管理已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了傳統(tǒng)海洋學(xué)的范疇，其具有獨(dú)特的研究對(duì)象與研究方法。海岸帶綜合管理作為支持海岸帶地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必要手段，作為相互作用和相互聯(lián)系的一個(gè)整體系統(tǒng)，包含地理、生態(tài)、環(huán)境、資源、生物、信息、災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)、管理等多個(gè)領(lǐng)域，需要融合多個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)手段開(kāi)展管理和實(shí)踐，前沿性與應(yīng)用性相結(jié)合的多學(xué)科交叉技術(shù)亟待加強(qiáng)和升級(jí)。

3.6 海岸帶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)問(wèn)題尚不系統(tǒng)

我國(guó)自20世紀(jì)80年代初開(kāi)展“全國(guó)海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查”以來(lái)，對(duì)海岸帶區(qū)域自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面展開(kāi)全面調(diào)查，當(dāng)前的海島、海岸帶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)已經(jīng)初具規(guī)模，但部分地區(qū)數(shù)據(jù)不能及時(shí)更新，數(shù)字與信息海岸帶的構(gòu)建仍然處于發(fā)展階段，海岸帶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)尚不完備。

4 建議

我國(guó)海岸帶綜合管理已經(jīng)發(fā)展了近30 a，但至今尚未形成系統(tǒng)的海岸帶綜合管理制度、理論體系和實(shí)踐案例。因此有必要進(jìn)一步完善符合我國(guó)國(guó)情的海岸帶綜合管理制度與實(shí)踐，促進(jìn)我國(guó)海岸帶地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國(guó)海岸帶自然資源與生態(tài)環(huán)境的科學(xué)和有效管理。

(1)立法和規(guī)劃方面。應(yīng)盡快完成全國(guó)性與地方性的海岸帶管理立法工作，以便海岸帶地區(qū)的科學(xué)管理實(shí)現(xiàn)有法可依。在進(jìn)行立法工作前應(yīng)充分梳理審查現(xiàn)行涉海法規(guī)間存在的沖突與空缺，統(tǒng)籌全國(guó)或區(qū)域海岸帶綜合管理，達(dá)成海岸帶區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。作為海岸帶資源開(kāi)發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局、海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等海岸帶活動(dòng)綱領(lǐng)性文件的海岸帶規(guī)劃與海岸帶管理法規(guī)相輔相成；在進(jìn)行海岸帶管理立法和海岸帶規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)充分考慮到氣候變化等自然因素，做好氣候適應(yīng)規(guī)劃，避免后續(xù)因海平面上升、岸線退縮等引起的自然災(zāi)害對(duì)沿海產(chǎn)業(yè)布局與生態(tài)系統(tǒng)健康造成損失。

(2)管理機(jī)構(gòu)方面。以當(dāng)前海岸帶管理機(jī)制為基礎(chǔ)，構(gòu)建高層次海岸帶綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制是解決目前海岸帶管理機(jī)制缺陷最現(xiàn)實(shí)有效的措施。沿海各地市及其所屬省份應(yīng)借鑒青島、廈門(mén)等地海岸帶管理經(jīng)驗(yàn)，建立類似“海洋發(fā)展委員會(huì)”、“海岸帶管理辦公室”等形式的由相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人組成的海岸帶管理領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)海岸帶管理工作；在協(xié)調(diào)各部門(mén)有關(guān)海岸帶開(kāi)發(fā)管理事務(wù)時(shí)應(yīng)明確海岸帶發(fā)展戰(zhàn)略總目標(biāo)，厘清各相關(guān)部門(mén)職權(quán)并加強(qiáng)分工協(xié)作，避免部門(mén)間存在執(zhí)法管理盲區(qū)，促進(jìn)海岸帶區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

(3)陸海統(tǒng)籌方面。陸海統(tǒng)籌作為海岸帶綜合管理的重要指導(dǎo)思想，應(yīng)貫徹落實(shí)在海岸帶發(fā)展的各個(gè)層面。在規(guī)劃層面，應(yīng)加快推進(jìn)陸海統(tǒng)籌“一張圖”，將海洋功能區(qū)劃等海洋主體規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃中，推進(jìn)陸海規(guī)劃一體化，改變傳統(tǒng)“以陸定海”或“以海定陸”的觀念；在產(chǎn)業(yè)布局層面，綜合考慮海岸帶區(qū)位條件，優(yōu)化陸海產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)陸海經(jīng)濟(jì)一體化；在環(huán)境污染治理層面，加快推進(jìn)陸海統(tǒng)籌的環(huán)境管理與污染防治，將沿海區(qū)域環(huán)境容量作為陸源污染物總量控制的約束條件，促進(jìn)灣長(zhǎng)制、灘長(zhǎng)制與河長(zhǎng)制的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建流域-海域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，形成陸海保護(hù)一體化。

(4)管理評(píng)價(jià)方面。對(duì)海岸帶綜合管理實(shí)踐進(jìn)行效果和跟蹤評(píng)價(jià)，可有效地衡量管理是否達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。海岸帶規(guī)劃編纂時(shí)不僅要闡明規(guī)劃的目的與具體實(shí)施步驟，更需要在后續(xù)的工作中建立起適宜的評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)規(guī)劃的實(shí)施效果予以評(píng)價(jià)，以促進(jìn)規(guī)劃的有效實(shí)行；對(duì)海岸帶管理進(jìn)程中的各類開(kāi)發(fā)、保護(hù)和修復(fù)工程項(xiàng)目，根據(jù)設(shè)定的不同層次目標(biāo)，開(kāi)展效果和跟蹤評(píng)價(jià)。

(5)管理技術(shù)及數(shù)據(jù)建設(shè)方面。海岸帶綜合管理需要大量的海岸帶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作支撐，海岸帶數(shù)據(jù)的獲取、儲(chǔ)存、分析與發(fā)布就顯得尤為重要。在數(shù)據(jù)獲取與儲(chǔ)存方面，沿海省份應(yīng)完善海岸帶監(jiān)測(cè)體系，建設(shè)建成海岸帶環(huán)境數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)與定期普查數(shù)據(jù)及時(shí)上傳至海岸帶數(shù)據(jù)庫(kù)中，同時(shí)完善部門(mén)間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制；深入推進(jìn)3S技術(shù)在海岸帶評(píng)價(jià)、規(guī)劃等方面的應(yīng)用，并加強(qiáng)新技術(shù)與海岸帶綜合管理的結(jié)合。目前發(fā)展迅速的大數(shù)據(jù)、5G等技術(shù)在海岸帶綜合管理中擁有巨大的發(fā)展?jié)摿?，如何加快推進(jìn)這些高新技術(shù)與海岸帶管理進(jìn)程相結(jié)合并發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢(shì)也將成為我國(guó)海岸帶綜合管理未來(lái)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。