福漁救助志愿者聯(lián)盟建設探索與思考

文/洪蔚瑩

我國海上救助活動歷史悠久，歷朝歷代統(tǒng)治者和地區(qū)官員都曾有意識地推動過海上救助事業(yè)發(fā)展，但未成建制，直到明清時期，海上救助體系才漸漸展露雛形。隨著漁業(yè)捕撈、海上航運等活動日益增多，海洋漁業(yè)經濟迅速發(fā)展，往來海上的船舶和人員面臨風險和災難的概率也不斷增大。沿海各省政府高度重視漁業(yè)安全管理和災后保障工作，并由此衍生出對海上救助力量，特別是民間公益救助力量的扶持。作為海洋大省，福建省為應對海上各類突發(fā)險情，在海上救助隊伍建設方面做出了卓有成效的探索與實踐。

2021年5月12日，福建省海洋與漁業(yè)局聯(lián)合福建省漁業(yè)互保協(xié)會成立了全國首支省級海上救助志愿者隊伍——福漁救助志愿者聯(lián)盟（以下簡稱“福漁聯(lián)盟”），旨在通過建設民間海上救助體系，將災后保障工作轉化為防災減損工作，把海上公益救助與漁業(yè)安全管理、漁業(yè)互助保險經營有機結合。

一、福漁聯(lián)盟成立背景

（一）我國海上公益救助事業(yè)發(fā)展概況

我國海上救助事業(yè)的發(fā)展，經歷了從無到有，由小到大的階段。明朝天啟年間，周昌期時任歸州知州，因見黃魔神廟前的叱灘時有船舶傾覆，故捐俸造船以資救濟。據同治《歸州志》記載：“（周昌期）乃捐俸造救濟船二只……是年，夏五月，有木簰行船陷于漩，救活二十余人。六月，復有船陷漩中，五十余人盡得救活?！?/p>

快速崛起的中國經濟、規(guī)模龐大的進出口貿易，帶來發(fā)達的海上交通，使我國沿海成為世界上最繁忙的海域之一。但不時發(fā)生的海難讓政府不得不面對一個現(xiàn)實，盡管花費巨大代價打造專業(yè)救援隊伍，但大部分海難生還人員還是由民間力量援救的。交通運輸部統(tǒng)計顯示，每年在海上要救起兩萬多人，光靠專業(yè)隊伍是遠遠不夠的。2009年，交通運輸部救助打撈局在溫州市組建了國內首支海上救助志愿者隊伍，率先填補了海上救助志愿者隊伍建設的空白。此后，海事部門也先后培育了多支參與海上搜救的隊伍，這些隊伍在救助裝備和基礎設施上擁有優(yōu)勢，是國家保障海上安全的中堅力量。

海上和陸上交通事故截然不同，傷亡人員多是事故發(fā)生后由于溺水、寒冷等致死的，海上救援的特殊性決定了它必須依靠民間力量。時間就是生命，救援關鍵是速度，縱觀以往案例，每當海上有險情發(fā)生時，遇險船舶周圍的船舶往往才是能夠及時展開施救工作的最佳力量。就近組織民間船舶開展救助，肯定比遠道而來的專業(yè)船艇要快，能夠較大程度上減少事故發(fā)生后的死亡率。近年來，公益性志愿組織參與海上救助行動的事跡時有報道，國內也陸續(xù)涌現(xiàn)出經營海上救助的民間公益組織，他們秉承志愿者精神，積極參與各類搜救工作，如福建省民間組織平潭綜合實驗區(qū)漁業(yè)協(xié)會（原平潭縣前進漁業(yè)協(xié)會）、石獅市祥芝漁港義務救援協(xié)會等，多次參與海上救助，為保障漁業(yè)安全生產發(fā)揮了一定作用。

