土地經(jīng)營權(quán)的主要爭議及法律應(yīng)對

杜田華

（安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

土地經(jīng)營權(quán)的主要爭議及法律應(yīng)對

杜田華

（安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

一號文件提出承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的再分離，形成“三權(quán)分置”的格局，依法推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。這里就涉及物權(quán)法規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)與還沒物權(quán)化的土地經(jīng)營權(quán)，隨著土地經(jīng)營權(quán)的反復(fù)提出以及實踐中試點地區(qū)的多次應(yīng)用，在法律上依然沒有對它的定性以及它的權(quán)能、流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行規(guī)定，所以農(nóng)村對于土地經(jīng)營權(quán)的法律界定就顯得尤為重要，結(jié)合農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)法律構(gòu)造必要性，以土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，論述農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是一個獨立的用益物權(quán)，具有占有、使用、收益、處分（包括抵押、繼承、入股），突破了土地承包經(jīng)營權(quán)的諸多限制，一是身份上的限制，二是明確土地經(jīng)營權(quán)可以抵押、入股。

土地經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)；土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

一、引言

2014年1月19日中央一號文件 《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革部分提出“三權(quán)分置”，允許土地經(jīng)營權(quán)向銀行等經(jīng)營機構(gòu)抵押融資。同時在黨的十八屆五中全會，習(xí)近平總書記再次強調(diào)，構(gòu)建“三權(quán)分置”格局，建立新型經(jīng)營主體體系。2016的10月30號，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，為方便后文提及，簡稱《意見》，要求“科學(xué)界定“三權(quán)”的內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系、逐步建立規(guī)范和高效的“三權(quán)”運行機制”，本文筆者要介紹的內(nèi)容相呼應(yīng)。

將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)，構(gòu)成“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是又一次重大的土地改革?，F(xiàn)行的《土地承包經(jīng)營權(quán)》、《物權(quán)法》對以家庭承包方式承包的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面除了一般限制外，流轉(zhuǎn)的受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押等。而這些限制無疑是依市場機制配置農(nóng)用地資源的一種阻礙，由此產(chǎn)生了對土地承包經(jīng)營權(quán)限制與反限制之間的矛盾，也反映出了土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立及流轉(zhuǎn)方式問題的根源所在[1]。所以學(xué)界與實踐界都在研究如何用其他制度手段替代對土地承包經(jīng)營權(quán)的限制。直到現(xiàn)在提出的“三權(quán)分置”，設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)成為最好的辦法。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文再三強調(diào):“抵押經(jīng)營權(quán)就是抵押土地的預(yù)期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農(nóng)民與銀行約定的3年或5年經(jīng)營權(quán)，不會改變集體所有制，這種探索是可行的……”[2]。2016出臺的《意見》中，就提出“土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利?！笨梢娡恋亟?jīng)營權(quán)的設(shè)置具有其必要性，但是關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的定性、權(quán)能和流轉(zhuǎn)方面還沒有具體的法律規(guī)定，需要我們積極的去探討。

二、土地經(jīng)營權(quán)的主要爭議

目前《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》中涉及的經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容均是從土地承包經(jīng)營權(quán)的角度進(jìn)行闡釋，試點的工作也只是在相關(guān)政策的指導(dǎo)下進(jìn)行，不可避免與土地承包經(jīng)營權(quán)相混淆。而對于土地經(jīng)營權(quán)的定性、權(quán)能方面等，學(xué)術(shù)界也充滿爭議。

（一）土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)不清

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以物權(quán)法定原則為指導(dǎo)，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行物權(quán)化的規(guī)定。用益物權(quán)指以標(biāo)的物的使用和收益為目的而設(shè)立的定限物權(quán)。在“三權(quán)分置”的背景下，如何定位承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界可謂充滿爭議，觀點紛紜，莫衷一是[3]。

