城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型視域下公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同治理研究
——以10個(gè)城市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為分析對(duì)象

周林興 謝林蓉

(上海大學(xué)文化遺產(chǎn)與信息管理學(xué)院，上海 200444)

2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年(2021—2025年)規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提到“加快數(shù)字化發(fā)展 建設(shè)數(shù)字中國(guó)”，提出迎接數(shù)字時(shí)代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革[1]。2021年7月，國(guó)家網(wǎng)信辦公布《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告(2020年)》，總結(jié)了“十三五”期間數(shù)字中國(guó)建設(shè)在質(zhì)量效益、網(wǎng)絡(luò)扶貧、數(shù)字戰(zhàn)“疫”、數(shù)字化發(fā)展能力、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和政府、數(shù)字社會(huì)和健康治理以及國(guó)際合作等方面所取得的成果[2]。另外，上海、北京等地方政府也正在加緊出臺(tái)與城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)的政策，如上海發(fā)布的的《關(guān)于全面推進(jìn)上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見(jiàn)》，北京發(fā)布的的《北京市關(guān)于加快建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的實(shí)施方案》等。這些文件都針對(duì)國(guó)家或社會(huì)不同機(jī)構(gòu)組織及領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)資源提出建設(shè)目標(biāo)、規(guī)劃和指導(dǎo)意見(jiàn)，全面強(qiáng)調(diào)其協(xié)同治理意識(shí)和實(shí)施機(jī)制?？梢?jiàn)，在時(shí)代發(fā)展形勢(shì)和國(guó)家總體戰(zhàn)略目標(biāo)背景下，數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)步伐正日漸加快，強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理的價(jià)值也將逐步凸顯。因此探究協(xié)同治理的優(yōu)化策略和細(xì)化框架，澆筑牢固的數(shù)據(jù)基石，必將助力全國(guó)性協(xié)同治理體系的形成，并推動(dòng)數(shù)字化發(fā)展和數(shù)字中國(guó)建設(shè)，從容應(yīng)對(duì)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來(lái)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

政府?dāng)?shù)據(jù)的生成主體為各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)以及合法行政組織[3]，而公共數(shù)據(jù)資源是由政務(wù)部門(mén)和公共企事業(yè)單位在依法履職或生產(chǎn)活動(dòng)中生成和管理，以一定形式記錄、存儲(chǔ)和傳輸?shù)奈淖?、圖像、音頻、視頻等各類(lèi)可機(jī)器讀取的數(shù)據(jù)[4]。結(jié)合上述定義及研究需求，將公共數(shù)據(jù)資源概念擴(kuò)展為國(guó)家機(jī)關(guān)、法律授權(quán)的公共管理和服務(wù)組織、公共企事業(yè)單位以及人民團(tuán)體在依法履行公共職能的過(guò)程中收集和產(chǎn)生的各類(lèi)數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同治理則是基于城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢(shì)和發(fā)展背景，以科學(xué)化、多元化和法治化為原則，對(duì)其組織內(nèi)部和組織之間分別進(jìn)行序化協(xié)調(diào)和宏觀規(guī)劃，優(yōu)化互動(dòng)環(huán)境，打破流通壁壘，從而加強(qiáng)主體和數(shù)據(jù)間的溝通、共享和流動(dòng)。

1 文獻(xiàn)回顧

目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者尚未對(duì)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型視域下公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同治理展開(kāi)深入研究，相關(guān)成果主要集中于兩個(gè)方面：

1)政府?dāng)?shù)據(jù)與政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理。數(shù)字化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)在于政府?dāng)?shù)據(jù)的協(xié)同治理[5]，治理基礎(chǔ)為數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)價(jià)值的多元性以及數(shù)據(jù)目標(biāo)的一致性[6]。但還存在諸多困境，如政府對(duì)數(shù)據(jù)的規(guī)劃能力不足、對(duì)區(qū)域和部門(mén)的協(xié)調(diào)失衡以及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同和信息孤島現(xiàn)象等問(wèn)題[7]。針對(duì)這些問(wèn)題提出構(gòu)建協(xié)同治理框架，平衡安全和發(fā)展、技術(shù)和體制以及各方主體之間的關(guān)系，并從規(guī)則體系與平臺(tái)建設(shè)等方面做好數(shù)據(jù)治理，以及從應(yīng)用層協(xié)調(diào)各主體以提升數(shù)據(jù)服務(wù)成效[8]；另一方面，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理。在協(xié)同框架的選擇上，既可以遵循“結(jié)構(gòu)—功能—機(jī)制”的邏輯[9]，又可以借助原則參與、共同動(dòng)機(jī)和聯(lián)合行動(dòng)能力三項(xiàng)協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建立[10]。當(dāng)協(xié)同治理在主體、技術(shù)、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)以及服務(wù)等多方面有了要素的擴(kuò)展和成果的優(yōu)化的同時(shí)[11]，數(shù)據(jù)協(xié)作成為需要側(cè)重應(yīng)對(duì)的公共問(wèn)題[12]。

2)城市與區(qū)域公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理。數(shù)據(jù)融合與智慧協(xié)同是現(xiàn)代市域數(shù)字化發(fā)展的新趨勢(shì)[13]，其高度依賴于數(shù)據(jù)治理，以此帶動(dòng)市內(nèi)各部門(mén)協(xié)作，并打通不同層級(jí)行政區(qū)劃之間的業(yè)務(wù)管理流程[14]。國(guó)內(nèi)外都已存在相關(guān)研究和實(shí)踐設(shè)想，如我國(guó)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)以“分工協(xié)作，協(xié)同發(fā)展”為基本原則處理區(qū)域內(nèi)各城市數(shù)據(jù)治理問(wèn)題，助力打造現(xiàn)代化中堅(jiān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)[15]。黃河流域通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息全流域共享，以形成協(xié)同治理新格局[16]。北部灣區(qū)域?qū)?shù)據(jù)協(xié)同治理作為構(gòu)建大數(shù)據(jù)信息共享模式的重點(diǎn)，整合不同來(lái)源的數(shù)據(jù)，完善區(qū)域環(huán)境建設(shè)的數(shù)據(jù)歷史圖譜[17]。韓國(guó)以環(huán)境數(shù)據(jù)協(xié)同作為著力點(diǎn)設(shè)計(jì)公共行政模式以改善大和河流域治理現(xiàn)狀[18]。美國(guó)通過(guò)公共項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施數(shù)據(jù)的協(xié)作治理形成績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，從而提高愛(ài)達(dá)荷州國(guó)家森林的管理效率[19]。

梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型時(shí)期城市現(xiàn)代化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展已有所關(guān)注，但尚未聚焦于其背景下公共數(shù)據(jù)資源的協(xié)同治理，沒(méi)有從城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型與公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同治理相結(jié)合的角度進(jìn)行深入探討。本文從城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型及其對(duì)公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理的價(jià)值內(nèi)涵和深刻影響入手，探究其治理現(xiàn)狀及整體性的策略，以期通過(guò)多元主體在共同處理公共數(shù)據(jù)過(guò)程中的相互關(guān)系協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)共同行動(dòng)、耦合結(jié)構(gòu)和資源共享，彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)或社會(huì)等單一主體治理的局限性，從而推動(dòng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展和公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同治理成效。

2 城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型視域下公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同治理的價(jià)值闡釋

2.1 發(fā)展動(dòng)力：打造城市數(shù)字化目標(biāo)引擎

進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，基于數(shù)據(jù)、面向數(shù)據(jù)和經(jīng)由數(shù)據(jù)的數(shù)字治理正在成為全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型的最強(qiáng)勁引擎[20]。在此背景下，強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)資源的協(xié)同治理，加大對(duì)各產(chǎn)業(yè)要素?cái)?shù)據(jù)的統(tǒng)籌整合與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，可以在復(fù)雜的智能環(huán)境中建立起溝通協(xié)作、聯(lián)合監(jiān)督的防范體系，彌補(bǔ)傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全防御漏洞，為數(shù)字化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供可靠的安全動(dòng)力。同時(shí)，以5G網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)和人工智能為代表的技術(shù)運(yùn)用能夠有效地優(yōu)化資源調(diào)度、傳輸和配置模型，疏通不同層級(jí)之間的數(shù)源交互和反饋，實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)復(fù)雜問(wèn)題的協(xié)同改進(jìn)，形成科學(xué)的技術(shù)動(dòng)力。并且，通過(guò)對(duì)公共數(shù)據(jù)分布規(guī)律和流通機(jī)理進(jìn)行分析，可以有效解決設(shè)備網(wǎng)格模型重建、數(shù)據(jù)配準(zhǔn)與變換、數(shù)據(jù)立體展示等問(wèn)題[21]，結(jié)合信息圖譜創(chuàng)造融合資源空間，為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了數(shù)據(jù)動(dòng)力。如武漢市啟用武漢云建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)政府管理、惠民服務(wù)、城市治理、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、生態(tài)宜居等重點(diǎn)應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)行數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和智能計(jì)算，形成精準(zhǔn)治理和協(xié)同聯(lián)動(dòng)中心，已吸引16個(gè)云上單位和120余個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)，共同致力于盤(pán)活數(shù)字資產(chǎn)，打造創(chuàng)新和服務(wù)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)新模式，成為了城市數(shù)字化治理目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)數(shù)字化發(fā)展目標(biāo)的重要?jiǎng)?chuàng)新引擎[22]。由此可知，從資源到技術(shù)再到空間的數(shù)據(jù)智能化協(xié)同能夠?yàn)樯鐣?huì)治理現(xiàn)代化提供向?qū)?，是城市?shù)字化建設(shè)目標(biāo)的強(qiáng)大發(fā)展動(dòng)力。

2.2 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)：澆筑城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型根基

公共數(shù)據(jù)是城市數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)，其協(xié)同治理是城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要根基。在城市數(shù)字化過(guò)程中，統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)目錄體系與數(shù)據(jù)分類(lèi)管理標(biāo)準(zhǔn)有利于提高管理效能，是其轉(zhuǎn)型發(fā)展的必需依托。如上海市借助公共數(shù)據(jù)目錄體系及其協(xié)同規(guī)劃，推動(dòng)建設(shè)用地規(guī)劃許可、房屋信息、失信企業(yè)名單等數(shù)據(jù)向所在街道依規(guī)有序開(kāi)放共享，以加強(qiáng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的公共數(shù)據(jù)賦能基層治理[23]。除此之外，政府自動(dòng)化監(jiān)管、城市醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)、現(xiàn)代教育、出行交通、數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與業(yè)態(tài)以及市司法公安等各行各業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)都離不開(kāi)統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)與其多元主體的匯聚和治理。因此，加快包括數(shù)據(jù)中心在內(nèi)的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)公共資源中心協(xié)同有序建設(shè)和升級(jí)改造，能夠整合各領(lǐng)域信息資源，有效應(yīng)對(duì)協(xié)同治理帶來(lái)的信息溝通對(duì)稱(chēng)性挑戰(zhàn)，解決信息跨界、跨域流動(dòng)問(wèn)題，澆筑城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的牢固根基。

2.3 核心紐帶：凝聚城市能級(jí)提升競(jìng)爭(zhēng)力

來(lái)自社會(huì)各領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)是提升城市能級(jí)與競(jìng)爭(zhēng)力的核心資源。首先，構(gòu)建與人民生活密切相關(guān)的公共數(shù)據(jù)庫(kù)能夠踐行以人為本的城市現(xiàn)代化發(fā)展理念，其協(xié)同治理有利于更有效地提升人民生活品質(zhì)，滿足其對(duì)美好生活的向往和追求；其次，金融、貿(mào)易、國(guó)際經(jīng)濟(jì)以及科技創(chuàng)新等主體協(xié)同打造智能化和數(shù)字化的新興產(chǎn)業(yè)體系數(shù)據(jù)中心，可以形成高水平的良性市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，鞏固實(shí)體經(jīng)濟(jì)能級(jí)并促進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)[24]；最后，市域環(huán)境治理數(shù)據(jù)資源的整合是城市綠化管理的重要支撐，有助于打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，打造安全宜居的綠水青山?？傊_(kāi)放的公共數(shù)據(jù)資源是智慧政府建設(shè)和政務(wù)服務(wù)治理以及政府精準(zhǔn)定位和社會(huì)活力激發(fā)的重要資源力量，協(xié)同治理的推進(jìn)不僅能夠從政策目標(biāo)平衡兼顧、行動(dòng)規(guī)則優(yōu)化制定、經(jīng)濟(jì)生態(tài)良性協(xié)調(diào)等方面為城市各方位建設(shè)提供配套資源保障，更是城市能級(jí)和區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力提升的中堅(jiān)紐帶。

