寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化探索

歐光湘

(湖南省農(nóng)林工業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究總院，湖南 長沙 410000)

1 基本概況

1.1 寧遠(yuǎn)縣基本情況

寧遠(yuǎn)縣位于湖南省南部，東與新田縣、嘉禾縣、藍(lán)山縣相連，南與江華瑤族自治縣接壤，西與道縣、雙牌縣毗鄰，北與祁陽縣交界。下轄16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個(gè)街道辦事處、4個(gè)國有林場，總?cè)丝?9.6萬人。縣域國土總面積250086.4 hm2,森林覆蓋率為60.94%。全縣完成財(cái)政總收入201055萬元，全縣城鄉(xiāng)居民人均可支配收入為22400元；實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2323706萬元。

1.2 自然保護(hù)地基本情況

自1982年建立第一處省級(jí)自然保護(hù)區(qū)以來，歷經(jīng)40年的建設(shè)與發(fā)展，寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地已具規(guī)模，共建有自然保護(hù)地5處，分別為湖南九嶷山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、湖南九嶷山國家森林公園、湖南九嶷山—舜帝陵風(fēng)景名勝區(qū)、寧遠(yuǎn)九嶷山省級(jí)地質(zhì)公園、湖南寧遠(yuǎn)九嶷河國家濕地公園，分布有較為典型的中亞熱帶原生性常綠闊葉林植被及森林生態(tài)系統(tǒng)、南嶺山地河流濕地生態(tài)系統(tǒng)、喀斯特地貌及舜帝陵人文景觀等，為維護(hù)寧遠(yuǎn)縣的生態(tài)安全和生物多樣性以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。整合優(yōu)化前，全縣自然保護(hù)地總面積為45273.79 hm2，扣除各保護(hù)地之間的重疊和寧遠(yuǎn)縣縣域范圍外的面積1818.52 hm2，面積為30143.76 hm2。詳見表1和表2。

表1 寧遠(yuǎn)縣現(xiàn)有自然保護(hù)地統(tǒng)計(jì)

表2 寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地交叉重疊面積統(tǒng)計(jì)

1.2.1 地質(zhì)地貌

寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地內(nèi)以花崗巖地貌和喀斯特地貌為主。其中自然保護(hù)區(qū)、森林公園(南片區(qū))、地質(zhì)公園(三分石園區(qū))為花崗巖中山地貌。區(qū)內(nèi)海拔1000 m 以上的山峰60余座，其中海拔1500 m 以上的山峰32座，最高峰畚箕窩1959.2 m ，最低處為保護(hù)區(qū)北部的三畝田382.0 m ，垂直高差1577.2 m 。而風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園(北片區(qū))、濕地公園、地質(zhì)公園(舜帝陵園區(qū)、灌溪仙境園區(qū))為喀斯特低山丘陵地貌，峰叢、峰林、孤峰、殘丘和溶洞發(fā)育。

1.2.2 氣候

寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候區(qū)，具有日照充足、熱量豐富、雨量充沛、無霜期長等特點(diǎn)，素有“湘南天然溫室”之稱。年均氣溫18.4 ℃，最冷的1月份平均氣溫7 ℃，極端低溫-5.2 ℃，最熱的7月份平均氣溫28.7 ℃，極端高溫39.1 ℃。全年無霜期297 d，年均降雨量1429.4 mm，年均相對濕度81.3%，日照時(shí)數(shù)1666.6 h。

1.2.3 土壤

寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地境內(nèi)山峰逶迤，溪河縱橫，水源充足。寧遠(yuǎn)縣四大河流中的九嶷河和泠江河均發(fā)源于自然保護(hù)地范圍內(nèi)。其中，九嶷河發(fā)源于自然保護(hù)區(qū)，貫穿自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等區(qū)域；泠江河發(fā)源于風(fēng)景名勝區(qū)，貫穿整個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)。