1．債權(quán)說

土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生，學(xué)者根據(jù)“一物一權(quán)”，認(rèn)為土地這個權(quán)利對象上不可能存在兩個種類相同、效力相同的用益物權(quán)；若認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是個債權(quán)，主要受《合同法》約束，不僅不需要花費很大的精力去修改土地管理法、擔(dān)保法等相關(guān)法，而且由于債權(quán)具有相對性，一方面，對土地經(jīng)營權(quán)的選擇，土地承包經(jīng)營權(quán)能夠予以約束，更好的保障土地承包人的利益，另一方面，當(dāng)以公司、企業(yè)形式來運行土地經(jīng)營權(quán)時，破產(chǎn)拍賣、變賣經(jīng)營權(quán)時，受讓人必須要支付對價，將價款納入破產(chǎn)財產(chǎn)，通過破產(chǎn)償債程序可能落空，但是把經(jīng)營權(quán)定性為租賃債權(quán)的話，可以通過賦予土地經(jīng)營權(quán)出租破產(chǎn)取回權(quán)，維護(hù)了承包人的利益[4]；還有的學(xué)者認(rèn)為經(jīng)營權(quán)應(yīng)為債權(quán)性質(zhì)，以免定性為用益物權(quán)又要因為“經(jīng)承包人同意選擇經(jīng)營權(quán)受讓人制度安排”違反了物權(quán)的支配性，其與《農(nóng)村土地承包法》等37條“土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)承包方的同意”出現(xiàn)一樣的問題[5]。學(xué)者李偉偉認(rèn)為長期來看，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化是必然趨勢，但前提是所有權(quán)（這里指農(nóng)戶承包權(quán)）必須處于絕對優(yōu)勢和強勢地位，否則會造成對前者的侵犯，但目前土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作正在進(jìn)行中，農(nóng)戶承包權(quán)還沒有得到充分、有效的保護(hù)[6]?？梢妭鶛?quán)說的觀點主要因為兩點，一是保護(hù)債權(quán)人的利益。二是違背“一物一權(quán)”法理要求。

2.物權(quán)說

學(xué)者張力、鄭志峰就鮮明指出，“承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離后的權(quán)能劃分與性質(zhì)界定，不能從概念本身去建構(gòu)，而應(yīng)從再分離的功能目的去入手”[7]。將土地經(jīng)營權(quán)析出，是為了破除初次分離下“農(nóng)地農(nóng)民用”和“均田承包”的制度局限，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)與經(jīng)營提供基礎(chǔ)。為非農(nóng)身份主體攜帶資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供渠道，滿足不同階層農(nóng)民生存與發(fā)展的需求。經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中析出后，其負(fù)載著促進(jìn)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的功能，因而剝離后的經(jīng)營權(quán)，必須要成為一項獨立物權(quán)[7]。才能實現(xiàn)流轉(zhuǎn)人收益、促進(jìn)農(nóng)民增收和推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一種觀點認(rèn)為用益物權(quán)的客體只能是動產(chǎn)或不動產(chǎn)①，學(xué)者蔡立東、姜楠、朱廣新認(rèn)為用益物權(quán)的客體不僅包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)，而且包括權(quán)利。將用益物權(quán)限定為動產(chǎn)與不動產(chǎn)太過狹隘，不利于對物的多維利用。德國法學(xué)家拉倫次認(rèn)為權(quán)利客體可在以下兩種意義上使用：一是支配權(quán)的標(biāo)的，包括有形物與無形物；二是權(quán)利主體可以通過法律行為處分的標(biāo)的，指權(quán)利和法律關(guān)系[8]。用益物權(quán)的功能是支配客體的使用價值，核心內(nèi)容是權(quán)利人享有對客體的使用、收益權(quán)能，特定權(quán)利也可通過一定的法律行為進(jìn)行處分獲得收益[9]。土地承包經(jīng)營權(quán)以支配土地獲得收益，客體是土地。于土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)，其內(nèi)容為在特定期限內(nèi)行使土地承包經(jīng)營權(quán)，取得土地承包經(jīng)營權(quán)人對土地的占有、使用、收益權(quán)能經(jīng)營權(quán)設(shè)定后，其效果等同于土地承包經(jīng)營權(quán)在時間維度上被分割，并予以一定期限內(nèi)的轉(zhuǎn)讓。這樣土地經(jīng)營權(quán)設(shè)置后，土地承包經(jīng)營權(quán)人不用擔(dān)心失去了土地，反而使土地得到了利用且本身也獲得了收益，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相比，沒有了主體的限制，流轉(zhuǎn)方式更加靈活，便于土地規(guī)?；?jīng)營，提高生產(chǎn)效率。