3 城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型視域下公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同治理實(shí)然分析

3.1 對(duì)象選取

城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型通過(guò)“業(yè)務(wù)—技術(shù)—環(huán)境”3個(gè)維度相互協(xié)同、互為促進(jìn)，依托數(shù)字技術(shù)，構(gòu)建數(shù)字孿生城市，提升城市面向未來(lái)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力[25]。而城市數(shù)字治理涵蓋了從數(shù)據(jù)采集、處理應(yīng)用到管理機(jī)制的全部過(guò)程，兩者之間存在共性，故可借助數(shù)字治理水平反映城市數(shù)字化狀況。根據(jù)2020年8月18日中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息社、中國(guó)信息協(xié)會(huì)和中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)城市數(shù)字治理報(bào)告(2020)》[26]，從數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字行政服務(wù)、數(shù)字公共服務(wù)、數(shù)字生活服務(wù)4個(gè)維度進(jìn)行綜合評(píng)定后，位列前十的城市分別為杭州、深圳、北京、上海、武漢、廣州、鄭州、蘇州、東莞、西安。因此本文以它們作為研究對(duì)象，分析其在數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同情況，探討相關(guān)治理策略。

3.2 數(shù)據(jù)獲取

一是搜集10個(gè)城市的相關(guān)政策。分析其數(shù)字化轉(zhuǎn)型與建設(shè)過(guò)程中涉及的領(lǐng)域，了解市域、領(lǐng)域、平臺(tái)、技術(shù)、主體等各方因素的協(xié)同情況，挖掘數(shù)治數(shù)據(jù)類(lèi)型并提取其中公共資源協(xié)同的呈現(xiàn)信息。通過(guò)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)報(bào)告[27]，掌握此背景下競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、城市治理與產(chǎn)業(yè)融合水平，反映協(xié)同成效。二是訪問(wèn)10個(gè)城市的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。獲取數(shù)據(jù)集的主體分布與協(xié)同狀態(tài)，由此整合與分析城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下其公共數(shù)據(jù)資源的協(xié)同現(xiàn)狀。

3.3 實(shí)然分析

3.3.1 組織層面：意識(shí)指向初步形成，政策保障有待加強(qiáng)

為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)家政策動(dòng)向，各市邁出了數(shù)字化轉(zhuǎn)型步伐，針對(duì)公共數(shù)據(jù)資源要素，政府已經(jīng)對(duì)協(xié)同治理有所關(guān)注。但在不同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和文化培育水平的影響下，各主體產(chǎn)生了不同的利益訴求和活動(dòng)偏差，使得有關(guān)政策的細(xì)化落實(shí)和制度的具體保障仍有待加強(qiáng)。

1)公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同治理意識(shí)初步形成。協(xié)同治理意識(shí)已開(kāi)始部分成為數(shù)治過(guò)程中政府和城市各領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)者的共識(shí)，并相繼出臺(tái)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型或智慧城市建設(shè)的有關(guān)政策，如表1所示。如杭州市《“數(shù)字杭州”(“新型智慧杭州”一期)發(fā)展規(guī)劃》[28]《鄭州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》[29]。但在這些城市涉及的各項(xiàng)協(xié)同治理對(duì)象中，只有部分組織者能夠?qū)矓?shù)據(jù)資源予以重點(diǎn)關(guān)注，如上海市《關(guān)于全面推進(jìn)上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見(jiàn)》[30]多次提出利用數(shù)字化形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的協(xié)同共治新模式和新格局，并要求搭建商業(yè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)全球性地域協(xié)同，還強(qiáng)調(diào)融合各類(lèi)數(shù)據(jù)中心打造高端低碳算力集群，促成計(jì)算生態(tài)協(xié)同，把協(xié)同運(yùn)營(yíng)作為原則之一，推動(dòng)數(shù)字系統(tǒng)合力的凝聚。可見(jiàn)其治理內(nèi)容已經(jīng)從主體、地域等要素?cái)U(kuò)展到數(shù)據(jù)，初步具有公共資源協(xié)同治理意識(shí)。

表1 城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策及其協(xié)同情況

2)政策保障和制度落實(shí)有待加強(qiáng)。一方面，有關(guān)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同治理的指導(dǎo)政策還不健全。一是大部分城市已經(jīng)公布有關(guān)文件，但少數(shù)地區(qū)仍處于空缺狀態(tài)。如武漢、廣州、鄭州等城市都在其政策中提出了總體目標(biāo)、原則導(dǎo)向以及各領(lǐng)域詳細(xì)部署，內(nèi)容也較全面涵蓋了經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、民生生活和城市治理等方面，如表2所示。而東莞、西安等地尚未見(jiàn)有針對(duì)性文件，雖有關(guān)于城市管理等某一具體領(lǐng)域的指導(dǎo)方案，但統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃暫時(shí)無(wú)法明確獲悉。二是已出臺(tái)內(nèi)容均為整體性數(shù)據(jù)建設(shè)大綱，對(duì)于公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同治理尚無(wú)專(zhuān)門(mén)政策。公共數(shù)據(jù)雖是這一發(fā)展歷程不可或缺的基礎(chǔ)要素，實(shí)踐過(guò)程中其協(xié)同也是必然涉及和需要處理的部分，但目前國(guó)內(nèi)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型處于起步階段且進(jìn)程不盡相同，各城市仍在探索當(dāng)中，相關(guān)研究亦未深入開(kāi)展，有關(guān)經(jīng)驗(yàn)設(shè)想還未上升凝練為成文的策略；另一方面，已被提及的數(shù)據(jù)協(xié)同建議還未完全落實(shí)到制度中。上海、蘇州等地對(duì)數(shù)字資源做出協(xié)同規(guī)劃，但對(duì)轉(zhuǎn)型背景下各方協(xié)調(diào)框架、實(shí)踐規(guī)范、落實(shí)方法、模式機(jī)制等內(nèi)容未有細(xì)化規(guī)定，協(xié)同治理仍然缺乏專(zhuān)項(xiàng)性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。

