精細(xì)化尺度下的城市綠地建設(shè)公眾參與途徑
——以柏林、倫敦“植樹計(jì)劃”為例

楊 鑫 黃智鵬 馬 健 李 莎 傅 凡

1 背景

中國(guó)城市發(fā)展與建設(shè)正逐步由工業(yè)時(shí)代轉(zhuǎn)向后工業(yè)時(shí)代，以“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”“生態(tài)文明”為標(biāo)志的城市綠地建設(shè)正在蓬勃發(fā)展。城市綠地是指以植被為主要形態(tài)，用于改善城市生態(tài)、保護(hù)環(huán)境、為居民提供游憩場(chǎng)地和美化城市的一種城市用地[1]。公園綠地、街頭綠地、道路綠地、庭院綠地、河湖綠地等都屬于城市綠地的范疇[2]。城市綠地在城市居民的日常生活中起重要作用，包括減緩城市熱島效應(yīng)、降低溫度、吸收噪聲、增濕、固碳、降塵和保護(hù)生物多樣性[3]。目前國(guó)內(nèi)各大城市不斷加大綠地規(guī)劃建設(shè)力度，與此同時(shí)，各種問題也接踵而至。以北京為例，2014—2019年，北京市林木綠化率由55.5%增長(zhǎng)到62.0%，綠化覆蓋率由46.2%增長(zhǎng)到48.5%，公共性質(zhì)的城市綠地面積快速增長(zhǎng)的同時(shí)，給地區(qū)財(cái)政帶來較大的經(jīng)濟(jì)壓力，這主要由投資渠道的單一性(主要源自政府)造成(圖1)。此外，部分投入了大量人力、物力、財(cái)力設(shè)計(jì)建造的綠地由于缺乏管理維護(hù)而成為無人問津之地，背離了提升城市居民幸福感的初衷。因而，當(dāng)下國(guó)內(nèi)亟須拓展新的綠地建設(shè)模式和管理維護(hù)途徑以解決上述問題。

圖1 2014—2019年北京市綠化建設(shè)主要指標(biāo)發(fā)展情況(作者繪)

2019年習(xí)近平總書記針對(duì)城市治理問題提出，“城市是人民的城市，人民城市為人民”。公眾參與是公民的一項(xiàng)重要的基本權(quán)利,是社會(huì)政策的基石,也是城市公共管理的基礎(chǔ)[4]。歐美國(guó)家在公眾參與綠地建設(shè)的實(shí)踐應(yīng)用中走在世界前沿，許多政策措施值得我國(guó)借鑒應(yīng)用，例如柏林和倫敦的植樹計(jì)劃，公眾參與了包括資金投入和后期維護(hù)管理及評(píng)價(jià)等多方面事項(xiàng)，對(duì)于我國(guó)的城市綠地建設(shè)有著多方面的借鑒參考價(jià)值。

2 公眾參與概述

2.1 公眾參與政策的起源與發(fā)展

公眾參與政策最早可溯源至20世紀(jì)60年代，西方國(guó)家的社會(huì)矛盾激化，公眾參與作為一種平息矛盾的政治手段出現(xiàn)[5]。1965年美國(guó)規(guī)劃師保羅·戴維夫(Paul Davidoff)發(fā)表了《規(guī)劃中的倡導(dǎo)與多元主義》(Advocacy and Pluralism in Planning)，提出城市規(guī)劃必須與不同的價(jià)值觀及表現(xiàn)出來的活動(dòng)相匹配，其作用在于倡導(dǎo)性[6]。這一理念肯定了不同主體在規(guī)劃中的表達(dá)權(quán)利，對(duì)公眾參與到規(guī)劃中持開放包容的態(tài)度。1969年，謝莉·安斯汀(Sherry R.Arnstein)發(fā)表了《市民參與的階梯》(A Ladder of Citizen Participation)，根據(jù)市民參與的程度將公眾參與分為8級(jí)3個(gè)層次[7]。這表明公眾參與政策需要在規(guī)劃師和政府職能部門的權(quán)力受到制約，公眾權(quán)利擴(kuò)大后才能起到實(shí)質(zhì)性作用[8]。這需要社會(huì)各個(gè)利益集團(tuán)(包括政府部門、居民、游客、私人企業(yè)等)之間達(dá)成共識(shí)，建立起完善的決策規(guī)劃?rùn)C(jī)制，才能使公眾參與滲透到綠地建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，以真正實(shí)現(xiàn)市民實(shí)權(quán)參與。