（二）經(jīng)營權(quán)的權(quán)能不明

大部分學(xué)者在研究土地經(jīng)營權(quán)時，都是與土地承包權(quán)在一起分別對應(yīng)的說明與論述。他們認(rèn)為土地承包權(quán)的功能是維護(hù)土地承包關(guān)系，負(fù)載的是農(nóng)民的生存保障功能，維系著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)定；而土地經(jīng)營權(quán)主要發(fā)揮土地使用、收益、流轉(zhuǎn)方面的功能，負(fù)載的是發(fā)展功能。表現(xiàn)為促進(jìn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；?jīng)營，轉(zhuǎn)變農(nóng)地利用方式，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入[7]。所以學(xué)者張力、鄭志峰認(rèn)為土地承包權(quán)的權(quán)能是監(jiān)督承包權(quán)的使用，到期收回承包地，再次續(xù)保土地承包經(jīng)營權(quán)，有償退出等，而土地經(jīng)營權(quán)主要包括從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得經(jīng)營收益，處分經(jīng)營權(quán)（包括再轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保）的權(quán)能[7]。學(xué)者鄭長青認(rèn)為經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后實現(xiàn)了與承包權(quán)的分離，經(jīng)營權(quán)人對流入的土地享有獨立的占有、使用、收益和處分的權(quán)利[10]。潘俊認(rèn)為承包權(quán)包括承包地位維持權(quán)、分離對價請求權(quán)、征收補償獲取權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)等內(nèi)容，經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)為對承包地的自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和對經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押、入股等處分的權(quán)利[11]。

學(xué)者陳朝兵對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能劃分較為清晰，他對學(xué)者的權(quán)能劃分進(jìn)行了詳細(xì)的分析，然后指出了其中的不足，首先將土地承包權(quán)的權(quán)能劃分為占有、收益、處分權(quán)太籠統(tǒng)和模糊，然后認(rèn)為上文提到的學(xué)者張力、鄭志峰、潘俊的土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能劃分沒有從法理角度按統(tǒng)一的層次來劃分不利于認(rèn)識，最后他認(rèn)為我們應(yīng)該結(jié)合權(quán)利的性質(zhì)與功能去界定權(quán)利內(nèi)容。

（三）土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不暢

2010年5月19日中國人民銀行等部門聯(lián)合出臺的 《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》要求探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，多地開始開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。在試點中有大量可借鑒的土地承包經(jīng)營權(quán)的實行規(guī)則，也有不少問題出現(xiàn)。抵押標(biāo)的不明確，如成都規(guī)定②，承包方農(nóng)戶取得的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》或規(guī)模經(jīng)營業(yè)主取得并經(jīng)登記的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》都可以抵押。如萬年縣將抵押人限定于耕地經(jīng)營權(quán)人且經(jīng)營耕地面積至少在50畝以上③。實踐中也開始嘗試以土地經(jīng)營權(quán)為抵押標(biāo)的的試點，但因為沒有法律的保障，所以現(xiàn)實中還是會與土地承包經(jīng)營權(quán)相混淆。流轉(zhuǎn)實踐與法律規(guī)定相抵觸，就流轉(zhuǎn)方式，雖然政策上放開抵押、入股方式，在流轉(zhuǎn)實踐中，絕大多數(shù)地區(qū)的流轉(zhuǎn)方式大多是以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)方式還比較單一。