自然保護(hù)區(qū)、森林公園(南片區(qū))、地質(zhì)公園(三分石園區(qū))主要以花崗巖發(fā)育形成的土壤為主，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園(北片區(qū))、濕地公園、地質(zhì)公園(舜帝陵園區(qū)、灌溪仙境園區(qū))為石灰?guī)r發(fā)育形成的土壤為主。土壤類型主要是紅壤、黃壤、黃棕壤和草甸土，并且垂直分布明顯。紅壤主要分布于保護(hù)區(qū)750 m 以下的低山丘陵、崗地，主要成土母巖為石灰?guī)r、砂巖等；黃壤主要分布于保護(hù)區(qū)海拔500～1000 m 的地區(qū)，是區(qū)內(nèi)的主要土壤類型之一，成土母巖主要有花崗巖、灰?guī)r、砂巖和板頁巖等；黃棕壤主要分布于保護(hù)區(qū)海拔1000～1600 m的常綠闊葉林地區(qū)，成土母巖為砂巖、板頁巖和花崗巖等，但以砂巖發(fā)育為主；草甸土主要分布保護(hù)區(qū)海拔1500 m 左右及以上，成土母質(zhì)以花崗巖風(fēng)化物為主。

1.3 管理機(jī)構(gòu)、體制情況

湖南九嶷山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、湖南九嶷山國家森林公園、湖南九嶷山—舜帝陵風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行“三塊牌子，一套人馬”的管理體制，統(tǒng)一由湖南九嶷山國家森林公園管理局統(tǒng)一管理，為副處級(jí)事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)來源為財(cái)政全額撥款。

湖南寧遠(yuǎn)九嶷河國家濕地公園為歸口縣政府管理的正科級(jí)公益一類事業(yè)單位，資金來源為財(cái)政撥款，業(yè)務(wù)上接受縣林業(yè)局的指導(dǎo)。

寧遠(yuǎn)九嶷山省級(jí)地質(zhì)公園為縣國土資源局所屬股級(jí)公益一類事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)來源為財(cái)政全額撥款。根據(jù)寧遠(yuǎn)縣機(jī)構(gòu)改革方案，原寧遠(yuǎn)縣九嶷山地質(zhì)公園管理所人員全部改編到永州市環(huán)保局寧遠(yuǎn)分局，原機(jī)構(gòu)職能由縣自然資源局移交至縣林業(yè)局。

2 保護(hù)地空缺情況分析與評估

寧遠(yuǎn)縣保護(hù)地空缺分析從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)對象的分布情況著手，在湖南九嶷山國家森林公園毗鄰的周邊，根據(jù)寧遠(yuǎn)縣森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)庫和自然資源局永久基本農(nóng)田、國土三調(diào)、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等數(shù)據(jù)，優(yōu)先考慮生態(tài)公益林、自然濕地等區(qū)域，劃定保護(hù)空缺區(qū)域。結(jié)合實(shí)際調(diào)查，劃定的空缺地以中亞熱帶常綠闊葉林森林生態(tài)系統(tǒng)及自然景觀為主，有多樣性、自然性、典型性、潛在的保護(hù)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。

2.1 原真性

區(qū)域內(nèi)保護(hù)對象主要為中亞熱帶原生型常綠闊葉林植被及其森林生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危物種及其棲息地，以及重要水源涵養(yǎng)林區(qū)，自然生態(tài)系統(tǒng)面積占總面積比例很高，原真性等級(jí)為原始或近原始。

2.2 生物多樣性

我國國家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)“南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)”，屬于中國35個(gè)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域范圍和我國14處具有國際意義的陸地生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)之一，生物多樣性豐富，保護(hù)價(jià)值很高。范圍內(nèi)生境或生態(tài)系統(tǒng)的組成成分與結(jié)構(gòu)復(fù)雜，構(gòu)成多樣，保護(hù)對象在全球或者同緯度內(nèi)具有突出代表意義，共發(fā)現(xiàn)生物物種2000多種。

2.3 典型性和稀有性

地處南嶺山脈中段，其山地植被及植物種類具有南嶺山地森林生態(tài)系統(tǒng)的典型性和代表性，極具保護(hù)價(jià)值。是中國生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域范圍，保護(hù)區(qū)目前已發(fā)現(xiàn)了湖南省新紀(jì)錄物種以及很多稀有物種的新分布點(diǎn)。區(qū)域內(nèi)生物種類不僅數(shù)量眾多，而且珍稀物種比例高，是珍稀瀕危野生生物種群典型集中分布區(qū)。保護(hù)對象在全國或者生物地理區(qū)內(nèi)具有代表意義。