2.2 城市綠地建設(shè)中的公眾參與途徑

城市綠地建設(shè)按照步驟劃分為綠地規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)施、綠地建成后的養(yǎng)護(hù)管理及綠地的用后評(píng)價(jià)4個(gè)階段[9]。《維也納建設(shè)法規(guī)》將規(guī)劃劃分為規(guī)劃編制階段、規(guī)劃實(shí)施階段、規(guī)劃反饋階段[10]?？偨Y(jié)現(xiàn)有文獻(xiàn)，針對(duì)公眾參與途徑，將綠地建設(shè)的公眾參與不同階段劃分為立項(xiàng)討論、綠地規(guī)劃設(shè)計(jì)、綠地規(guī)劃實(shí)施、綠地規(guī)劃反饋階段(表1)。

表1 城市綠地建設(shè)中的公眾參與一覽

2.2.1 立項(xiàng)討論階段

立項(xiàng)討論階段是公眾參與城市綠地建設(shè)的起始階段。各主體提出立項(xiàng)申請(qǐng)之后，政府部門組織立項(xiàng)討論來判斷項(xiàng)目是否能夠進(jìn)入設(shè)計(jì)階段。結(jié)合專家與居民意見，以符合群體利益及實(shí)現(xiàn)多樣價(jià)值為出發(fā)點(diǎn)，由行政部門確定是否立項(xiàng)[10]。此階段公眾參與途徑主要為座談會(huì)、研討會(huì)、工作坊等，有利于群眾表達(dá)自身需求。

2.2.2 綠地規(guī)劃設(shè)計(jì)階段

綠地規(guī)劃設(shè)計(jì)階段包含資源調(diào)查、總體規(guī)劃、詳細(xì)設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等[9]。在資源調(diào)查階段，設(shè)計(jì)方要對(duì)項(xiàng)目的現(xiàn)狀信息進(jìn)行詳盡的調(diào)研，期間應(yīng)當(dāng)有對(duì)相關(guān)利益方的訪談交流?？傮w規(guī)劃階段公眾參與途徑可以是公眾代表直接參與規(guī)劃設(shè)計(jì)；或是以研討會(huì)的方式邀請(qǐng)公眾代表表達(dá)對(duì)綠地設(shè)計(jì)的想法，并根據(jù)其合理性在設(shè)計(jì)中予以考慮和表達(dá)。詳細(xì)設(shè)計(jì)階段可以將已有成果以圖文等表現(xiàn)方式讓公眾予以評(píng)判，以評(píng)審會(huì)的方式邀請(qǐng)公眾和專家、政府部門一起進(jìn)行評(píng)選。施工圖設(shè)計(jì)由于專業(yè)性較強(qiáng)且主要是基于設(shè)計(jì)部分的深化，因而公眾可參與性不強(qiáng)。

2.2.3 綠地規(guī)劃實(shí)施階段

綠地規(guī)劃實(shí)施階段的公眾參與方式可劃分為直接參與規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施等。通過邀請(qǐng)公眾志愿參與城市綠地建設(shè)可以有效地緩解政府部門的經(jīng)濟(jì)壓力，并增強(qiáng)市民的參與感，但僅限于“純公共產(chǎn)品”和“集體產(chǎn)品”[4]。此外，實(shí)施方可通過定期匯報(bào)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展的方式邀請(qǐng)公眾參與監(jiān)督。

2.2.4 綠地規(guī)劃反饋階段

綠地規(guī)劃反饋階段包含了后期管理維護(hù)和使用后反饋等內(nèi)容。綠地的后期管理與維護(hù)需要付出巨大的成本，對(duì)于一些社區(qū)綠地、城市公園等，可適當(dāng)將管理維護(hù)權(quán)利交給城市居民。后期反饋是綠地建設(shè)中至關(guān)重要的一環(huán)，直接反映了綠地建設(shè)的成效，可以為之后的建設(shè)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

綜上所述，目前我國(guó)公眾參與綠地建設(shè)仍然處于起步階段，公眾參與主要集中在立項(xiàng)討論階段和綠地規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，仍屬于象征性參與階段。公眾參與綠地建設(shè)主要是在政府的倡導(dǎo)下進(jìn)行，公眾參與方式、參與力度、參與效果均不甚理想。在真正的實(shí)施與反饋階段，公眾參與效果不明顯，而且在這些環(huán)節(jié)的公眾參與中，往往不能涵蓋全部年齡段的市民民意。在精細(xì)化尺度下缺乏公眾參與平臺(tái)和動(dòng)手參與環(huán)節(jié)，真正實(shí)操性的參與活動(dòng)少之又少，導(dǎo)致公眾積極性不強(qiáng)，參與范圍不廣。

3 作為公眾參與途徑之一的植樹計(jì)劃

在柏林和倫敦的植樹計(jì)劃實(shí)施過程中，公眾參與方式集中在綠地規(guī)劃實(shí)施階段和反饋階段，公眾參與水平達(dá)到了實(shí)權(quán)參與，促進(jìn)了城市綠地系統(tǒng)的建設(shè)，吸引了大量社會(huì)資金涌入，同時(shí)緩解了政府部門的管理維護(hù)壓力，提升了城市居民的幸福感和對(duì)城市的認(rèn)同感，這些都有賴于精細(xì)化尺度下的公眾參與實(shí)施策略的構(gòu)建。