表2 城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型中各領(lǐng)域分布情況

3.3.2 運(yùn)行層面：技術(shù)運(yùn)用初見(jiàn)成效，平臺(tái)協(xié)同有待深入

新技術(shù)的發(fā)展催生了平臺(tái)型組織的興起[31]，在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)域內(nèi)，各主體依靠數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施連接眾多群體進(jìn)行各項(xiàng)治理活動(dòng)，技術(shù)日益融合，平臺(tái)聯(lián)系增強(qiáng)，但面對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的協(xié)同，仍存在不少有待深入解決的問(wèn)題。

1)技術(shù)運(yùn)用初見(jiàn)成效。人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈以及云計(jì)算等目前被廣泛應(yīng)用于數(shù)字城市治理各領(lǐng)域，這些技術(shù)可以將萬(wàn)事萬(wàn)物進(jìn)行聯(lián)通，為數(shù)據(jù)協(xié)同提供了可靠的技術(shù)保障。上述10個(gè)城市中無(wú)論是數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、數(shù)字平臺(tái)的搭建，還是數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用，都依賴這些技術(shù)展開(kāi)智慧管理和治理，如表3所示。深圳市[32]通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)連接分散的數(shù)字系統(tǒng)，高效便捷地處理過(guò)量的信息，獲取政務(wù)和全市其他領(lǐng)域的數(shù)據(jù)情況，打通各項(xiàng)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨境、跨域、跨級(jí)的融合互通，從而建設(shè)起統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中樞和應(yīng)用中樞。東莞市[33]加快電子政務(wù)與物聯(lián)網(wǎng)的對(duì)接和整合，并在與5G、AR/VR等其他技術(shù)的集成下，實(shí)現(xiàn)萬(wàn)物實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)，有效加快了統(tǒng)籌管理能力的提升和各類(lèi)應(yīng)用的安全承載能力。目前來(lái)看，各個(gè)城市對(duì)于這些技術(shù)的融合采用為公共數(shù)據(jù)資源的協(xié)同治理打開(kāi)了可行通道。截至2020年底，經(jīng)濟(jì)上我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP的比重為38.6%[34]；政務(wù)上重點(diǎn)城市數(shù)字政府建設(shè)頂層設(shè)計(jì)實(shí)施占比31.3%，32.1%的地級(jí)市政府設(shè)有數(shù)據(jù)共享平臺(tái)；智慧城市建設(shè)上有重慶、太原等16個(gè)城市展開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)試點(diǎn)，廈門(mén)、南京等6個(gè)地區(qū)展開(kāi)CIM平臺(tái)建設(shè)，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為55.9%[2]。總體而言，我國(guó)社會(huì)數(shù)字化發(fā)展步伐已邁向初期階段，雖然數(shù)字化率仍然偏低，信息聯(lián)網(wǎng)率還不夠充分[35]，使得現(xiàn)實(shí)問(wèn)題更復(fù)雜、實(shí)況數(shù)據(jù)更分散，但在數(shù)字獲取中，各地區(qū)正在嘗試跨越難度較大的區(qū)域問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)全社會(huì)全覆蓋的萬(wàn)物互聯(lián)。

表3 城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型中新技術(shù)分布與協(xié)同情況

表3(續(xù))

2)平臺(tái)協(xié)同有待深入。截至2020年10月，我國(guó)已有142個(gè)[36]地方政府上線數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，其中地級(jí)行政區(qū)占比為35%。本文選取的10個(gè)研究對(duì)象中，西安市尚未開(kāi)通獨(dú)立的市級(jí)相關(guān)平臺(tái)，北京市開(kāi)放信息平臺(tái)首頁(yè)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的公共數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和服務(wù)區(qū)域，其他8個(gè)城市雖有各部門(mén)參與提供開(kāi)放信息，且已建立數(shù)量不等的數(shù)據(jù)門(mén)類(lèi)，但其部門(mén)和資源的協(xié)同建設(shè)情況存在參差，如表4所示。如武漢市共有住房保障和房屋管理局、文旅局、城管執(zhí)法委、科技局、應(yīng)急管理局等45個(gè)部門(mén)作為提供者，其內(nèi)包含生活服務(wù)、教育文化、城建住房、醫(yī)療衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等22個(gè)主題數(shù)據(jù)，且支持瀏覽、查詢、下載等基本服務(wù)，但各資源模塊之間未見(jiàn)有整體系統(tǒng)的協(xié)同設(shè)置。此外，部分平臺(tái)協(xié)同已經(jīng)開(kāi)啟但發(fā)展較為遲緩和薄弱。如廣西數(shù)字政務(wù)平臺(tái)在層級(jí)體系上，以自治區(qū)級(jí)平臺(tái)為總樞紐，對(duì)上聯(lián)通國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，對(duì)下聯(lián)通市級(jí)平臺(tái)，為各部門(mén)提供公共服務(wù)入口和通道，構(gòu)建自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級(jí)全覆蓋政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)體系[37]。但全國(guó)各地相關(guān)治理整體情況仍有不足，一些地區(qū)平臺(tái)內(nèi)各部門(mén)協(xié)同還未跟進(jìn)，且平臺(tái)跨際互通情況有所局限，全網(wǎng)互聯(lián)、共享、共治的規(guī)范協(xié)同治理局面有待進(jìn)一步開(kāi)拓。

表4 城市公共數(shù)據(jù)平臺(tái)中主體和資源的分布協(xié)同情況

3.3.3 資源層面：集群建設(shè)初獲成果，資源融通面臨壁壘

2021年5月24日，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部以及國(guó)家能源局共同發(fā)布《全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系算力樞紐實(shí)施方案》，將有力推動(dòng)數(shù)據(jù)中心合理布局和高質(zhì)量發(fā)展，但不同協(xié)同主體具有獨(dú)立的組織邏輯，且內(nèi)部職能結(jié)構(gòu)各異，甚至存在難以兼容的數(shù)據(jù)交流系統(tǒng)，容易加大各方信息差異，使得公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理需求的資源建設(shè)還存在一些瓶頸。