從各地的試點來看，目前土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款并非普遍地針對普通農(nóng)戶，而且各個試點沒有統(tǒng)一的規(guī)定。抵押模式以及抵押權(quán)的實現(xiàn)，考慮到土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊性，如何結(jié)合一般抵押權(quán)實現(xiàn)的規(guī)定來規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)融資抵押權(quán)的實現(xiàn)條件和方式是一個急需解決的難題。如土地經(jīng)營權(quán)作為反擔(dān)保品抵押貸款模式，以寧夏市同心縣為例，它以農(nóng)戶土地協(xié)會的成立為前提，農(nóng)戶貸款時以“協(xié)會”和四戶協(xié)會會員作為擔(dān)保人。實現(xiàn)抵押權(quán)時，在抵押權(quán)人不能還貸的情況下，由擔(dān)保人承擔(dān)連帶責(zé)任，同時將土地經(jīng)營權(quán)交給擔(dān)保人使用直到借款人向擔(dān)保人還清了其代為償還的貸款本息。還有股權(quán)質(zhì)押模式，用戶以資金和土地經(jīng)營權(quán)入股成立金融公司。重慶江津市公司股權(quán)質(zhì)押貸款就是這種類型[12]。每種類型都是一種艱難的嘗試，由于沒有明確的法律條文關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押融資方面的規(guī)定，融資方面就會出現(xiàn)困難，農(nóng)民就沒有辦法通過擴大生產(chǎn)和進(jìn)行機器化的生產(chǎn)來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

二、對土地經(jīng)營權(quán)的主要爭議的法律應(yīng)對

（一）土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)

針對上文學(xué)者提出土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化違反“一物一權(quán)”，“其客體相異，則兩者排斥的矛盾就會迎刃而解，土地承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)作為不同用益物權(quán)的制度安排便能夠成立”，即并非“一物”之上并存相同內(nèi)容的用益物權(quán)，故不違反“一物一權(quán)原則”；而且在《物權(quán)法》第117條用益物權(quán)客體僅為“不動產(chǎn)和動產(chǎn)”的基礎(chǔ)上擴展權(quán)利用益物權(quán)，“符合物權(quán)法演進(jìn)的理論邏輯和歷史邏輯”[13]?？紤]到設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)的功能，鼓舞土地流轉(zhuǎn)，土地規(guī)模化經(jīng)營，提升農(nóng)民收益的同時不會損害農(nóng)民的利益。在保護(hù)土地承包人的基礎(chǔ)上，更需要好好保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的利益，所以土地經(jīng)營權(quán)需要具有對世性，鼓舞新型主體的產(chǎn)生與發(fā)展，在不改變土地用途，保證土地質(zhì)量的同時，使土地產(chǎn)生更大的效益。正如學(xué)者李國強認(rèn)為：“三權(quán)分置”中的“放活經(jīng)營權(quán)”目的并不在于在權(quán)利之上新設(shè)用益物權(quán)，而在于通過對權(quán)能的重新分配實現(xiàn)對現(xiàn)有的承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的補正，土地作為物權(quán)客體存在多重權(quán)利符合物權(quán)從歸屬為中心到多重利用為中心的權(quán)利限制的時代發(fā)展趨勢”[14]。

對土地承包人的保護(hù)可以通過配套的保險制度或者政府的扶持政策來進(jìn)行，不需要通過租賃債權(quán)取回權(quán)來實現(xiàn)，土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓也不需要通過土地承包經(jīng)營權(quán)的同意，可以通過相應(yīng)的登記程序來防止土地流轉(zhuǎn)的不受控制。還有學(xué)者擔(dān)心的土地補償、補貼費用落不到土地承包人手中，筆者認(rèn)為這擔(dān)心是多余，兩種解決方式，一種是地上附著物和青苗補助費等應(yīng)直接歸屬于承包方，再由承包方對經(jīng)營方按照合同的約定進(jìn)行適度的補償，土地補償費應(yīng)由集體經(jīng)濟組織和承包方共同享受；另一種是看土地補償費用的目的，例如糧食補貼，誰種糧，誰補貼，現(xiàn)實操作違背了補貼證詞的初衷損害了經(jīng)營權(quán)人的利益。另外從土地經(jīng)營權(quán)人的角度，為了避免土地被隨意收回，保障其經(jīng)營土地權(quán)利的穩(wěn)定性，如有學(xué)者就認(rèn)為，“土地承包經(jīng)營權(quán)人提前收回其轉(zhuǎn)包的土地，并將土地再次轉(zhuǎn)包給善意第三方，若土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，則經(jīng)營權(quán)人只能要求土地承包經(jīng)營權(quán)人承擔(dān)違約責(zé)任，而若設(shè)經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，則經(jīng)營權(quán)人不僅可根據(jù)該權(quán)利的物權(quán)屬性對抗土地承包經(jīng)營權(quán)人的收回要求，而且還可以直接要求第三方返還承包地繼續(xù)耕種”[15]。