為鼓勵更多力量積極參與到海上救助行動中，國家先后出臺獎勵機制，對參與海上救助的行為給予合理補償獎勵。但由于缺乏足夠的組織性和補償機制，民間公益救助力量往往存在資金不足、專業(yè)技能設備和救助培訓缺乏、應急程序和演練不熟練、相關醫(yī)療救助知識了解不夠等問題，加之海難救助多半為惡劣天氣，風險高、費用消耗大，出于技能水平、人身安全和經濟利益等多重因素考慮，極易產生看到人卻救不了人的無奈狀況，影響了搜救效果。

（二）福漁聯(lián)盟成立的背景

漁業(yè)是公認的高風險行業(yè)。漁業(yè)船舶生產點多、面廣、線長，受海洋災害天氣影響較大，不確定隱患較多，安全可控性較弱。福建省是受海洋災害影響較為嚴重的地區(qū)，臺風風暴潮、寒潮巨浪等災害頻發(fā)，嚴重威脅著沿海人民群眾生命財產安全。近年來，福建省委、省政府高度重視漁業(yè)安全管理和海上風險管控，將漁業(yè)互保納入為民辦實事項目，撥付財政資金支持漁民購買漁業(yè)保險，福建省漁業(yè)互保協(xié)會也在福建省海洋與漁業(yè)局指導下，著力加強海損經濟補償方面的工作。但無論是加大財政資金投入，還是優(yōu)化理賠政策條款，重大災害事故一旦發(fā)生就會給受災家庭帶來巨大心靈傷害和經濟損失。事故發(fā)生后，同編組或附近海域的漁船往往是第一發(fā)現(xiàn)者、第一施救者，對第一時間報警、處置起到了至關重要的作用。統(tǒng)計數(shù)據顯示，2018年～2020年，福建省相關部門共組織開展海上搜救行動1288次，救助遇險人員4808人，遇險船舶484艘，80%以上依靠海上自救互救方式才能第一時間得到最有效的應急處置。將救助保障工作做到前面，有效防災減損，對于漁業(yè)安全管理和漁業(yè)互助保險的經營發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（三）福漁聯(lián)盟的優(yōu)勢

為有效減少災害損傷和事故發(fā)生，增強海上突發(fā)事件應急處置能力，鼓勵更多民間公益力量參與海上救助，福建省海洋與漁業(yè)局聯(lián)合福建省漁業(yè)互保協(xié)會廣征社會組織和志愿者船舶，成立福漁聯(lián)盟。成員由漁業(yè)協(xié)會、漁業(yè)公司、合作社以及個人船舶組成，遍布福建省沿海各漁區(qū)，參與海上應急救助、安全宣傳等方面工作，提升漁民自救互救的主動性和積極性。福漁聯(lián)盟的成立，標志著福建省海上公益救助歷史翻開了新的一頁，并在推動漁業(yè)安全管理和漁業(yè)互助保險經營發(fā)展上開辟出了一條嶄新的道路。

我國涉海涉漁部門眾多、職權分散，除專業(yè)的海上救助部門外，其余相關機構也都積極參與海上救助行動。但由于大多機構分屬不同的職權部門，且各部門間職能交集不多、缺乏溝通，在海上救助行動中，不利于救助行動的統(tǒng)一協(xié)調。有些機構在接到救助請求時還需逐級上報，無法快速反應，往往錯過了黃金救助時間。與國內現(xiàn)有其他海上救助隊伍相比，福漁聯(lián)盟作為一支活躍在海上的民間力量，其海上救助隊伍中多數(shù)成員熟悉水性環(huán)境，具備基礎安全意識和急救常識，而且船舶成員長期活躍在海上，常用的活動坐標是固定的，往往更接近“海上突發(fā)險情”。在海上險情突發(fā)時，福漁聯(lián)盟組織成員調度其名下或掛靠的船舶，指揮最近船舶執(zhí)行海上救助任務，及時有效展開救助。福漁聯(lián)盟作為一個包容的平臺，有效整合了各類民間力量和船舶資源，在海上救助行動中形成合力，極大程度提升了救助的有效性。