3.1 柏林城市樹運(yùn)動(dòng)

3.1.1 城市樹運(yùn)動(dòng)的背景

“第二次世界大戰(zhàn)”導(dǎo)致柏林的城市樹木被嚴(yán)重毀壞，街邊樹木被大量砍伐以保證行車安全。然而城市樹木對(duì)于城市的積極影響是無法替代的，意識(shí)到這一點(diǎn)后，柏林參議院城市發(fā)展與環(huán)境部與各區(qū)一起在2012年發(fā)起了基于城市景觀策略的“城市樹木運(yùn)動(dòng)”。柏林不斷擴(kuò)大其城市樹木的數(shù)量，從1990年的約370 000棵樹增長(zhǎng)到2010年的超過436 000棵，一舉超過了戰(zhàn)前1939年的411 000棵樹的水平[11]。

3.1.2 城市樹運(yùn)動(dòng)的基本模式

資金方面，城市樹運(yùn)動(dòng)的資金來源于公民、公司和機(jī)構(gòu)的捐款。種植行道樹加上未來3年的后期維護(hù)費(fèi)用約為2 000歐元。如果捐贈(zèng)者捐贈(zèng)了500歐元，參議院將用政府資金補(bǔ)充其余部分，不足500歐元的捐贈(zèng)與其他捐贈(zèng)合并種植。城市樹木運(yùn)動(dòng)中種植的每棵樹木都被貼上一個(gè)樹木徽標(biāo)，如果捐贈(zèng)是全額捐贈(zèng)，則會(huì)注明捐贈(zèng)者的姓名。

管理維護(hù)方面，市政府要挑選適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)用于植樹計(jì)劃的實(shí)施，通過表格和地圖來向公眾進(jìn)行公示，在此基礎(chǔ)上，捐助人可以選擇他們捐贈(zèng)的樹木種植地點(diǎn)。此外，區(qū)政府可以自行決定種植樹木的品種，為了實(shí)現(xiàn)高度生物多樣性，他們往往會(huì)選擇豐富的樹木種類。鑒于街道位置的極端條件和對(duì)街道樹木的高要求，柏林正在進(jìn)行相關(guān)的測(cè)試以獲得有關(guān)樹種適宜性的知識(shí)。這些經(jīng)過篩選的植物在春秋季分別在柏林的4個(gè)不同地區(qū)種植，每個(gè)地區(qū)種植約150棵樹，每年共種植約1 200棵樹。城市樹運(yùn)動(dòng)中的每一個(gè)措施都會(huì)進(jìn)行公告，專門的園藝公司和景觀設(shè)計(jì)師負(fù)責(zé)樹木與環(huán)境的協(xié)調(diào)工作及其后期的維護(hù)工作，聘請(qǐng)的專家可確保植物的高質(zhì)量養(yǎng)護(hù)。

在相關(guān)網(wǎng)址中可以查看到具體的樹木種植位置，它們以不同顏色呈現(xiàn)在地圖之中，例如綠色表示該樹木是在之前的捐贈(zèng)期內(nèi)已被捐贈(zèng)的，而黃色表示在當(dāng)前捐贈(zèng)期內(nèi)已被捐贈(zèng)，紅色表示當(dāng)前仍待捐贈(zèng)，灰色則表示該樹木是保留下來的樹木，這一舉措使得所有捐贈(zèng)樹木的分布狀況得到很好體現(xiàn)，便于捐贈(zèng)者選擇所捐樹木的種植位置(圖2)。

圖2 柏林城市樹木地圖(引自https://www.berlin.de)

后期評(píng)估方面，相關(guān)機(jī)構(gòu)會(huì)起草評(píng)估報(bào)告，以評(píng)估城市樹運(yùn)動(dòng)中種植樹木的整體情況。例如一份評(píng)估報(bào)告取樣于2015年5月，顯示在48個(gè)地點(diǎn)種植的樹木的10%總體上處于高標(biāo)準(zhǔn)水平。

3.1.3 社會(huì)資金與公眾參與

截至2021年4月，該項(xiàng)目已從社會(huì)上募集資金總數(shù)為2 013 907.44歐元，僅2021年募集到的資金就已經(jīng)超過22 158歐元，街頭樹木的種植范圍也覆蓋了柏林所有地區(qū)(圖3)。

圖3 2012—2020年柏林城市樹運(yùn)動(dòng)募集資金情況(作者繪)