1)集群建設(shè)初獲成果。一是數(shù)據(jù)中心數(shù)量不斷增長(zhǎng)。在我國(guó)數(shù)據(jù)量年均增速超過(guò)30%的同時(shí)，數(shù)據(jù)中心也從2015年的124萬(wàn)家增長(zhǎng)到2020年的500萬(wàn)家[38]，已經(jīng)初步形成了具有一定規(guī)模的資源集群。二是部分地區(qū)或企業(yè)開(kāi)始了中心建設(shè)的探索實(shí)踐。如2017年底，總投資180億元的阿里江蘇云計(jì)算數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目在南通市正式簽約；2018年3月項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)；同年10月主體封頂；2019年11月，項(xiàng)目開(kāi)始投運(yùn)，4萬(wàn)臺(tái)服務(wù)器上線運(yùn)行；截至2020年5月，阿里巴巴江蘇云計(jì)算數(shù)據(jù)中心擴(kuò)容項(xiàng)目在南通市開(kāi)發(fā)區(qū)完成正式簽約[39]，不僅服務(wù)整個(gè)集團(tuán)的核心業(yè)務(wù)，也為華東地區(qū)數(shù)據(jù)中心的建設(shè)提供了強(qiáng)效支撐。此外，2021年1月，江蘇省工信廳、中國(guó)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)研究院、蘇州市政府、江蘇省通信管理局四方舉行簽約儀式，在蘇州吳江共建中國(guó)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)研究院江蘇分院及國(guó)家工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)中心江蘇分中心[40]。三是各地正在積極采集有關(guān)公共服務(wù)和管理的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，開(kāi)發(fā)針對(duì)性的應(yīng)用功能，并努力推動(dòng)其走向民眾，上線運(yùn)用。如鄭州市交警支隊(duì)攜手阿里云打造全新城市大腦，為城市道路決策規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支撐，并兼顧了它和應(yīng)用之間的協(xié)同管控[41]。在建成大數(shù)據(jù)中心、實(shí)現(xiàn)公共資源協(xié)同治理的道路上，全國(guó)多地都在不斷努力和前進(jìn)。

2)資源融通面臨壁壘。一是異構(gòu)數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化深入發(fā)展，各類(lèi)應(yīng)用系統(tǒng)之間、主體之間以及主體和系統(tǒng)之間面臨大量的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)交互需求，并形成多源復(fù)雜的資源網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。但是各個(gè)層級(jí)、各個(gè)地域以及各個(gè)部門(mén)目前還沒(méi)有高度整合的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。部門(mén)內(nèi)部垂直管理制度也造成各項(xiàng)數(shù)據(jù)被條塊分割，其結(jié)構(gòu)多元，如XML、JSON的半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)格式，文本、圖片、HTML、各類(lèi)報(bào)表、圖像和音頻/視頻信息等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)格式；其存儲(chǔ)形式多樣，如Oracle、SQL Server、MySQL等數(shù)據(jù)庫(kù)模式，文件存儲(chǔ)模式以及流存儲(chǔ)模式等，涵蓋所有社會(huì)資源門(mén)類(lèi)和數(shù)據(jù)格式的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，具有較高的制定難度。二是數(shù)據(jù)融通共享機(jī)制尚不成熟。目前已有一些企業(yè)展開(kāi)數(shù)據(jù)流通相關(guān)實(shí)踐，如中國(guó)聯(lián)通通過(guò)建立大數(shù)據(jù)云服務(wù)合作模式，構(gòu)建適應(yīng)大數(shù)據(jù)新特性、管理和技術(shù)深度結(jié)合的3+5安全管控整體框架，打造大數(shù)據(jù)安全特區(qū)；中興通訊公司推出Golden Chain中興政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，達(dá)到每秒1 000～3 000次量級(jí)交易驗(yàn)證、海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)[42]，這些都是為攻克數(shù)據(jù)流通、融合與共享的痛點(diǎn)難點(diǎn)而邁出的有效實(shí)踐步伐。但在對(duì)海量廣泛來(lái)源的公共數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的過(guò)程中，其全面歸集、資源質(zhì)量、安全隱患、跨主體資源可信度、有效檢索、系統(tǒng)穩(wěn)定性、流通流程順暢度等是建立融通共享機(jī)制的重要影響節(jié)點(diǎn)，這些問(wèn)題長(zhǎng)期滯存容易產(chǎn)生數(shù)據(jù)溝通壁壘，從而造成信息孤島現(xiàn)象。三是數(shù)據(jù)中心布局的集約化程度和資源集聚度仍有待提高。目前國(guó)家級(jí)互聯(lián)網(wǎng)骨干直聯(lián)點(diǎn)主要設(shè)立在中東部的13個(gè)城市，而新疆、青海、甘肅、陜西等西北地區(qū)尚未被覆蓋，降低了數(shù)據(jù)跨域傳輸效率，增加了資源集聚難度。并且綠色集約、可持續(xù)發(fā)展的要求也與現(xiàn)實(shí)能耗問(wèn)題存在矛盾。用電量大造成數(shù)據(jù)中心建設(shè)成為高能耗產(chǎn)業(yè)，截至2021年9月，山東、云南、內(nèi)蒙古等全國(guó)多個(gè)省市發(fā)布限電令。如云南省工業(yè)硅企業(yè)9～12月份月均產(chǎn)量不高于8月產(chǎn)量的10%，9～12月黃磷生產(chǎn)線月均產(chǎn)量不得超過(guò)2021年8月份產(chǎn)量的10%；浙江省有序開(kāi)展錯(cuò)峰、避峰用電程序，紡織重鎮(zhèn)發(fā)布停電通知，覆蓋161家企業(yè)[43]等。這些現(xiàn)實(shí)狀況都使得數(shù)據(jù)中心內(nèi)部各層次各要素的協(xié)同治理與外部網(wǎng)絡(luò)、土地、用能、水、電等各方面的協(xié)同發(fā)展難以齊頭并進(jìn)，造成資源融通困境。

4 城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型視域下公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同治理優(yōu)化策略