二、福漁救助志愿者聯(lián)盟現(xiàn)狀與成效

（一）聯(lián)盟現(xiàn)狀

作為全國首支省級海上救助志愿者隊伍，福漁聯(lián)盟首次將沿海各漁區(qū)漁業(yè)協(xié)會、漁業(yè)公司、合作社和個人船舶整合為一體，并在一年間逐步壯大內部規(guī)模，加強海上救助能力建設。參考借鑒《農業(yè)部辦公廳關于加強漁業(yè)海難救助補助項目管理工作的通知》《福建省海上搜尋救助規(guī)定》《福建省海上搜尋救助獎勵管理暫行辦法》等相關政策法規(guī)，出臺了《福建省漁業(yè)互保協(xié)會福漁救助志愿者聯(lián)盟搜救獎勵暫行辦法》和《福漁救助志愿者聯(lián)盟章程》。鼓勵福漁聯(lián)盟成員，乃至非成員船舶、民間組織積極加入海上救助行動，并不斷增強隊伍凝聚力，通過組織發(fā)展和機制建設完善聯(lián)盟體系。

福建省海洋與漁業(yè)局多次邀請海搜、海事、應急等專業(yè)機構為聯(lián)盟成員講授應急救助專業(yè)知識，組織開展安全技能培訓、應急演練等活動，有效提升了志愿者聯(lián)盟成員和漁民群眾海上避險、自救互救能力和意識。福建省漁業(yè)互保協(xié)會在充分調研基礎上，為福漁聯(lián)盟成員配發(fā)救生筏、救生浮具、醫(yī)藥箱、落水示位標等物資，初步形成了海上搜救、自救互救的多方位救助模式。目前，福建省已有275艘船舶、24家社會組織和5家協(xié)作單位加入福漁聯(lián)盟。

（二）救助成效

2021年8月6日，“閩莆漁54801”在停泊處因船舶動力故障發(fā)生走錨，受海上天氣影響，4名船員被困，接到求救信息后，福漁聯(lián)盟成員“閩莆漁55888”配合漁政執(zhí)法支隊、海警相關人員積極施救，很快救起4名被困船員。除福建省海域，福漁聯(lián)盟救助力量也逐步延伸至其他沿海省份，2021年11月12日，廣東省揭陽市海域一艘貨船遇險，13名船員被困于救生小艇上，情況十分危急，恰在附近作業(yè)的“閩獅漁07570”立即組織施救，經過四十多分鐘緊張救援，成功救起被困船員，“閩獅漁07570”船東蔡建扶也在2022年毅然加入福漁聯(lián)盟，成為救助力量的一員。

成立至今，福漁聯(lián)盟先后組織和參與9起海上應急救援事件，救助被困、落水人員67人。為進一步弘揚此類海上救助行為，按照《福建省漁業(yè)互保協(xié)會福漁救助志愿者聯(lián)盟搜救獎勵暫行辦法》中相關規(guī)定，由福建省漁業(yè)互保協(xié)會為9起參與救助的福漁救助志愿者聯(lián)盟成員和船舶發(fā)放救助獎勵金共計12.9萬元。

福建省海域面積遼闊、海岸線綿長，隨著國家發(fā)展海洋強國戰(zhàn)略的推進，遠洋捕撈、海洋工程、海上運輸?shù)壬婧；顒拥臄?shù)量、密度將不斷加大，發(fā)生事故、險情的概率也將隨之增加。為此，將福漁聯(lián)盟打造成一支成員相對穩(wěn)定、技能扎實過硬的海上救助志愿者隊伍，使專業(yè)救助力量與民間公益力量形成強大合力，營造出全民參與應對海上救助工作的整體格局勢在必行。

