全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興的實(shí)施路徑研究

毛靖榕

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550000）

一、引言

當(dāng)前我國(guó)正處于全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段，土地作為鄉(xiāng)村振興的題眼，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展歷史進(jìn)程中土地的重要性不言而喻。傳統(tǒng)的土地整治在耕地?cái)?shù)量上已實(shí)現(xiàn)了第一次飛躍，設(shè)置了耕地永久保護(hù)紅線，保障了人口大國(guó)的糧食安全，土地整治也對(duì)土地多類型多功能展開了一系列的探索，但鄉(xiāng)村之間存在地域位置、經(jīng)濟(jì)底蘊(yùn)和政策扶持等不同現(xiàn)實(shí)條件，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)普遍存在有不平衡發(fā)展現(xiàn)狀；土地整治的主要范圍主要集中在農(nóng)村地域，然而當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展困境不能從單一視角出發(fā)，長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)二元格局引發(fā)的一系列城鄉(xiāng)矛盾加劇了農(nóng)村發(fā)展困境：首先是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)問題突出，城鎮(zhèn)化蔓延致使農(nóng)村大規(guī)模勞動(dòng)力人口流失，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度，導(dǎo)致土地低效率使用的同時(shí)，也加劇了鄉(xiāng)村落敗的節(jié)奏；其次城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)尚未建立，城市虹吸效應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，凝聚了大規(guī)模發(fā)展要素資源，幾乎形成了農(nóng)村涌向城市的單向發(fā)展要素資源通道，農(nóng)村在失去核心勞動(dòng)力的困境下面臨發(fā)展要素缺失、失衡的難題，土地整治轉(zhuǎn)型迫在眉睫。2019 年自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》并在全國(guó)范圍內(nèi)展開試點(diǎn)，新時(shí)期下全域土地綜合整治結(jié)合土地整治和各種要素，以全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合整治、整體推進(jìn)為核心部署思想，對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村土地問題有著重要指導(dǎo)思想。

本文立足全域土地綜合整治這一全新框架在涵蓋全面的鄉(xiāng)村發(fā)展要素，如何通過其內(nèi)在要素助推鄉(xiāng)村振興策略，以期回答鄉(xiāng)村全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施路徑。

二、文獻(xiàn)綜述

全域土地綜合整治作為土地整治新方向，扎根于中國(guó)農(nóng)村土地改革和治理經(jīng)驗(yàn)，早期中國(guó)土地整治處于起步摸索階段，在土地整治功能系統(tǒng)方面仍需探討[1]，對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家土地整治發(fā)展歷程，土地整治從單一走向多功能是必然趨勢(shì)[2]。土地整治內(nèi)涵發(fā)展多元，從最初的注重耕地產(chǎn)量和質(zhì)量，保障糧食安全，到進(jìn)一步提出融合景觀生態(tài)需求[3]，強(qiáng)化生態(tài)理念和景觀建設(shè)技術(shù)[4]。探索區(qū)域多功能發(fā)展，這也與新農(nóng)村建設(shè)需求高度契合[5]。鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)綜合多種要素，具有多維性和動(dòng)態(tài)演變性，調(diào)整關(guān)鍵要素發(fā)展方向，結(jié)合“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”內(nèi)在要素耦合推動(dòng)“資源—資本—資產(chǎn)”的實(shí)現(xiàn)，也是土地整治和鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)[6]。全域土地綜合整治是一項(xiàng)全新命題，基于浙江省的先行經(jīng)驗(yàn)可概括為7 種實(shí)施模式[7]，全國(guó)各地也展開了試點(diǎn)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[8]，傳統(tǒng)土地整治轉(zhuǎn)型全域土地綜合整治策略及實(shí)施路徑仍有待探索[9]，基于鄉(xiāng)村振興的價(jià)值取向轉(zhuǎn)變，全域土地綜合整治綜合人文生態(tài)修復(fù)、區(qū)域空間優(yōu)化和促進(jìn)三產(chǎn)發(fā)展等要素，構(gòu)建土地整治轉(zhuǎn)型新框架[10]?？v觀已有關(guān)于全域土地綜合整治的研究，學(xué)者較重視討論土地整治轉(zhuǎn)型、頂層設(shè)計(jì)及策略、實(shí)施路徑等方面，這對(duì)現(xiàn)階段進(jìn)一步推廣全域試點(diǎn)具有重要意義。土地是財(cái)富之母，涉及廣大農(nóng)民切身利益，關(guān)系鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展大局，土地整治的最終目標(biāo)是鄉(xiāng)村振興發(fā)展，鄉(xiāng)村振興建設(shè)要為農(nóng)民的生活而建，以達(dá)成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)村是農(nóng)民生活的場(chǎng)所，體現(xiàn)著鄉(xiāng)村特有的生活習(xí)俗，體現(xiàn)著農(nóng)民生存和發(fā)展的功能性要求。全域土地綜合整治作為土地整治的轉(zhuǎn)型方向，指出單一土地發(fā)展要素難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，我國(guó)現(xiàn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，總體上農(nóng)村勞動(dòng)力與人才、土地、資金等發(fā)展要素依舊是單向流入城市，通過全域土地綜合整治優(yōu)化和重組鄉(xiāng)村發(fā)展要素，激活鄉(xiāng)村內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，本文基于此探討鄉(xiāng)村振興背景下土地整治轉(zhuǎn)型的迫切需求，以及全域土地綜合整治的實(shí)施路徑。