城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型中公共數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)設(shè)施必須要統(tǒng)籌安排，集約化、一體化建設(shè)，并不斷優(yōu)化資源配置，加大整合力度，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源的高效循環(huán)利用，提高共享度。同時(shí)，制定嚴(yán)格的制度規(guī)范，保障公共數(shù)據(jù)資源的有效開(kāi)放，提升城市的數(shù)字治理能力，提升城市的運(yùn)行效能與服務(wù)能力，如圖1所示。

圖1 公共數(shù)據(jù)資源協(xié)同治理優(yōu)化策略整體框架圖

4.1 協(xié)同意識(shí)優(yōu)化：形成價(jià)值共識(shí)

1)形成互聯(lián)整體價(jià)值共識(shí)。城市數(shù)字化發(fā)展除了帶來(lái)技術(shù)的革新和各項(xiàng)效益的產(chǎn)生，更伴隨著一切互聯(lián)的局面，萬(wàn)事萬(wàn)物通過(guò)技術(shù)關(guān)聯(lián)在一起。必須意識(shí)到，在整體社會(huì)環(huán)境中，盡管各個(gè)組織千差萬(wàn)別，屬性不盡相同，但協(xié)同賦予其相互影響且合作共生的關(guān)系。同樣，數(shù)據(jù)協(xié)同治理也關(guān)乎所有主體，并覆蓋城市建設(shè)和運(yùn)行的全部場(chǎng)景，各方由此形成利益相關(guān)的共同體。國(guó)家需要通過(guò)這項(xiàng)治理提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、文化軟實(shí)力等各項(xiàng)綜合國(guó)力，打造具有各項(xiàng)驅(qū)動(dòng)優(yōu)勢(shì)的數(shù)字中國(guó)，加快邁進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家前列，完善行政體系和民主法制體系，推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)需要通過(guò)公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制，打造更高標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)體系，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，在經(jīng)濟(jì)質(zhì)量效益取得明顯提升的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展，并健全公共文化服務(wù)體系和文化產(chǎn)業(yè)體系，持續(xù)提升社會(huì)文明程度。同時(shí)改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化資源開(kāi)發(fā)和配置格局，增加綠色轉(zhuǎn)型成效，筑牢生態(tài)安全屏障。當(dāng)然，公眾更是需要全面融入“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”建設(shè)步伐，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、扶幼、就業(yè)、文體、助殘等領(lǐng)域享受數(shù)字化服務(wù)普惠應(yīng)用，營(yíng)造智慧共享、和睦共治的現(xiàn)代數(shù)字生活，持續(xù)提升獲得感。因此應(yīng)該時(shí)刻把握全局聯(lián)系觀念，緊緊圍繞共同體意識(shí)打造治理抓力，在目標(biāo)和實(shí)踐層面，凝聚和形成齊頭并進(jìn)、關(guān)聯(lián)一致的整體性價(jià)值共識(shí)。

2)形成互惠共享價(jià)值共識(shí)。應(yīng)該認(rèn)知到加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理并建立健全有關(guān)機(jī)制將產(chǎn)生共享性利益。于國(guó)家，有助于統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源管理，完善資源治理體系，是改革創(chuàng)新以激發(fā)數(shù)字化發(fā)展動(dòng)力和活力的實(shí)際需要，能幫助贏得全球數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則制定戰(zhàn)略的主動(dòng)權(quán)；于企業(yè)，能夠聚集冗雜分散的機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，為其資產(chǎn)化、資本化運(yùn)營(yíng)提供支撐，充實(shí)數(shù)據(jù)和算法的監(jiān)管力度，提升其數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理能力；于市場(chǎng)，能側(cè)面協(xié)助厘清監(jiān)管主體，完善交易流通體系和數(shù)據(jù)要素機(jī)制。對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，完整協(xié)調(diào)、高質(zhì)高效的數(shù)據(jù)將反饋于健康、教育、出行、民生、生活等方面。因此需要協(xié)調(diào)利益平衡的價(jià)值沖突問(wèn)題，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理在物質(zhì)層面不斷促進(jìn)現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往和根本利益需求，促進(jìn)國(guó)民智慧教育發(fā)展，提升全民數(shù)字文化水平和素養(yǎng)，并穩(wěn)固這些價(jià)值共識(shí)基礎(chǔ)，在維護(hù)各方基礎(chǔ)利益的同時(shí)，挖掘更豐富的價(jià)值支撐。

4.2 協(xié)同組織優(yōu)化：明確主體角色

1)政府機(jī)構(gòu)重點(diǎn)扮演好引導(dǎo)者和監(jiān)管者。一方面，象征著權(quán)威，承擔(dān)規(guī)則制定和監(jiān)管的責(zé)任。因此，政府需要把握協(xié)同治理的主要方向，制定發(fā)展規(guī)劃，提供解決統(tǒng)一規(guī)范、權(quán)責(zé)明確、信息安全等問(wèn)題的指導(dǎo)思路，并將這些內(nèi)容以法律、行政法規(guī)、行業(yè)規(guī)范等形式體現(xiàn)。此外必須履行好監(jiān)管職責(zé)，各級(jí)政府部門(mén)要對(duì)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)工作實(shí)施統(tǒng)一且合理的監(jiān)督管理，上級(jí)政府要對(duì)下級(jí)工作和區(qū)域政府合作進(jìn)行適當(dāng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)，確保協(xié)同有序性和高質(zhì)量。如2021年廣東省選取6個(gè)部門(mén)、10個(gè)地級(jí)以上城市展開(kāi)首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)工作，明確各級(jí)各部門(mén)工作機(jī)制和職責(zé)范圍，有效提高數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)能力，助力數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展[44]；另一方面，象征著自由，政府既要保護(hù)“數(shù)字人權(quán)”[45]，維護(hù)個(gè)人合法信息自由，又要合理把握干預(yù)度。緊密結(jié)合主體多元化特性，合理降低社會(huì)組織和公共行業(yè)參與門(mén)檻，擴(kuò)大其合作自由度，充分賦權(quán)給市場(chǎng)主體和社會(huì)主體，并在此過(guò)程中不斷探尋科學(xué)的協(xié)同治理監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)節(jié)點(diǎn)。激活公眾投身數(shù)字城市協(xié)同環(huán)境建設(shè)的潛力，靈活借助其數(shù)字素養(yǎng)和智慧創(chuàng)新能力，擴(kuò)大和豐富高水平、高科技、創(chuàng)新型、應(yīng)用型等人才后備軍隊(duì)伍。激發(fā)各類(lèi)組織和機(jī)構(gòu)的行動(dòng)活力，鼓勵(lì)其進(jìn)行數(shù)據(jù)中心及其協(xié)同項(xiàng)目建設(shè)，支持其承擔(dān)相應(yīng)職能并培育其維護(hù)數(shù)治秩序的能力，有效發(fā)揮他們?cè)跀?shù)據(jù)治理中的作用，與各方力量共同提升協(xié)同治理成效。

