超齡農(nóng)民工路在何方

賀雪峰

2022 年3 月18 日，《工人日報》刊發(fā)文章《多地發(fā)布建筑業(yè)清退令，超齡農(nóng)民工路在何方？》，關(guān)于超齡農(nóng)民工的建筑業(yè)“清退令”很快就成為一個持續(xù)性的熱點話題。普遍情況下，超齡農(nóng)民工會在農(nóng)村參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，且絕大多數(shù)農(nóng)民工只按最低檔繳納個人養(yǎng)老保險，至60 歲后可以獲得每月一百多元養(yǎng)老金，這一養(yǎng)老金水平可能很難養(yǎng)老。

實際上，無論是否超齡，農(nóng)民工都有一個路在何方的問題?？傮w來講，大多數(shù)農(nóng)民工并未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，無法獲得城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)的退休金，而是參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，即使按最高檔繳費，60 周歲之后發(fā)放的養(yǎng)老金每月也不足1000 元，這個保障水平不足以讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)獲得體面養(yǎng)老。根據(jù)《2021 年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2021 年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中參保離退休人員13157 萬人，全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出56481 億元；2021 年末城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險中實際領(lǐng)取待遇人數(shù)16213 萬人，全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金支出3715億元。也就是說，如果將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險平均發(fā)放水平提高到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的水平，則每年要支付的社?；饘⒊^10 萬億元，即要占到全國財政收入的一半以上。如果要將全國財政收入的一半用于養(yǎng)老，中國就可能會落入“未富先老”陷阱。因此，超齡農(nóng)民工路在何方的問題，從根本上講并非“清退令”的問題，而是我們應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計中國城鄉(xiāng)的社會保障制度，以應(yīng)對“未富先老”背景下中國人口老齡化挑戰(zhàn)的問題。

多地出臺政策清退從事建筑行業(yè)超齡農(nóng)民工的邏輯

截至2022 年3 月，全國已有多個地區(qū)發(fā)文進一步規(guī)范建筑企業(yè)用工年齡管理，上海、天津、廣東深圳、江蘇泰州、江西南昌、湖北荊州等地均作出此項要求。早在2019 年，上海市住建委、市人社局和市總工會共同發(fā)文，明確規(guī)定：禁止60 周歲以上男性及50 周歲以上女性進入施工現(xiàn)場從事建筑施工作業(yè)。2021 年5 月，上海市再次重申這一要求。之所以各地會出臺限制從事建筑業(yè)農(nóng)民工年齡的規(guī)定，與建筑工地是超齡農(nóng)民工安全事故高發(fā)易發(fā)區(qū)域有關(guān)。隨著年齡的增長，農(nóng)民工精力、體力、反應(yīng)能力都會下降，建筑工地已成為超齡農(nóng)民工安全事故高發(fā)地?！扒逋肆睢币?guī)范建筑行業(yè)管理，對于減少安全事故，保障超齡農(nóng)民工生命安全是有好處的。

全國各地出臺建筑業(yè)“清退令”的初衷是出于安全考量，為了減少安全事故，尤其是為了降低惡性安全事故的發(fā)生率。根據(jù)規(guī)定，發(fā)生安全事故后要追責(zé)，因此，從地方政府管理的角度，清退超齡農(nóng)民工，降低建筑工地傷亡事故率，直接關(guān)系地方政府利益。地方政府有很強的出臺建筑業(yè)“清退令”的動力。

僅從建筑工地來講，作業(yè)危險程度實際上是不同的，超齡農(nóng)民工高空作業(yè)尤其容易出現(xiàn)安全隱患。若要精準(zhǔn)治理，建筑業(yè)“清退令”的重點就應(yīng)當(dāng)是限制超齡農(nóng)民工進入到高危建筑崗位工作。實際上，有的地方政府為了管理的便利，往往禁止超齡農(nóng)民工從事任何建筑施工作業(yè)，甚至有的地方出現(xiàn)禁止超齡農(nóng)民工進入工地的規(guī)定?？梢灶A(yù)期的是，有的地方政府可能會進一步將“清退令”從建筑行業(yè)向其他存在作業(yè)風(fēng)險的領(lǐng)域延伸。因此，超齡農(nóng)民工就可能會失去更多就業(yè)機會。