2.4 完整性

保存著完好的大面積天然闊葉森林生態(tài)系統(tǒng)和典型的常綠闊葉林群落，足以維持生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，能有效保護(hù)現(xiàn)范圍內(nèi)全部保護(hù)對象，足以維持原保護(hù)地范圍內(nèi)所有保護(hù)物種最小存活種群。

2.5 潛在價(jià)值

區(qū)域內(nèi)群峰高聳，千姿百態(tài)，樹木蔥蘢、林海莽莽，生物種類不但數(shù)量眾多，而且珍稀物種比例高、數(shù)量多，是南嶺山脈重要的物種基因庫，其生態(tài)系統(tǒng)、物種、自然遺跡等保護(hù)對象在生物學(xué)、地質(zhì)學(xué)等方面研究具有唯一性，因此，具有極高的保護(hù)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、科研價(jià)值、社會(huì)價(jià)值。

3 寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地存在的主要問題

3.1 空間交叉重疊現(xiàn)象突出，管理體制機(jī)制有待進(jìn)一步理順

根據(jù)寧遠(yuǎn)縣境內(nèi)5個(gè)自然保護(hù)地的矢量界線，通過地理信息系統(tǒng)ArcGIS軟件對現(xiàn)有自然保護(hù)地空間交叉重疊現(xiàn)狀進(jìn)行分析[5]，5個(gè)自然保護(hù)地集中分布在寧遠(yuǎn)縣的南部，各保護(hù)地以舜帝陵為中心密集布局，交叉、重疊現(xiàn)象突出。

從表2可知，5個(gè)自然保護(hù)地均存在空間交叉重疊現(xiàn)象，各自然保護(hù)地之間，自然保護(hù)區(qū)與森林公園重疊面積最大，重疊率81%，地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)與其他幾個(gè)不同類型自然保護(hù)地均有不同程度的交叉重疊，同一區(qū)域存在幾個(gè)自然保護(hù)地重疊，界限不明現(xiàn)象，這與湖南省自然保護(hù)地空間分布及交叉重疊特征一致[6,7]。同時(shí)，各類型保護(hù)地雖都設(shè)立了管理機(jī)構(gòu)和編制，但是“幾塊牌子、一套人馬”的管理模式和人員配備的問題，這與各類型自然保護(hù)地的保護(hù)管理目標(biāo)和重點(diǎn)不同，并不相適應(yīng)，管理體制機(jī)制在一定程度上影響了自然保護(hù)地的發(fā)展。

3.2 自然保護(hù)地范圍和功能局部區(qū)劃不科學(xué)

自然保護(hù)地建立初期，受當(dāng)時(shí)技術(shù)手段、專業(yè)水平、保護(hù)理念，及政策導(dǎo)向等主、客觀原因影響和制約，自然保護(hù)地的范圍邊界存在不清、功能區(qū)劃不盡科學(xué)合理。一是缺少系統(tǒng)實(shí)地調(diào)查，大部分是人為實(shí)施搶救性保護(hù)，部分把成建制的農(nóng)村集中居住區(qū)劃入了保護(hù)地，有的甚至劃進(jìn)了保護(hù)區(qū)核心區(qū)及緩沖區(qū)，對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)造成較大影響，也不利于居民正常的生產(chǎn)生活；二是缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃，完整的生態(tài)系統(tǒng)被行政分割，或者同一個(gè)行政區(qū)域的自然保護(hù)地跨不同行政區(qū)，保護(hù)對象較為分散，管理難度很大，呈現(xiàn)出分散分割的狀態(tài)。由于新的行政界線和歷史原因，湖南九嶷山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、九嶷山—舜帝陵風(fēng)景名勝區(qū)的范圍在寧遠(yuǎn)縣域范圍，有江華瑤族自治縣、藍(lán)山縣等相鄰縣的1800 hm2面積在寧遠(yuǎn)縣境內(nèi)。