2)市場(chǎng)主體重點(diǎn)扮演好創(chuàng)新者和協(xié)助者。一方面，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。企業(yè)應(yīng)積極開(kāi)發(fā)、引進(jìn)和運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)設(shè)備，做好數(shù)字化新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)流通多樣化和智能化的場(chǎng)景，打造多邊賦能的數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)體系。提供科學(xué)的數(shù)據(jù)研究服務(wù)，做好前沿科學(xué)和智庫(kù)產(chǎn)品服務(wù)，發(fā)揮市場(chǎng)主體在協(xié)同治理環(huán)節(jié)中的創(chuàng)新功能；另一方面，協(xié)助配合政府相關(guān)工作，內(nèi)部做好行為規(guī)范工作，成立監(jiān)管組織，制定行為準(zhǔn)則，適應(yīng)整體環(huán)境，提供案例經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)聚焦民生服務(wù)，投身區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的各項(xiàng)建設(shè)，為社會(huì)注入智慧力量和活力。如2020年5月27日，貴州省公共資源交易中心、北京市經(jīng)濟(jì)信息中心、福建省公共資源交易中心、云上貴州等6個(gè)省級(jí)機(jī)構(gòu)和2個(gè)大數(shù)據(jù)企業(yè)共同發(fā)起“跨省域企業(yè)主體數(shù)據(jù)協(xié)同治理行動(dòng)——暨企業(yè)數(shù)字空間跨域互認(rèn)計(jì)劃”[46]，致力于構(gòu)建以企業(yè)為核心的主體數(shù)據(jù)自治系統(tǒng)，破解開(kāi)放利用的安全隱患，促進(jìn)孤點(diǎn)數(shù)據(jù)聯(lián)通，支持跨地域和跨主體的數(shù)據(jù)流通，進(jìn)一步推動(dòng)了公共資源的跨區(qū)域共治互認(rèn)。

3)社會(huì)主體重點(diǎn)扮演好提供者和參與者。社會(huì)其他組織和個(gè)人是最主要的信息數(shù)據(jù)提供者，也是城市數(shù)字化發(fā)展的重要參與者。一方面，個(gè)人應(yīng)該自覺(jué)規(guī)范數(shù)據(jù)行為，及時(shí)主動(dòng)保存信息資源，合法、合規(guī)、合理利用公共數(shù)據(jù)。積極參與公共數(shù)據(jù)治理，提供有效的數(shù)據(jù)建設(shè)和服務(wù)意見(jiàn)或建議，保障反饋質(zhì)量，努力提高數(shù)據(jù)安全意識(shí)，提升安全維護(hù)能力；另一方面，各類(lèi)其他社會(huì)組織之間需加強(qiáng)互動(dòng)協(xié)作，培育新型的社會(huì)組織模式，促進(jìn)知識(shí)界、行業(yè)界、媒體界等不同領(lǐng)域內(nèi)的數(shù)據(jù)流通和融合，統(tǒng)籌各方資源力量，推動(dòng)社會(huì)項(xiàng)目、知識(shí)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，形成多方參與、資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理格局。

4.3 協(xié)同環(huán)境優(yōu)化：完善平臺(tái)建設(shè)

1)確定平臺(tái)設(shè)計(jì)框架。保障數(shù)據(jù)流通和融合的通暢，提高協(xié)同治理和資源共享效益，需要進(jìn)行以新型數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的平臺(tái)設(shè)計(jì)來(lái)確定整體環(huán)境架構(gòu)。一是扎實(shí)技術(shù)基礎(chǔ)層面。運(yùn)用光纖網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)通信、數(shù)字微波、ISDN、圖像通信、程控交換等現(xiàn)代通信技術(shù)確保數(shù)據(jù)傳輸?shù)姆€(wěn)定性和速率；運(yùn)用虛擬網(wǎng)技術(shù)和防火墻技術(shù)保障公共數(shù)據(jù)安全，將其與5G、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、云平臺(tái)、大數(shù)據(jù)等充分融合，構(gòu)建高效可靠的協(xié)同設(shè)施基礎(chǔ)。二是擴(kuò)充和優(yōu)化數(shù)據(jù)資源層面。盡可能全面地納入公共數(shù)據(jù)，包括智慧城管、智慧監(jiān)管、智慧教育、智慧社區(qū)、醫(yī)療健康、養(yǎng)老服務(wù)、交通出行、工業(yè)生產(chǎn)、智慧信用、公共衛(wèi)生等多主題數(shù)據(jù)庫(kù)，以及城市、區(qū)域范圍內(nèi)各部門(mén)機(jī)構(gòu)、行業(yè)、組織、個(gè)人等多來(lái)源的數(shù)據(jù)中心。同時(shí)確定元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫(kù)以及數(shù)據(jù)交換共享的各項(xiàng)規(guī)范，構(gòu)建安全防護(hù)體系。三是穩(wěn)固協(xié)同運(yùn)行層面。做好智能化大數(shù)據(jù)分析和處理，設(shè)計(jì)協(xié)同流程，打通數(shù)據(jù)多向流動(dòng)和主體溝通協(xié)作渠道，保證智能監(jiān)管和調(diào)控。四是協(xié)同成果應(yīng)用化。支持提供設(shè)備或數(shù)據(jù)接入、計(jì)劃規(guī)劃、管理檢測(cè)、審查審批、溝通交換、動(dòng)態(tài)輸出等服務(wù)功能，如圖2所示。