植樹計(jì)劃的實(shí)施不但有利于緩解城市綠化建設(shè)資金短缺的問題，更在公眾參與層面提高了民眾的積極性與幸福感。2020年6月9日，居住在Sophiengarten老年人公寓的人們自發(fā)募捐，一開始他們只想替換門口由于暴風(fēng)雨影響而不得不砍伐掉的樹木，但是募集到的資金遠(yuǎn)超預(yù)期，以至于在2020年秋天可以在該住所附近種植另一棵樹。老年人不僅充分享受到種植自己捐贈(zèng)的樹木的快樂，更在疫情肆虐的情況下得到一次難忘的戶外放松機(jī)會(huì)。

3.2 倫敦城市森林計(jì)劃

早在2008年倫敦就已經(jīng)啟動(dòng)了行道樹計(jì)劃(MSTP)，截至2015年該計(jì)劃共種植了超過2萬棵行道樹。此外，還有2012—2016年的倫敦樹木和林地社區(qū)補(bǔ)助金計(jì)劃，支持了81個(gè)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與的促進(jìn)保護(hù)樹木和林地項(xiàng)目，以及2013—2015年的口袋公園計(jì)劃，2015—2016年的摯愛之樹計(jì)劃等，這些植樹計(jì)劃促使倫敦在2019年7月被評(píng)選為世界第一座國(guó)家公園城市。然而，倫敦人對(duì)綠色城市的追求不止于此，在倫敦環(huán)境戰(zhàn)略中，市長(zhǎng)提出希望到2050年倫敦的樹冠覆蓋率提高10%。為了響應(yīng)這一目標(biāo)，市長(zhǎng)與倫敦城市森林合作組織共同制定了城市森林計(jì)劃。其主要工作包含5個(gè)方面：1)實(shí)施一項(xiàng)主要的植樹計(jì)劃，以補(bǔ)充行政區(qū)、環(huán)境組織和其他土地管理者的植樹活動(dòng)；2)支持在綠帶和其他合適地點(diǎn)的大規(guī)模造林項(xiàng)目；3)改進(jìn)確定植樹地點(diǎn)和監(jiān)測(cè)樹冠覆蓋變化所需的方法和數(shù)據(jù)；4)開發(fā)一個(gè)新的在線地圖，使倫敦市民和企業(yè)能夠贊助他們所在地區(qū)的街道植樹活動(dòng)(圖4)；5)支持和促進(jìn)倫敦樹木主任協(xié)會(huì)和樹木與設(shè)計(jì)行動(dòng)小組的工作，以推廣在城市環(huán)境中管理和種植樹木的最佳實(shí)踐。

圖4 倫敦樹木種植狀況(引自https://apps.london.gov.uk/)

3.2.1 公眾高漲的參與意識(shí)

一項(xiàng)對(duì)英國(guó)公共綠地的投資評(píng)估顯示，自2010年以來，地方政府的公園預(yù)算逐年減少。倫敦3/4的自治區(qū)預(yù)計(jì)到2020年公園預(yù)算將進(jìn)一步減少10%～20%，或更多[12]。政府預(yù)算的減少導(dǎo)致這些綠地空間的維護(hù)舉步維艱，因此市民迫切希望加入維護(hù)改善公共綠地的隊(duì)伍中來。調(diào)查顯示，市民、公益組織和公司不僅可以確保維護(hù)城市綠地的時(shí)間，而且可以提供足夠資金，并且在管理當(dāng)?shù)毓部臻g方面發(fā)揮積極作用[13]。倫敦目前有超過600個(gè)公園之友組織，且超過一半的區(qū)都有正式的論壇，他們?cè)诋?dāng)?shù)厣鐓^(qū)綠地的維護(hù)中發(fā)揮了重要的作用。

3.2.2 資金投入

針對(duì)城市森林計(jì)劃，倫敦市政府創(chuàng)建的綠色城市基金被主要用于支持以下4個(gè)方面工作：1)社區(qū)植樹和綠地補(bǔ)助(約500萬英鎊)，用于資助植樹項(xiàng)目，增加城市綠色；2)戰(zhàn)略性綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(約300萬英鎊)，用于建設(shè)具有環(huán)境效益的重大基礎(chǔ)設(shè)施，如大型綠地項(xiàng)目(210萬英鎊)和建筑綠化項(xiàng)目(80萬英鎊)等；3)倫敦城市森林(約300萬英鎊)，用于建設(shè)新林地和資助街道試點(diǎn)植樹；4)社區(qū)參與(約100萬英鎊)，通過贈(zèng)送公眾免費(fèi)樹木，促進(jìn)一系列社區(qū)和公眾參與植樹計(jì)劃[14]。

3.2.3 鼓勵(lì)公眾參與后期維護(hù)

在城市森林計(jì)劃當(dāng)中，為鼓勵(lì)市民的參與采取了一系列措施[15]：1)對(duì)倫敦城市森林的信息和數(shù)據(jù)中心進(jìn)行維護(hù)，以及時(shí)向公眾展示這些重要信息；2)每年開展一次合作活動(dòng)，讓倫敦市民參與到倫敦的城市森林計(jì)劃中；3)研究倫敦市民對(duì)倫敦城市森林計(jì)劃的態(tài)度，為宣傳活動(dòng)和公眾參與計(jì)劃提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；4)為參與植樹、維護(hù)和林地管理的社區(qū)組織確定倫敦城市森林社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的需求范圍，并在需要的時(shí)候提供培訓(xùn)等支持。