從建筑企業(yè)來講，當(dāng)前大部分年輕人不愿意進入建筑工地，建筑工地工人主要出生于20 世紀(jì)60 年代和70年代?！?021 年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》公布的數(shù)據(jù)顯示，2021 年全國農(nóng)民工總量2.9251 億人，50 歲以上農(nóng)民工所占比重為27.3%，農(nóng)民工平均年齡為41.7 歲，而建筑業(yè)工人平均年齡遠超平均值。一方面，建筑業(yè)“清退令”可能會讓一些建筑企業(yè)無工可用，未來建筑工地工人缺口可能更大。另一方面，超齡農(nóng)民工出現(xiàn)事故的風(fēng)險相對較高，且保險公司也不愿意為超齡農(nóng)民工承保，一旦發(fā)生事故，企業(yè)要承擔(dān)比較大的責(zé)任。同時，在地方政府出臺建筑業(yè)“清退令”的背景下，行業(yè)監(jiān)管力度、處罰力度不斷加大，一旦發(fā)生安全事故，并且事故中有超齡農(nóng)民工，地方政府就可能會重罰出現(xiàn)事故的建筑企業(yè)。因此，正規(guī)建筑企業(yè)都會避免招錄超齡農(nóng)民工。

從超齡農(nóng)民工角度來講，由于長期工作于建筑行業(yè)，突然間被限制進入建筑工地，相當(dāng)于失業(yè)，農(nóng)民工的利益受到損害。很多超齡農(nóng)民工為了獲得就業(yè)，就不得不進入非正規(guī)建筑市場，或不得不從嚴(yán)格執(zhí)行“清退令”的一線、二線城市轉(zhuǎn)向三線、四線城市的建筑工地。結(jié)果，建筑業(yè)“清退令”名義上是要保障超齡農(nóng)民工的利益，減少他們發(fā)生意外事故的可能，實際上卻是讓他們喪失了選擇機會。超齡農(nóng)民工成為建筑業(yè)“清退令”的直接受害人。

超齡農(nóng)民工為什么要打工

建筑業(yè)“清退令”的對象是超齡農(nóng)民工，而所謂“超齡”實際上并無法律依據(jù)，即沒有法律規(guī)定超過60 周歲的男性和超過50 周歲的女性就不能再工作。多地建筑業(yè)“清退令”，比如，上海市“依據(jù)《中華人民共和國勞動法》《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》等法律法規(guī)，結(jié)合建筑施工作業(yè)‘高空、高危、高風(fēng)險、重體力、技術(shù)要求高’的崗位特征”，進一步規(guī)范建筑施工企業(yè)施工現(xiàn)場用工年齡管理有關(guān)要求。又如，天津市要求“應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于法定退休年齡的規(guī)定”。

實際上沒有任何一部國家層面的法律和法規(guī)禁止超過一定年齡農(nóng)民工工作的規(guī)定?！秶鴦?wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》第一條規(guī)定，“全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機關(guān)、群眾團體的工人”符合“男年滿六十周歲，女年滿五十周歲，連任工齡滿十年的”應(yīng)該退休。這里面有一層意思是退休、退職后，可以領(lǐng)取退休金。

然而問題是，第一，建筑業(yè)“清退令”禁止超齡農(nóng)民工從事建筑業(yè)，卻沒有為農(nóng)民工辦退休、退職手續(xù)，沒有發(fā)放城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)的退休金。事實上，《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的對象并不包括農(nóng)民工。第二，即使男年滿六十周歲或女年滿五十周歲，超齡農(nóng)民工也可以與建筑施工企業(yè)簽訂合同，正如退休人員也可以再簽合同一樣。農(nóng)民工沒有城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)的退休金，因此，禁止超齡農(nóng)民工進入建筑行業(yè)，在一定程度上是對農(nóng)民工利益的實質(zhì)性損害。