綜上，筆者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是新設(shè)的一種用益物權(quán)。在上文的物權(quán)說中，第一種觀點，單從土地經(jīng)營權(quán)設(shè)置的功能分析，土地經(jīng)營權(quán)必須是一個獨立的用益物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人才能享有對土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)設(shè)置的功能。這種說法是合理的，但缺乏法理上的分析。另一種觀點，從用益物權(quán)法理角度的分析就彌補第二種說法的不足。筆者認(rèn)為將物權(quán)說的幾種說法結(jié)合，土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)派生出來的，也是一種物權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)具有權(quán)利取得的平等性與非身份性，以及具有獨立性與排他性，能夠?qū)拱ǔ邪嗽趦?nèi)任何人對權(quán)利的干擾和侵犯。土地經(jīng)營權(quán)是以一定期限的土地承包經(jīng)營權(quán)為客體，通過對土地承包經(jīng)營權(quán)的使用，間接的實現(xiàn)對農(nóng)村集體所有的土地的占有、使用、收益、處分權(quán)能，從而實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)設(shè)置的功能，打破土地承包經(jīng)營權(quán)法律的限制，為土地規(guī)?；?、機器化生產(chǎn)打下基礎(chǔ)。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能

在上文中，各位學(xué)者結(jié)合上文的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)置的功能以及土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)，對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容的界定大都一致，而從用益物權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能的角度去具體列舉土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，學(xué)者陳朝兵的分析是比較具體、清晰、全面。在進(jìn)行分析后，他認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)包括①占有權(quán)，即承包地從承包人處轉(zhuǎn)移后，由經(jīng)營者直接占有；②使用權(quán)，表現(xiàn)為自由耕作、經(jīng)營、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等；③收益權(quán)，表現(xiàn)為經(jīng)營收益權(quán)；④處分權(quán)，表現(xiàn)為對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行入股和抵押的權(quán)利[3]。

只是筆者認(rèn)為他們把土地經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)放在一起進(jìn)行分析、比較，這樣很容易忽略、抽空了土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包權(quán)是內(nèi)在的土地承包經(jīng)營權(quán)，是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的結(jié)果，土地承包權(quán)是土地經(jīng)營權(quán)分離土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余的權(quán)利狀態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為，土地承包權(quán)是當(dāng)農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)時，將土地交給他人利用受到土地經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)[16]?！叭龣?quán)分置”中的承包權(quán)只不過是土地承包經(jīng)營權(quán)分離出經(jīng)營權(quán)后剩余土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利的簡稱，承包權(quán)不僅應(yīng)當(dāng)延續(xù)土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，而且承包權(quán)人就是土地承包經(jīng)營權(quán)人，并繼續(xù)持有土地承包經(jīng)營權(quán)證，承包權(quán)人收回債權(quán)性流轉(zhuǎn)的承包地后，分離的經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)又恢復(fù)為完整的土地承包經(jīng)營權(quán)[5]。經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)分置出來而成為一項獨立的權(quán)利后，原先的土地承包經(jīng)營權(quán)中，還剩下什么樣的權(quán)利或權(quán)能？按蔡立東等學(xué)者表述，包栝兩種可能的情形：一種是僅僅剩下了承包權(quán)；另一種是除了承包權(quán)外仍然保留了土地承包經(jīng)營權(quán)[17]。而不只是土地承包權(quán)。