圖2 公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理平臺(tái)框架圖

2)推進(jìn)協(xié)同平臺(tái)實(shí)踐。抓住城市數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略新機(jī)遇，調(diào)動(dòng)各方積極參與數(shù)字建設(shè)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)打造推出專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)域協(xié)同平臺(tái)，以行業(yè)平臺(tái)建設(shè)促進(jìn)社會(huì)公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理。如始創(chuàng)于2015年4月的Heywhale和鯨數(shù)據(jù)科學(xué)協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，以Python和R、CPU、GPU多規(guī)格算力、Canvas無(wú)代碼圖形化建模、Notebook編程等工具進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，可以靈活接入各類(lèi)數(shù)據(jù)源，并展開(kāi)憑證管理和權(quán)限管理，支持多人、多角色、隨時(shí)隨地進(jìn)行數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)研究與分享。和鯨與清華大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)、華東師范大學(xué)等高校以及國(guó)家氣象信息中心、醫(yī)學(xué)信息研究所、招商銀行、愛(ài)奇藝、快手、百度等機(jī)構(gòu)或企業(yè)合作，為其提供跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的云端數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)分析和共享協(xié)作，為大數(shù)據(jù)平臺(tái)開(kāi)發(fā)和跨領(lǐng)域的協(xié)同研發(fā)治理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。在加速推進(jìn)公共數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系構(gòu)建之時(shí)，要強(qiáng)化協(xié)同治理理論的引入[47]，將平臺(tái)的協(xié)同建設(shè)作為重要著力點(diǎn)，力求實(shí)現(xiàn)全社會(huì)數(shù)據(jù)的匯聚、交互和共享，拓展覆蓋范圍，以便協(xié)同落實(shí)。

4.4 協(xié)同數(shù)據(jù)優(yōu)化：打造中心集群

1)合理布局?jǐn)?shù)據(jù)中心。必須考慮生態(tài)發(fā)展總體背景，緊緊圍繞綠色原則，協(xié)調(diào)綠色與能耗之間的矛盾。降低高能耗、高成本地區(qū)的數(shù)據(jù)中心建設(shè)力度，解決網(wǎng)絡(luò)傳輸速率和費(fèi)用問(wèn)題，將重心適度轉(zhuǎn)移至可再生能源豐富的地區(qū)。如2022年2月，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合多部門(mén)印發(fā)通知，宣布正式全面啟動(dòng)“東數(shù)西算”工程[48]，擬在京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝、內(nèi)蒙古、貴州、甘肅、寧夏8地啟動(dòng)建設(shè)國(guó)家算力樞紐節(jié)點(diǎn)，并規(guī)劃10個(gè)國(guó)家數(shù)據(jù)中心集群。通知強(qiáng)調(diào)綠色集約原則，提出優(yōu)化東部數(shù)據(jù)中心供給結(jié)構(gòu)，夯實(shí)西部地區(qū)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)保障，擴(kuò)展算力增長(zhǎng)空間，建設(shè)算力保障基地?？梢詤⒖家陨喜季址桨?，打造城市公共數(shù)據(jù)中心集群。一是結(jié)合政府、社會(huì)和民眾需求，整合高應(yīng)用和邊緣化數(shù)據(jù)，構(gòu)建能夠支持各項(xiàng)業(yè)務(wù)的中心。二是加快網(wǎng)絡(luò)傳輸效率，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，降低傳輸費(fèi)用，將各個(gè)節(jié)點(diǎn)的中心進(jìn)行聯(lián)通協(xié)同，形成對(duì)應(yīng)集群。三是充分利用可再生能源，推動(dòng)老舊基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級(jí)，注重節(jié)能低碳技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)中心集群及其協(xié)同治理提供可持續(xù)性保障。四是，應(yīng)該避免功能要素的短期投入和簡(jiǎn)單疊加，城市化發(fā)展和公共數(shù)據(jù)的長(zhǎng)效協(xié)同治理需要持續(xù)提升對(duì)業(yè)務(wù)中心、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以及新型設(shè)施的建設(shè)能力并互相整合[49]，以便優(yōu)化不同區(qū)域公共數(shù)據(jù)設(shè)施資源的合理配置。

2)協(xié)調(diào)規(guī)劃數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。一是統(tǒng)籌上層標(biāo)準(zhǔn)。涉及公共數(shù)據(jù)協(xié)同權(quán)責(zé)和監(jiān)管等環(huán)節(jié)的各方需要規(guī)劃統(tǒng)一的戰(zhàn)略目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)數(shù)據(jù)接收、組織、質(zhì)效評(píng)估等行為建立原則和標(biāo)準(zhǔn)框架。整合借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)規(guī)范，如《信息技術(shù)服務(wù)治理第5部分：數(shù)據(jù)治理規(guī)范》(GB/T 34960.5-2018)、《數(shù)據(jù)管理能力成熟度評(píng)估模型》(GB/T 36073-2018)、國(guó)外DAMA-DMBOK模型、CMU-SEI-DMM模型等，形成符合當(dāng)?shù)刂卫硇枨蟮暮暧^標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃。二是協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。將數(shù)據(jù)進(jìn)行合理劃分，如政務(wù)類(lèi)、經(jīng)濟(jì)類(lèi)、城市規(guī)劃類(lèi)等大類(lèi)，協(xié)同其數(shù)據(jù)類(lèi)型。規(guī)范基礎(chǔ)代碼，制定接入和交換標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)同規(guī)劃命名規(guī)則、數(shù)據(jù)格式、索引方式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)則等內(nèi)容，逐漸打破數(shù)據(jù)異構(gòu)瓶頸，克服孤島現(xiàn)象。

5 結(jié) 語(yǔ)

公共數(shù)據(jù)資源是城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)動(dòng)力、堅(jiān)實(shí)根基與核心競(jìng)爭(zhēng)力。只有喚醒并穩(wěn)固其協(xié)同治理價(jià)值共識(shí)，平衡各主體權(quán)責(zé)分工，構(gòu)建合理適用的平臺(tái)框架，不斷促進(jìn)數(shù)據(jù)中心集群的建設(shè)，才能進(jìn)一步完善協(xié)同治理局面和效益，為數(shù)字城市發(fā)展以及國(guó)家數(shù)字化建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)匯聚力量。