那么，為什么超齡農(nóng)民工還愿意打工？大體來講，原因大概有三個：第一，趁自己還能勞動，多為自己攢養(yǎng)老錢。因為大部分農(nóng)村居民養(yǎng)老金每月僅一百多元，養(yǎng)老保障顯然不夠，超齡農(nóng)民工就要趁有勞動能力時多掙錢，以備將來不時之需。第二，希望為子女多掙錢。超齡農(nóng)民工的子女也多在城市務(wù)工，且往往在城市買房，超齡農(nóng)民工就希望多掙錢，減輕子女進城壓力。一直以來，中國農(nóng)村都是由子女贍養(yǎng)父母，贍養(yǎng)父母是子女法定義務(wù)。不過當(dāng)前農(nóng)村子女贍養(yǎng)父母存在兩個問題：一是農(nóng)民正在進城，農(nóng)村年輕人大部分都已進城，而超齡農(nóng)民工大多數(shù)要返回農(nóng)村，于是出現(xiàn)家庭養(yǎng)老中子代與父代分離的情況，導(dǎo)致子女贍養(yǎng)父母不如過去便利，也就遠不如過去可靠；二是以往進城務(wù)工的農(nóng)民工，將城市務(wù)工收入帶回農(nóng)村，現(xiàn)在年輕農(nóng)民工將務(wù)工收入主要用于在城市買房，并且往往需要父母的經(jīng)濟支持。因此，作為父母的超齡農(nóng)民工就有強烈的在外繼續(xù)打拼掙錢的愿望。第三，超齡農(nóng)民工務(wù)工還有證明自身價值的原因。從心理上講，農(nóng)民工不愿退出社會主流勞動群體。

因此，超齡農(nóng)民工希望延遲退出勞動者隊伍的時間，延遲返回農(nóng)村的時間，延遲進入養(yǎng)老階段的時間。雖然不同農(nóng)民工的想法有差異，但是應(yīng)該讓農(nóng)民工自己選擇。給不給超齡農(nóng)民工選擇權(quán)，及給予多大選擇權(quán)，這會影響超齡農(nóng)民工的福利水平。

超齡農(nóng)民工以什么樣的方式養(yǎng)老

農(nóng)民工總要退出勞動階段，進入養(yǎng)老階段。誰為超齡農(nóng)民工養(yǎng)老就成了一個問題。目前絕大多數(shù)農(nóng)民工沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，而是加入了水平比較低的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，可能很難為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老保障。

當(dāng)前農(nóng)村主要靠家庭養(yǎng)老，包括自養(yǎng)和子女贍養(yǎng)。雖然農(nóng)村養(yǎng)老中也存在生活不能自理的高齡老年人養(yǎng)老難題，但總體來講，農(nóng)村養(yǎng)老問題不是很大，或超齡農(nóng)民工養(yǎng)老問題不是很大，其中原因就在于當(dāng)前體制為農(nóng)民工及其家庭提供了一個相互銜接的自主選擇空間。農(nóng)民工在力所能及時，會盡可能延長在城市務(wù)工時間；當(dāng)不能在城市務(wù)工時，他們可以選擇返回農(nóng)村務(wù)農(nóng)，務(wù)農(nóng)收入足以維持生活開支；只有當(dāng)喪失生活自理能力時，子女就需要花費較多時間來照料父母，老年人自己的養(yǎng)老積蓄也派上用場。

另外，也存在子女對喪失生活自理能力的父母照料不夠及時不夠精細的情況，有的老年人也不愿長期拖累子女，出現(xiàn)了養(yǎng)老悲劇?，F(xiàn)在的問題是，因為城市化和農(nóng)民家庭的分離，以子女贍養(yǎng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老確實比過去更加困難。這種養(yǎng)老方式是以農(nóng)民只要能勞動就繼續(xù)勞動為前提的，也是以各種體制向農(nóng)民開放為前提的，比如，城市務(wù)工機會向農(nóng)民開放，農(nóng)村土地仍然向返鄉(xiāng)農(nóng)民工開放（農(nóng)民工返鄉(xiāng)后可以要回承包地自種），以及農(nóng)民工在農(nóng)村仍然有自己的住宅，等等。