公眾參與在社區(qū)植樹、街道植樹或私家花園中樹木的后期維護(hù)上都起到了重要作用。林業(yè)委員會(huì)的《城市樹木手冊(cè)》提供了在城市地區(qū)選擇合適的樹木的建議，公眾可聯(lián)系自治區(qū)樹木官員以獲取有關(guān)在當(dāng)?shù)卣恋厣峡赡艿姆N植機(jī)會(huì)。大倫敦市政府(GLA)網(wǎng)站上還有大量關(guān)于選擇相關(guān)樹苗與種植技巧的教程視頻。申請(qǐng)者在提交申請(qǐng)植樹計(jì)劃時(shí)，還必須有長(zhǎng)期的樹木維護(hù)計(jì)劃，因此種植樹木的后期維護(hù)主要依靠提交申請(qǐng)的個(gè)人或組織，林地信托基金則在官網(wǎng)中提供大量有關(guān)樹苗選擇及養(yǎng)護(hù)建議等信息。

3.2.4 公眾參與成效

僅2019年1年中，市長(zhǎng)向34個(gè)社區(qū)植樹項(xiàng)目撥款超過600 000英鎊，這些項(xiàng)目在倫敦各地種植了超過37 000棵樹，超過2 600名成人和2 700名兒童參加了植樹活動(dòng)。此外，僅在2019年英國(guó)國(guó)家樹木周的11月23日—12月1日，成千上萬的倫敦人就已經(jīng)在倫敦種植了80 000棵樹木。

到目前為止，市長(zhǎng)的各個(gè)綠化項(xiàng)目的主要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)包括：1)自2016年以來種植了超過280 000棵樹；2)完成了270個(gè)改善和創(chuàng)造綠色空間或種植樹木的社區(qū)項(xiàng)目；3)創(chuàng)造或改善了超過400hm2的綠色空間；4)超過30 000名倫敦市民參與到項(xiàng)目中。

4 柏林與倫敦植樹計(jì)劃對(duì)比

柏林城市樹運(yùn)動(dòng)自開展以來，募集到了大量社會(huì)資金，同時(shí)也吸引了大量市民的支持參與。原因有以下幾點(diǎn)。1)擁有完整的戰(zhàn)略體系和實(shí)施措施。從城市景觀戰(zhàn)略到城市樹運(yùn)動(dòng)再到一般條款條例(AGB)，從宏觀目標(biāo)到種植細(xì)節(jié)、后期維護(hù)等，城市樹運(yùn)動(dòng)的開展依賴于完整戰(zhàn)略體系構(gòu)建下的精細(xì)化實(shí)施措施的支撐。2)精細(xì)化監(jiān)管平臺(tái)的搭建，給予公眾充分的監(jiān)督權(quán)以調(diào)動(dòng)積極性。城市樹運(yùn)動(dòng)中的每一項(xiàng)舉措、資金動(dòng)態(tài)都在網(wǎng)絡(luò)上公布，接受公眾監(jiān)督，且公眾在捐贈(zèng)樹木的同時(shí)可以從樹木地圖中自主選擇植樹地點(diǎn)，提升了他們對(duì)捐贈(zèng)的興趣。3)廣泛的宣傳。除了種植樹木本身帶有的廣告標(biāo)牌外，還有傳單、海報(bào)、廣告、柏林交通公司的“柏林窗口”、官方網(wǎng)址等宣傳手段，政府官員的積極參與也為城市樹運(yùn)動(dòng)帶來很好的宣傳效果。

柏林城市樹運(yùn)動(dòng)在實(shí)施過程中也存在一些不足。例如居民的參與較多局限于資金投入，在植樹計(jì)劃的政策制定和管理方面存在公眾參與的缺失。在城市樹運(yùn)動(dòng)中，政府仍然扮演了政策的制定者與實(shí)施者的角色，樹種的選擇及后期管理維護(hù)等方面更注重“專業(yè)性”而非“公眾性”，對(duì)于公眾的意愿沒有進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。而且樹木后期的養(yǎng)護(hù)問題都交由更為專業(yè)的園藝公司，這忽略了公眾在城市綠地建設(shè)后期能發(fā)揮的巨大作用，已經(jīng)有相當(dāng)多的城市公園公益組織證明，公眾與專家團(tuán)隊(duì)共同參與到城市綠地后期的維護(hù)中，能夠節(jié)約政府大量的人力和物力。