3.3 歷史遺留問題多，生態(tài)保護(hù)與民生發(fā)展矛盾比較突出

自然保護(hù)地內(nèi)普遍存在人類活動(dòng)。根據(jù)前期摸底調(diào)查數(shù)據(jù)，寧遠(yuǎn)縣5個(gè)保護(hù)地涉及多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且有較大面積的居民集中居住區(qū)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、集體人工商品林和永久基本農(nóng)田等主要生產(chǎn)生活要素。同時(shí)，保護(hù)地區(qū)域內(nèi)各種生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)活躍，在正確處理轄區(qū)內(nèi)居民生產(chǎn)生活、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和資源保護(hù)上，還沒有形成科學(xué)完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)地生態(tài)保護(hù)之間的矛盾比較突出。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，鐵路、公路、電網(wǎng)、清潔能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)過或處于自然保護(hù)地范圍，導(dǎo)致自然保護(hù)地即將或已經(jīng)被割裂，破碎化，形成歷史遺留問題或即將出現(xiàn)保護(hù)與民生發(fā)展的矛盾。因歷史原因，寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地內(nèi)現(xiàn)已建有小水電站，正在整改中；保護(hù)區(qū)的游客中心建設(shè)因涉及緩沖區(qū)而停工。原擬規(guī)劃建設(shè)的養(yǎng)老中心、飲水工程等民生工程可能會(huì)涉及自然保護(hù)地等，歷史遺留問題和人類活動(dòng)成為自然保護(hù)地調(diào)整中最普遍、最難解決的難題[8～10]。

4 寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化路徑

對自然保護(hù)地存在交叉重疊、碎片化管理、保護(hù)不全面、權(quán)責(zé)不明、歷史遺留等問題。在摸清家底和綜合評估的前提下，將現(xiàn)有的自然保護(hù)地按新的分類體系整合重疊、歸并梳理及優(yōu)化，以構(gòu)建科學(xué)合理、可持續(xù)發(fā)展的自然保護(hù)地體系。

4.1 調(diào)整自然保護(hù)地新舊體系

在對現(xiàn)有自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)評估基礎(chǔ)上，按照建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地新體系要求，將寧遠(yuǎn)縣現(xiàn)有自然保護(hù)地整合優(yōu)化為新型自然保護(hù)地體系，整合后實(shí)行分級(jí)管理和分區(qū)管控。自然保護(hù)區(qū)由現(xiàn)有3區(qū)調(diào)整為核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)2區(qū)，森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等自然公園原則上按一般控制區(qū)管控。

4.2 整合、歸并自然保護(hù)地交叉重疊

對于交叉重疊的自然保護(hù)地，通過科學(xué)評估，按照國家級(jí)、省級(jí)保護(hù)地優(yōu)先，滿足標(biāo)準(zhǔn)的首先設(shè)立國家公園，其余同級(jí)別強(qiáng)度優(yōu)先、不同級(jí)別低級(jí)別向高級(jí)別兼容的要求，進(jìn)行整合優(yōu)化。為保護(hù)完整的生態(tài)系統(tǒng)，將現(xiàn)有自然保護(hù)地周圍保護(hù)價(jià)值較高、生態(tài)系統(tǒng)相對完整的區(qū)域劃入?？臻g重疊的自然保護(hù)地優(yōu)化整合后，對同一地理單元、生態(tài)過程緊密、類型基本一致的相鄰或相連的保護(hù)地，按照生態(tài)系統(tǒng)完整性進(jìn)行歸并重組，統(tǒng)籌解決保護(hù)管理?xiàng)l塊分割問題。

根據(jù)評估結(jié)果，結(jié)合寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地的分布、類型和特點(diǎn)，建議將現(xiàn)有的5個(gè)自然保護(hù)地優(yōu)化成4個(gè)：保留國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國家濕地公園、國家森林公園，撤銷省級(jí)地質(zhì)公園，森林公園(南片區(qū))和地質(zhì)公園(三分石園區(qū))整合并入自然保護(hù)區(qū)，森林公園(北片區(qū))和地質(zhì)公園(舜帝陵園區(qū)、灌溪仙境園區(qū))整合并入風(fēng)景名勝區(qū)管理，與自然保護(hù)區(qū)重疊部分，納入國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，剩余不重疊部分，根據(jù)劃入的空缺地，整合為森林公園。