與以上養(yǎng)老思路不同的第二種思路，是讓農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，獲得城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)的退休金。既然“清退令”將農(nóng)民工退出建筑行業(yè)的年齡限制在男六十周歲和女五十周歲以上，在農(nóng)民工超齡后不再勞動而獲得城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)的退休金，就成為必然選擇。實際上，當(dāng)前，按照《中華人民共和國勞動法》，國家是強制要求農(nóng)民工加入到社會保障體系中。他們的社會保險基金同樣由三部分構(gòu)成：一是農(nóng)民工自己所繳部分，二是企業(yè)負(fù)擔(dān)部分，三是國家負(fù)擔(dān)部分，三個部分積累起來作為社會保險基金，當(dāng)農(nóng)民工60 周歲后再發(fā)放用于養(yǎng)老。截至2020 年6 月底，全國有6375 萬農(nóng)民工參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，2020 年全國農(nóng)民工總量為28560 萬人。國家負(fù)擔(dān)部分也存在國家能否負(fù)擔(dān)得起的問題。農(nóng)民工未來的養(yǎng)老收入來自自己、企業(yè)和國家現(xiàn)在的積蓄。未來收入越高，當(dāng)下積蓄就要越多。如果按城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障水平，由國家向農(nóng)民、農(nóng)民工發(fā)放養(yǎng)老金，國家財政每年可能要多支出7 萬多億元，相當(dāng)于國家財政每年三分之一以上。這顯然不符合中國當(dāng)前國情。

按第二種思路解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，農(nóng)民工就可以獲得城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)的退休金，從理論上也可以讓農(nóng)民工退出自己的承包地經(jīng)營權(quán)（因為退休了）。而如果目前中國發(fā)展階段還無法建立完善的惠及全體的社會保障體系，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險仍然無法與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險并軌，且在大多數(shù)農(nóng)民工沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的情況下，幾乎唯一的應(yīng)對農(nóng)民工養(yǎng)老的主導(dǎo)辦法，就是以返鄉(xiāng)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老。這種養(yǎng)老方式主要依靠農(nóng)戶家庭和農(nóng)業(yè)農(nóng)村，同時要有一個前提，就是盡可能將各種城鄉(xiāng)就業(yè)獲利機會向農(nóng)民開放，讓農(nóng)民依據(jù)自身實際情況進行理性選擇。

建立“保護型城鄉(xiāng)二元體制”，為農(nóng)民工提供在城鄉(xiāng)之間自由返鄉(xiāng)的彈性空間

當(dāng)前農(nóng)民進城不僅表現(xiàn)為農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商，而且表現(xiàn)為農(nóng)民在城市買房。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工主要是在家鄉(xiāng)的縣城買房。但是在縣城買房的進城農(nóng)民家庭往往是“一家三制”：年輕人到收入比較高的沿海地區(qū)和大中城市務(wù)工，超齡退出行業(yè)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)種地，家庭中的兒童則在母親或老人陪讀下在縣城上學(xué)。

當(dāng)前有的城市清退超齡農(nóng)民工，第一代農(nóng)民工正陸續(xù)返回農(nóng)村，建筑工地的城市務(wù)工主力是第二代農(nóng)民工，第二代農(nóng)民工現(xiàn)在仍處壯年，40 歲左右，不過將來也會到被清退的年齡。最重要的是大部分第二代農(nóng)民工仍然沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。一旦到了被清退年齡，他們的出路在哪？毫無疑問，第二代農(nóng)民工有比第一代農(nóng)民工更多的選擇。第二代農(nóng)民工中有更多人參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，一部分已在縣城購房，不少人有一技之長，而且隨著國家財政能力的逐漸增強，以及縣城提供越來越多較高收入的就業(yè)機會，從而為進城農(nóng)民家庭提供更多在城市體面生活的可能。不過，至少有相當(dāng)一部分第二代農(nóng)民工還要返回農(nóng)村。換句話說，只要保留了第二代農(nóng)民工返鄉(xiāng)的通道，第二代農(nóng)民工就并非不得不要有城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)的退休金，他們可以依據(jù)自身進行選擇。國家也因此沒有巨大的社會保障壓力，以及中國也就有了應(yīng)對“未富先老”困難的辦法。