倫敦植樹計(jì)劃的成功一方面源自以市長(zhǎng)為首的倫敦市政府對(duì)環(huán)境綠化的重視與投入；另一方面也依賴于各大公益組織的行動(dòng)，各種各樣的民間或政府組織在為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供支持和專家建議。各大組織的志愿者自發(fā)地維護(hù)管理城市中的綠地，為政府節(jié)約了大量的人力和物力，保證了綠地建設(shè)在精細(xì)化尺度下的可實(shí)施性。倫敦植樹計(jì)劃的不足之處與柏林城市樹運(yùn)動(dòng)不同，倫敦城市森林計(jì)劃的主要資金來自政府創(chuàng)立的綠色城市基金，雖然對(duì)城市綠地的大額資金投入能夠激起市民參與植樹的熱情，但是會(huì)對(duì)財(cái)政造成不小的壓力。

對(duì)比柏林城市樹運(yùn)動(dòng)與倫敦城市森林計(jì)劃的發(fā)展過程，二者側(cè)重點(diǎn)有所不同。前者側(cè)重于社會(huì)資金的募集，在此基礎(chǔ)上以精細(xì)化的實(shí)施戰(zhàn)略與維護(hù)評(píng)估平臺(tái)的搭建促進(jìn)公眾參與，有利于直接緩解政府部門的壓力并提高城市綠化水平。而倫敦城市森林計(jì)劃以政府完善的綠地建設(shè)政策為導(dǎo)引，鼓勵(lì)市民志愿參與種植與后期維護(hù)，并且加強(qiáng)與民間公益組織的合作，指導(dǎo)或培訓(xùn)市民有關(guān)城市綠地的維護(hù)知識(shí)，將社區(qū)綠地的管理權(quán)下放給社區(qū)居民，很大程度上緩解了各級(jí)單位的管理壓力。二者的共同之處是建立完善的精細(xì)化尺度下的公眾參與實(shí)施策略，包括以下幾方面：1)精細(xì)化的網(wǎng)絡(luò)數(shù)字平臺(tái)構(gòu)建，能夠?qū)⒕唧w操作落位至每一個(gè)點(diǎn)上，使得公眾參與植樹便捷有效，并以此搭建出公開透明的監(jiān)督平臺(tái)，保證管理維護(hù)效率；2)精細(xì)化的綠化知識(shí)體系構(gòu)建，有助于樹木的后期維護(hù)和調(diào)動(dòng)市民積極性，風(fēng)景園林師與園藝專家的參與，能夠通過相關(guān)培訓(xùn)、論壇講座與操作手冊(cè)等方式提高公眾參與綠化建設(shè)的基本素養(yǎng)，促進(jìn)城市整體環(huán)境建設(shè)的提升；3)潛移默化的宣傳工作，除了各種廣告宣傳手段，更多依賴于從政府人員到企業(yè)公司，再到市民個(gè)人的親力親為參與其中，以此帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)對(duì)于綠色空間建設(shè)與維護(hù)的良性循環(huán)(表2)。

表2 柏林城市樹運(yùn)動(dòng)與倫敦城市森林計(jì)劃對(duì)比

5 對(duì)我國(guó)城市綠地建設(shè)的啟示

1981年12月13 日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過了《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動(dòng)的決議》[16]。國(guó)內(nèi)的義務(wù)植樹運(yùn)動(dòng)也在如火如荼地進(jìn)行當(dāng)中，但目前仍存在一些問題：1)公眾責(zé)任不足；2)資金來源單一；3)參與方式單一，參與感弱。當(dāng)前國(guó)內(nèi)綠地建設(shè)的資金投入仍主要來自政府投入，社會(huì)資金投入不足，給地方財(cái)政帶來了很大的壓力。且綠地建設(shè)的公眾參與模式較為單一，主要為公眾參與宣傳及公眾參與義務(wù)植樹等宏觀層面，缺少在精細(xì)化尺度下可進(jìn)行的參與平臺(tái)與管理維護(hù)平臺(tái)，相關(guān)參與渠道仍有很大拓展空間。以柏林和倫敦的公民植樹計(jì)劃為例，同時(shí)結(jié)合徐瑾等根據(jù)公眾參與權(quán)利主體、程序及目的提出的3條核心準(zhǔn)則：1)公眾參與規(guī)劃時(shí)應(yīng)盡可能保障多元化的利益相關(guān)者的參與權(quán)；2)從制度、物質(zhì)及文化等多個(gè)維度提供公開平等的規(guī)劃溝通平臺(tái)；3)溝通中非強(qiáng)制性地促進(jìn)各方達(dá)成一定共識(shí)[17]。我國(guó)城市綠地建設(shè)應(yīng)從制度法規(guī)保障體系構(gòu)建、資金來源途徑和公眾參與渠道3個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)化建設(shè)，并納入規(guī)劃實(shí)施體系(圖5)。

圖5 精細(xì)化尺度下的公眾參與綠地建設(shè)(作者繪)