另外，學(xué)者朱廣新、丁文認(rèn)為土地承包權(quán)是一種成員權(quán)、資格。不必對土地承包權(quán)單獨作特別的規(guī)定。對于以家庭為單位的土地承包，一宗土地一旦完全由集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營，或者集體經(jīng)濟組織成員一旦以均分或其他方式承包了土地，土地承包權(quán)即因為行使完畢而宣告終結(jié)。只有再次發(fā)生承包或有再次發(fā)生承包的可能時，土地承包權(quán)才可能再發(fā)揮作用[18]。另外朱廣新認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)就是土地使用權(quán)，我國農(nóng)戶對農(nóng)用地的適用或者經(jīng)營自20世紀(jì)80年代起實行土地承包經(jīng)營制度，即使后來農(nóng)戶對農(nóng)地的分戶使用不再包含“承包”成分而僅僅表現(xiàn)為占有、使用、收益土地 ，因?qū)χ贫鹊难赜盟苑Q作土地承包經(jīng)營權(quán)。[19]丁文認(rèn)為土地承包權(quán)是一種期待權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)是它實現(xiàn)的方式，一旦實現(xiàn)，就消失了。[20]不過他們認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)不用單獨設(shè)立，朱廣新認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)包含土地經(jīng)營權(quán)，筆者認(rèn)為這樣名不符實，既包括以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)、又包括依市場方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，還包括土地經(jīng)營權(quán)，容易使人混淆，雖然同叫土地承包經(jīng)營權(quán)，但同一土地上有兩個不同主體的土地承包經(jīng)營權(quán)，有違反“一物一權(quán)”的嫌疑。2017年的《中華人民共和國民法總則》第55條明確規(guī)定以家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)確切的主體是農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶⑤，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)人，其不能包容依市場方式獲得土地經(jīng)營權(quán)的主體。這也為土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離給了基本支持，所以丁文的觀念之土地承包經(jīng)營權(quán)中抽掉了土地承包權(quán)就可以用土地承包經(jīng)營權(quán)之名以土地經(jīng)營權(quán)之用違背基本的法律。

面對土地承包權(quán)的諸多爭議，所以分析土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行相應(yīng)限制，而不是將土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)并列來分析，這樣的話既可以實現(xiàn)“三權(quán)分置”的目標(biāo)，而且在法理上比較合理與實踐中更加的容易實行。所以本文就主要論述了土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。在學(xué)者陳朝兵的結(jié)論基礎(chǔ)上，土地經(jīng)營權(quán)人獨立的行使上述權(quán)利，不受任何人包括土地承包經(jīng)營權(quán)人及集體土地所有人的干涉，即使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)都不影響土地經(jīng)營權(quán)的存續(xù)，發(fā)揮它應(yīng)有的功能。但是它是土地承包經(jīng)營權(quán)分離的一物權(quán)，為保護(hù)土地功能、穩(wěn)定土地承包關(guān)系，土地經(jīng)營權(quán)人需要受到相應(yīng)的限制，①不得改變農(nóng)村土地該有的用途。②不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)的承包期限。③不得損害土地集體所有權(quán)人以及土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。

（三）土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

上文一直在說土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)置，就是為了打破土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面的困局。如上文中所述，土地經(jīng)營權(quán)是獨立的用益物權(quán)，在“三不”的限制下，土地經(jīng)營權(quán)人不受身份的限制、土地經(jīng)營權(quán)具有占有、耕作及生產(chǎn)、經(jīng)營收益權(quán)、處分權(quán)（包括抵押、繼承、入股等）。把土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能搞清楚，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就不存在什么爭議，只是需要相關(guān)法律予以明確規(guī)定，包括在操作上的具體規(guī)定如流轉(zhuǎn)的合同形式、登記程序等。首先經(jīng)營權(quán)的主體具有多樣性，可以是集體經(jīng)濟組織成員，也可以是非農(nóng)身份主體，包括合作社、其他村集體經(jīng)濟組織成員、農(nóng)業(yè)大戶甚至外來的農(nóng)業(yè)公司等[21]。所以無論是轉(zhuǎn)包、贈與、繼承都沒有集體經(jīng)濟組織成員這個身份的限制。