從目前情況來看，政府要在城市為農(nóng)民工創(chuàng)造更多機會，讓城市變得對農(nóng)民工更友好，讓農(nóng)民工可以依據(jù)自身的狀況和資源，自行判斷是否繼續(xù)留在城市，以及留多久，由農(nóng)民工自行決定是否返回農(nóng)村養(yǎng)老。既然當(dāng)前國家還沒有經(jīng)濟實力為所有進城農(nóng)民工提供如城鎮(zhèn)職工一樣的退休保障，當(dāng)前中國的制度就需要保留農(nóng)民工的選擇空間，就需要有對農(nóng)民工友好善意的制度，就需要具有彈性的制度，而不能簡單地為了管理方便，為了防止意外，以及以保護農(nóng)民工生命安全為理由，實行對超齡農(nóng)民工不友好的制度，將超齡農(nóng)民工拒在城市這個最重要的就業(yè)獲利市場之外。從這個意義上看，當(dāng)前一些地方的建筑業(yè)“清退令”可能是值得商榷的。

除了城市，農(nóng)民工的選擇空間還包括農(nóng)村。對農(nóng)民工友好的農(nóng)村制度，核心是允許農(nóng)民進城，同時允許農(nóng)民工返鄉(xiāng)。允許農(nóng)民工返鄉(xiāng)的意思是，在一定程度上要限制資本下鄉(xiāng)，因為資本下鄉(xiāng)就可能會擠占農(nóng)村有限的機會與資源。部分農(nóng)民工進城后，讓渡出農(nóng)村獲利機會，這樣的獲利機會應(yīng)當(dāng)由缺少進城機會的留守農(nóng)民獲得，而不能讓資本擠占了小農(nóng)戶的生存空間。小農(nóng)戶和老人農(nóng)業(yè)對于農(nóng)民家庭至關(guān)重要。一種允許農(nóng)民進城，限制資本下鄉(xiāng)，以保留不愿或者不能留在城市的農(nóng)民工返鄉(xiāng)退路的制度，可以稱之為“保護型城鄉(xiāng)二元體制”，正是這種體制給農(nóng)民尤其是農(nóng)民中的弱勢群體提供了選擇空間，農(nóng)民因為有農(nóng)村這一退路保底，就敢于在城市打拼。城市是創(chuàng)業(yè)的地方，是冒險的地方，是過好日子的希望；農(nóng)村則是保障，是保底的地方，也是退養(yǎng)的地方。

“保護型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化保駕護航，進而徹底解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保障難題

沒有脫離具體語境的制度。當(dāng)前中國正處于跨越中等收入、奔向社會主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，正在這個關(guān)鍵階段，中國進入到老齡化社會。中等收入階段、城市化、老齡化社會，這幾組關(guān)鍵詞結(jié)合起來，形成了討論超齡農(nóng)民工的具體語境。

當(dāng)前，“未富先老”的現(xiàn)實很容易造成社會活力不足，從而影響社會主義現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)。通過建立“保護型城鄉(xiāng)二元體制”，形成“保護型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。中國的獨特制度優(yōu)勢是，“保護型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”使中國可以將更多資源用于發(fā)展生產(chǎn)、創(chuàng)新科技。在某種意義上，正是借助農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的保障與保底，中國不僅有一個現(xiàn)代化進程中的穩(wěn)定器，而且具有一個防止陷入福利陷阱的蓄水池。

在未來一個時期，借助“保護型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的優(yōu)勢，中國將主要資源集中于科技進步和產(chǎn)業(yè)升級，從而推動中國實現(xiàn)高度的現(xiàn)代化。一旦中國實現(xiàn)了高度現(xiàn)代化，也就必然實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民就不僅有土地的保障，而且有較高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保障。

未來中國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化有兩種可能，第一種可能是順利實現(xiàn)高度現(xiàn)代化，跨過中等收入階段，中國就進入城鄉(xiāng)一體的階段，農(nóng)民工普遍參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。第二種可能是中國在實現(xiàn)高度現(xiàn)代化的進程中有曲折，過程更加漫長，則農(nóng)村就可以為中國高度現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供強有力的支撐。借助“保護型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，使國家在“未富先老”的情況下，仍然可以將資源集中于推動科技進步，集中于沖破國際既得利益集團對中國的圍堵，最終實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略突圍。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)的制度安排應(yīng)當(dāng)更多考慮農(nóng)民的利益，這不只是從道德角度改進，也遠非技術(shù)上積累，而應(yīng)該在更根本層次上即戰(zhàn)略上，讓農(nóng)民有更多自由選擇機會。對農(nóng)民友好的制度與政策也必然會有助于社會主義現(xiàn)代化的實現(xiàn)。