5.1 制度法規(guī)保障體系的精細(xì)化構(gòu)建

倫敦將城市森林計(jì)劃及公眾參與納入了城市發(fā)展戰(zhàn)略體系及相應(yīng)的城市規(guī)劃法規(guī)中，保證了公眾能夠從各種渠道獲取到相關(guān)指導(dǎo)信息。對(duì)于我國(guó)而言，現(xiàn)行的指導(dǎo)空間類相關(guān)規(guī)劃的法規(guī)多達(dá)百部，如《城市規(guī)劃編制辦法》《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，其中超過80%的法律法規(guī)都對(duì)公眾參與提出了要求。但是由于大部分法規(guī)僅對(duì)公眾參與作原則性規(guī)定，而并沒有界定權(quán)利的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，這也導(dǎo)致公眾參與只停留在象征性參與層面。并且現(xiàn)行法律對(duì)公眾參與的程序規(guī)范較為含糊不清，對(duì)參與時(shí)間、節(jié)點(diǎn)、內(nèi)容等沒有做出明確規(guī)定，導(dǎo)致公眾參與缺乏操作依據(jù)和規(guī)范。同時(shí)公眾參與和行政部門裁量權(quán)存在沖突，現(xiàn)有法律法規(guī)中對(duì)規(guī)劃師和公共機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)的內(nèi)容并未涉及，而這2類角色在柏林和倫敦的植樹計(jì)劃中都發(fā)揮了重要作用。

公眾參與制度體系的精細(xì)化構(gòu)建在于將不同綠地建設(shè)階段的公眾參與載入現(xiàn)有綠地系統(tǒng)規(guī)劃文件、綠地系統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃文件等法律法規(guī)，分別在不同層級(jí)的綠地系統(tǒng)規(guī)劃中對(duì)公眾參與權(quán)利主體、程序和目的進(jìn)行詳細(xì)說明，保證公眾的實(shí)權(quán)參與，同時(shí)注意對(duì)規(guī)劃師和公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)容予以確認(rèn)，弱化政府部門在綠地規(guī)劃中的裁量權(quán)，保證公眾參與深度，這也是精細(xì)化公眾參與的基礎(chǔ)性保障。

5.2 資金來源的精細(xì)化途徑

在柏林植樹計(jì)劃資金來源中，政府投入僅占小部分，主要來自公眾、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等捐贈(zèng)，政府依靠基金補(bǔ)充公眾捐贈(zèng)的不足部分。倫敦城市森林計(jì)劃的資金支持主要源自市政府創(chuàng)立的綠色城市基金，由政府財(cái)政統(tǒng)一撥付。當(dāng)前中國(guó)的綠地建設(shè)和植樹主要依靠城市市政部門，其他資金來源十分匱乏，并且資金投入方式較為粗放，可能導(dǎo)致不必要的浪費(fèi)。未來可以考慮從以下幾個(gè)方面對(duì)綠地建設(shè)資金進(jìn)行精細(xì)化管理。

1)加大綠地建設(shè)宣傳力度，讓市民意識(shí)到環(huán)境保護(hù)與城市綠地的重要性，拓展市民捐款渠道。結(jié)合我國(guó)目前發(fā)達(dá)的數(shù)字交易手段，可以盡量簡(jiǎn)化市民的捐款程序，并且對(duì)市民捐款意向進(jìn)行充分了解，對(duì)資金去向進(jìn)行透明化公示。柏林行道樹計(jì)劃的成功有賴于市長(zhǎng)的傾力宣傳及社會(huì)宣傳的投入，市民贈(zèng)樹的標(biāo)牌不僅是對(duì)捐贈(zèng)者的表彰，同時(shí)也可以帶動(dòng)市民捐款的積極性。

2)探索政府與企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、市民的深度合作，設(shè)立綠地公益基金會(huì)，完善我國(guó)綠地建設(shè)基金來源。這也依賴于制定一套完善的資金募集策略，同時(shí)與宣傳手段、活動(dòng)策劃相結(jié)合，只有綠化建設(shè)公眾參與走向良性循環(huán)，才能越來越被大眾認(rèn)可，從而拓寬資金來源渠道。

3)政府設(shè)立綠地建設(shè)專項(xiàng)資金，并且實(shí)現(xiàn)資金精細(xì)化管理。綠地專項(xiàng)基金可以依據(jù)不同綠地性質(zhì)(生產(chǎn)綠地、防護(hù)綠地、居住綠地、公園綠地等)進(jìn)行精準(zhǔn)投入，這里的投入不僅僅是綠地建設(shè)養(yǎng)護(hù)的費(fèi)用，更要兼顧公眾參與(如市民植樹節(jié)、社區(qū)植樹、廣告投入等)，在資金計(jì)劃中明確投入金額、投入目的、預(yù)期成效等，并及時(shí)予以公示，保證資金使用效率。