4.3 優(yōu)化自然保護(hù)地邊界和功能分區(qū)

針對自然保護(hù)地范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田、村鎮(zhèn)、集體人工商品林、基礎(chǔ)設(shè)施等保護(hù)與發(fā)展沖突的區(qū)域，通過優(yōu)化自然保護(hù)地邊界解決沖突現(xiàn)狀。連片分布、位于村鎮(zhèn)周邊的永久基本農(nóng)田、成建制鎮(zhèn)(鄉(xiāng))或人口較多的村莊、成片分布、對生態(tài)功能影響小的集體人工商品林等，均可通過優(yōu)化自然保護(hù)地邊界，調(diào)出所在自然保護(hù)地范圍。同時(shí)，對于自然保護(hù)地周邊生態(tài)系統(tǒng)完整度較高、生態(tài)物種多樣性豐富的區(qū)域，也可以通過優(yōu)化邊界將這些區(qū)域納入自然保護(hù)地，做到應(yīng)保盡保。自然保護(hù)地經(jīng)整合優(yōu)化邊界后，可從科學(xué)管理的角度將其劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)進(jìn)行管控。核心保護(hù)區(qū)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)允許開展有限的人為活動(dòng)[11～13]。

通過優(yōu)化自然保護(hù)地邊界，寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地調(diào)出永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)建成區(qū)、村莊建設(shè)用地、集體人工商品林等地塊，基本解決自然保護(hù)地范圍內(nèi)的遺留問題及沖突現(xiàn)狀。按照應(yīng)保盡保原則，經(jīng)科學(xué)評估分析，調(diào)入自然保護(hù)地范圍地塊面積6211.42 hm2，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性。將湖南九嶷山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)原核心保護(hù)區(qū)、緩沖區(qū)調(diào)整至核心保護(hù)區(qū)，試驗(yàn)區(qū)調(diào)整至一般控制區(qū)；湖南九嶷山國家森林公園等自然公園納入一般控制區(qū)管控。

4.4 完善自然保護(hù)地整合優(yōu)化配套措施

4.4.1 建立多元化的自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

對整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地，要加大和提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索和建立自然保護(hù)地市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一是對不同的保護(hù)地類型、不同的管控級(jí)別要有不同的，并與保護(hù)地類型和管控級(jí)別相對應(yīng)的補(bǔ)償方案；二是對國有和集體所有的自然資源實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高集體所有的自然資源生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；三是實(shí)行跨區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償。

4.4.2 制定建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入清單，推進(jìn)自然保護(hù)地立法進(jìn)程

根據(jù)自然保護(hù)地類型和管控級(jí)別，分門別類制定各類自然保護(hù)地建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入清單。推進(jìn)自然保護(hù)地立法進(jìn)程，不斷完善自然保護(hù)地法規(guī)體系建設(shè)，加強(qiáng)自然保護(hù)地監(jiān)督管理，為妥善解決自然保護(hù)地的歷史遺留問題提供法制保障。同時(shí)，加快開展自然保護(hù)地公益性實(shí)現(xiàn)途徑、綜合執(zhí)法等系列重大問題的研究，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，以促進(jìn)人與自然的和諧共生[14]。

4.4.3 試點(diǎn)開展九嶷山國家公園建設(shè)

寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地類型豐富，根據(jù)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》精神，可開展先行先試，加快推進(jìn)以九嶷山為主體的國家公園建設(shè)[15]，為湖南省自然保護(hù)地整合優(yōu)化提供參考，為南嶺地區(qū)自然保護(hù)地整合優(yōu)化提供示范，為建設(shè)南嶺國家公園提供探索價(jià)值。

5 結(jié)論與討論

自然保護(hù)地整合優(yōu)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)行業(yè)和部門。在新時(shí)代國土空間規(guī)劃體系下，應(yīng)建立自然保護(hù)地“一張圖”，遵循保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變的總體要求，科學(xué)謀劃自然保護(hù)地整合優(yōu)化，構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)、高效的自然保護(hù)地管理體制，確保2025年前完成寧遠(yuǎn)縣自然保護(hù)地整合歸并優(yōu)化工作，實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然、服務(wù)人民和永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。