三、發(fā)展福漁救助志愿者體系的對策建議

根據福建省海洋與漁業(yè)局《福建省漁業(yè)船舶水上突發(fā)事件應急預案》的要求，福建省將建立以專業(yè)救援力量為主，漁業(yè)救援力量和其他社會救援力量為輔的應急處置隊伍，形成統(tǒng)一指揮、有序協(xié)調、快速反應、高效運轉的漁業(yè)船舶水上突發(fā)事件應急處置機制。建議各級漁業(yè)行政主管部門發(fā)揮福漁聯(lián)盟等各類應急救援力量作用，強化漁業(yè)應急救援力量的培訓和演練，不斷提升應急處置能力和水平。

（一）發(fā)展三重管理模式

建立和規(guī)范海上救助志愿者隊伍，充分發(fā)揮其積極作用，在社會應急管理中有著重要意義。應將福漁救助志愿者聯(lián)盟建成規(guī)范的民間公益救助組織和海上救助志愿者隊伍，由各級漁業(yè)行政部門、籌建單位、注冊登記管理機關共同實施管理。籌建單位提供救助獎勵金和物資支持；各級漁業(yè)行政部門提供搜救業(yè)務指導，全面介入搜救指揮調度；注冊登記管理機關提供政策支持、合法身份，提高福漁聯(lián)盟的社會公信力。同時，健全福漁聯(lián)盟成員信息庫，完善內部建設管理標準和發(fā)展計劃，推動志愿者隊伍的組織化發(fā)展、制度化建設和規(guī)范化管理。

（二）完善教育培訓機制

海上救助過程中所面臨的情況往往是難以預料的，除大風巨浪、嚴寒等惡劣海況，還有船舶起火時可能面臨的爆炸風險、救助翻扣船舶可能導致的船舶沉沒等難題，施救人員需具備強大的救助技能和心理素質，才能在短時間內從變幻莫測的險情中成功救助遇險人員。目前，福漁聯(lián)盟應加快形成系統(tǒng)化培訓機制，借鑒國內成熟救助組織的人員技能培訓模式，對福漁聯(lián)盟成員多方位加強培訓，進一步提升非專業(yè)救助力量執(zhí)行海上救助任務的能力及協(xié)同開展救助行動的能力。

（三）加強救助設施設備配置

為更好應對海上重大事故的救援需求，福漁聯(lián)盟應建立與沿海各造、修船廠的合作機制，簽訂應急聯(lián)動合作協(xié)議書，在惡劣天氣情況下，請合作機構提前準備好大馬力拖輪等應急救助設備，只要有險情事故出現(xiàn)，馬上趕到事發(fā)海域進行救援。同時，要提升福漁聯(lián)盟的救生設備配備，結合近年來海上事故成功搜救案例主要救生設備分析，有重點地提升福漁聯(lián)盟成員的救生設備配置。

（四）建立救助補償機制

作為福漁聯(lián)盟的單位之一，福建省漁業(yè)互保協(xié)會已出臺相關政策辦法，為參與和組織搜救的船舶或組織發(fā)放獎勵金。建議其他籌建單位出資建立救助補償基金，通過加強宣傳力度吸引社會各界人士捐贈資金或物品，用于福漁聯(lián)盟培訓、搜救油耗補償、救生裝備采購等開支。同時，結合目前我國搜救獎勵制度等相關政策，由籌建單位為福漁聯(lián)盟成員量身定制“不可抗力援救險”等特種保險，解除福漁聯(lián)盟成員的后顧之憂。

四、結語

海上險情的發(fā)生往往充斥著突發(fā)性和不確定因素，海上救助行動也因此伴隨著高風險和高難度。當前，福建省經濟發(fā)展對海洋資源的依賴程度仍然較高，大力發(fā)展海洋漁業(yè)經濟、建設海洋強省，是福建省經濟發(fā)展的必經之路。海上救助志愿者隊伍在為海上生產活動提供安全保障的同時，也為福建省海洋漁業(yè)經濟的發(fā)展保駕護航，值得我們繼續(xù)探索與完善，促進其發(fā)揮出更大的貢獻。