5.3 公眾參與渠道的精細(xì)化搭建

目前我國(guó)綠地的管理維護(hù)工作仍依賴于市政部門，公眾參與少之又少，公眾植樹活動(dòng)或認(rèn)領(lǐng)仍停留在植樹過程而不重視后期養(yǎng)護(hù)。國(guó)外的社區(qū)公園由公益組織參與管理維護(hù)的體系已經(jīng)相當(dāng)成熟，在倫敦的綠地建設(shè)中，公民申請(qǐng)植樹的前提是對(duì)其未來的養(yǎng)護(hù)進(jìn)行負(fù)責(zé)。此外，倫敦與柏林都建立了相關(guān)的網(wǎng)站，實(shí)時(shí)更新城市綠地或樹木的動(dòng)態(tài)，在進(jìn)行了城市綠地精細(xì)化管理的同時(shí)，也可以讓公眾直觀地感受城市綠地的成長(zhǎng)及自己的投入成果?；诖?，我國(guó)未來綠地建設(shè)可以從以下幾個(gè)方面拓展精細(xì)化公眾參與渠道。

1)建立對(duì)公眾開放的城市綠地信息和數(shù)據(jù)中心。目前我國(guó)的綠地信息收集偏向于扁平化，仍停留在單純的數(shù)字、指標(biāo)等內(nèi)容，結(jié)合當(dāng)前成熟的大數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)建立城市綠地信息數(shù)據(jù)中心，有利于城市綠地管理和維護(hù)，也是推動(dòng)智慧城市建設(shè)的趨勢(shì)所在。

2)鼓勵(lì)個(gè)人、公司和社會(huì)公益組織參與綠地建設(shè)的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理。在完善綠地建設(shè)公眾參與法規(guī)的同時(shí)，積極鼓勵(lì)社會(huì)公益性組織的創(chuàng)立和發(fā)展。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，公益組織能有效推動(dòng)公眾參與的發(fā)展。

3)搭建多元主體溝通協(xié)作平臺(tái)。目前我國(guó)規(guī)劃中的公眾參與仍停留在表面，政府仍然具有裁定權(quán)，而公眾意見僅是審批程序中的一紙附議，因此，可以搭建多元主體參與的溝通平臺(tái)，如網(wǎng)絡(luò)信息反饋平臺(tái)、線下溝通見面會(huì)等，促進(jìn)多方意見的及時(shí)交流，保障綠地建設(shè)中公眾的聲音能夠充分落到實(shí)處。

4)開放城市綠地的管理維護(hù)渠道。城市綠地的后期養(yǎng)護(hù)管理壓力相當(dāng)沉重，適當(dāng)將種植養(yǎng)護(hù)權(quán)利交給市民及公益組織，一方面可以調(diào)動(dòng)市民參與城市治理的積極性，是社會(huì)民主進(jìn)步的重要體現(xiàn)；另一方面也能降低市政部門的壓力。過程中應(yīng)當(dāng)注意各部門協(xié)調(diào)合作，例如由規(guī)劃部門根據(jù)規(guī)劃設(shè)置種植范圍，園林專家選出適宜本土生長(zhǎng)的樹種，由種植專家給予專業(yè)的種植技巧培訓(xùn)，以保證綠地建設(shè)合理高效。

6 結(jié)語

綠地建設(shè)關(guān)乎城市的發(fā)展和市民的生活，不能僅僅依靠自上而下的規(guī)劃觀來強(qiáng)加于公眾，而是讓公眾能夠自下而上，建設(shè)出他們賴以生存的城市環(huán)境?，F(xiàn)如今，我國(guó)綠地建設(shè)的公眾參與仍面臨諸多問題，公眾參與進(jìn)展緩慢，柏林和倫敦的植樹計(jì)劃從收集社會(huì)資金和拓展公眾參與渠道，都能夠?yàn)槲覈?guó)后續(xù)的公眾參與提供很好的樣本借鑒。然而，城市植樹計(jì)劃仍然是一個(gè)新概念，服務(wù)的“公益”性質(zhì)是市場(chǎng)失靈的根源，導(dǎo)致城市植樹計(jì)劃難以獲得一致和可持續(xù)的財(cái)政支持[18]。因此，以植樹計(jì)劃為契機(jī)的綠地建設(shè)公眾參與任重而道遠(yuǎn)。本文通過分析柏林和倫敦植樹計(jì)劃的公眾參與實(shí)施過程，從公眾參與綠地建設(shè)的制度體系、資金來源、參與渠道3個(gè)精細(xì)化途徑進(jìn)行總結(jié)，重點(diǎn)探討綠地規(guī)劃實(shí)施階段和綠地建成反饋階段的公眾參與，對(duì)于整個(gè)復(fù)雜綠地建設(shè)過程的公眾參與，還有許多課題仍值得進(jìn)一步