在流轉(zhuǎn)的方式方面，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括債券性的流轉(zhuǎn)與物權(quán)性的流轉(zhuǎn)。債券性流轉(zhuǎn)是在保留物權(quán)性質(zhì)的前提下，土地承包經(jīng)營權(quán)人 (流出方)從物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出部分權(quán)能交給流入方，流入方從而取得債權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利的行為[10]。包括出租、反租倒包、代耕等，這種流轉(zhuǎn)方式只是將土地承包經(jīng)營權(quán)中的小部分權(quán)能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。所以對于土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)在這一方面沒有什么特殊之處。

物權(quán)性流轉(zhuǎn)主要包括轉(zhuǎn)包、贈與、繼承、入股、抵押等，在轉(zhuǎn)包、贈與、繼承這些流轉(zhuǎn)方式，在設(shè)置了土地經(jīng)營權(quán)成為獨立的用益物權(quán)，一是突破了因身份制約導(dǎo)致其流轉(zhuǎn)的諸多限制，這樣才能徹底放活土地經(jīng)營權(quán)，所以轉(zhuǎn)包與出租一樣，沒有主體身份的限制?！冻邪ā芬?guī)定的采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包人同意以及部分或全部轉(zhuǎn)讓時，承包方需有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或是有穩(wěn)定的收入來源，土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓就不受這樣的法條限制了。二是明確土地經(jīng)營權(quán)可以通過抵押、繼承方式來流轉(zhuǎn)了。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定了家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)是不能用于抵押的，對于繼承，法律雖然沒有規(guī)定，但是最高院在“李維祥訴李格梅繼承糾紛案件”的 判決中，認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)不能繼承。三打破土地經(jīng)營權(quán)入股存在的制度瓶頸?？梢娡恋亟?jīng)營權(quán)的設(shè)置，突破了土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)方面的諸多限制，賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)人更加完整的處分權(quán)能并且切斷了其與身份關(guān)系的紐帶，既穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，又要賦予農(nóng)村更多的財產(chǎn)權(quán)利。

三、結(jié)語

綜上所述，筆者分別從三個方面來論述了土地經(jīng)營權(quán)，首先對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了法律性質(zhì)分析，土地經(jīng)營權(quán)是一個獨立的用益物權(quán)，然后在這個基礎(chǔ)上分析他的權(quán)能，也是讓土地經(jīng)營權(quán)發(fā)揮它的功能最主要的部分，在堅持集體土地所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，放活了土地經(jīng)營權(quán)，這也是間接的完善了土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能。最后落實到土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，這也是“三權(quán)分置”、設(shè)置了土地經(jīng)營權(quán)的目標(biāo)所在。修改和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確土地經(jīng)營權(quán)的法律地位，只有法律才能賦予經(jīng)營權(quán)以物權(quán)效力，包括規(guī)定它的權(quán)能以及它的流轉(zhuǎn)規(guī)則。學(xué)者宋才發(fā)就建議立法機關(guān)在修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）的時候，專門增設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”一章，完整確認(rèn)三權(quán)分置制度的法律地以及規(guī)定它的權(quán)能與流轉(zhuǎn)[22]。而筆者在讀學(xué)者史衛(wèi)民的《農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)民土地權(quán)益法律保障研究》中關(guān)于作者提到的宅基地流轉(zhuǎn)立法模式的選擇這部分時受到啟發(fā)[23]，先由國土資源部出臺《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法》，再由國務(wù)院出臺《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理條例》，待條件成熟后，然后再由人大修改《農(nóng)村土地承包法》，這是一個可行的、逐步的模式。當(dāng)然具體操作上是在部分地區(qū)搞試點，在積累足夠的實踐經(jīng)驗和理論研究之后，然后修訂相關(guān)的法律。

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