三、鄉(xiāng)村要素發(fā)展階段研究

全域土地綜合整治是土地整治的新轉(zhuǎn)型方向，不同于過去的單一發(fā)展土地元素，全域是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基準(zhǔn)單位的整治區(qū)域，域內(nèi)所涵蓋一系列的鄉(xiāng)村發(fā)展要素共同搭建土地綜合整治系統(tǒng)?；谕恋卣蔚陌l(fā)展歷程和鄉(xiāng)村發(fā)展要素，鄉(xiāng)村發(fā)展要素中的主導(dǎo)要素作為全域土地綜合整治的核心要素尤為關(guān)鍵，隨著不同階段迭代有著不同的次序行和優(yōu)化方式，主要包括以保障糧食安全為目的的資源類發(fā)展要素培育階段、以重點(diǎn)解決農(nóng)村“三農(nóng)”問題的產(chǎn)業(yè)型發(fā)展要素提升階段、以提升鄉(xiāng)村“三生”協(xié)調(diào)發(fā)展的各主導(dǎo)發(fā)展要素顯化階段、以打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的全要素耦合階段。鄉(xiāng)村發(fā)展要素眾多，可依據(jù)主體范圍分為微觀和宏觀，微觀要素指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基準(zhǔn)單位的地域內(nèi)驅(qū)動(dòng)發(fā)展的因素，包含有資源稟賦、地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施、人文景觀、鄉(xiāng)土文化和生態(tài)環(huán)境等；宏觀要素是指政府及社會(huì)推動(dòng)地域發(fā)展的因素，包括宏觀的政策支持、市場(chǎng)環(huán)境、技術(shù)支撐和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等。一系列的微觀要素是鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)和核心，單一發(fā)展其中的某幾個(gè)重要因素并不能驅(qū)動(dòng)整個(gè)鄉(xiāng)村系統(tǒng)發(fā)展，但在宏觀要素缺失或不足的情況下，微觀要素難以體系的發(fā)展且受宏觀環(huán)境的制約。鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)路徑也是鄉(xiāng)村發(fā)展全要素發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，在此目標(biāo)上不同基準(zhǔn)單位的地域內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展要素水平、強(qiáng)度和組合不一致，從而形成了各地主導(dǎo)要素不一致，2018 年浙江省“千村示范、萬村整治”獲得聯(lián)合國(guó)“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”，標(biāo)志著歷時(shí)15 年的浙江省持續(xù)推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得階段性成功，也是中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)村發(fā)展要素全面發(fā)展的典型，探索了利用優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)要素帶動(dòng)其余要素發(fā)展，最終形成各個(gè)發(fā)展要素耦合相輔相成的新格局。鄉(xiāng)村全要素發(fā)展并非一揮而就，針對(duì)各地域內(nèi)實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀因地制宜制定階段性鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)，以期構(gòu)建全域土地綜合整治框架。

（一）階段一——主導(dǎo)要素培育

1997 年中共中央國(guó)務(wù)院第一次將土地整理這一概念正式寫進(jìn)中央文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，其中明確了土地整理的內(nèi)涵，即按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地之類，增加耕地有效面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境，自此土地整治逐步實(shí)現(xiàn)了從自發(fā)、無序、無穩(wěn)定投入到有組織、有規(guī)范、有比較穩(wěn)定投入的轉(zhuǎn)變。對(duì)土地功能及整治需求實(shí)際執(zhí)行中更側(cè)重于增加耕地?cái)?shù)量和提升耕地產(chǎn)能等經(jīng)濟(jì)需求，這一時(shí)期的土地整治以補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、保障糧食安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，土地作為鄉(xiāng)村發(fā)展要素中的主導(dǎo)要素處于待培育發(fā)展階段，土地整治的主要研究方向也集中在基本農(nóng)田建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展，大力推行農(nóng)田的建設(shè)與保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)耕地面積的增加與耕地質(zhì)量的提升。

（二）階段二——輔助要素發(fā)展

隨著城市化進(jìn)展的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元格局加劇拉開城市與農(nóng)村的差距，出現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力外流、農(nóng)用地效率低下等“空心村”現(xiàn)象，此外，土地整治功能單一，農(nóng)村用地也出現(xiàn)了耕地細(xì)碎化、村用地混亂等現(xiàn)象。黨的十六屆五中全會(huì)在城市支持鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)上提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，以城帶鄉(xiāng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展以此形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局。由此土地整理賦予了更多功能，如耕地整理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、功能互惠、用地掛鉤等，土地整理趨于多元化統(tǒng)籌規(guī)劃，加之隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和多要素耦合發(fā)展的需求，鄉(xiāng)村發(fā)展要素也不僅僅是狠抓主導(dǎo)要素生產(chǎn)，也開始探索摸進(jìn)多要素發(fā)展。

（三）階段三——短板要素補(bǔ)齊

2013 年中央強(qiáng)調(diào)“美麗鄉(xiāng)村”是農(nóng)村發(fā)展的奮斗目標(biāo)，隨即提出保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念，綠色成為土地整治必不可缺的主旋律，在黨的十八大上提出新型城鎮(zhèn)化與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展部署。綠色發(fā)展不僅在鄉(xiāng)村用地建設(shè)上，也特指鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展；良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大的優(yōu)勢(shì)和最寶貴的財(cái)富，挖掘和利用農(nóng)村資源稟賦，打造綠色健康可持續(xù)化的產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的重要途徑，由此土地整治融合了生態(tài)建設(shè)，不僅整治功能更加多元化、整治目標(biāo)向生態(tài)化轉(zhuǎn)型、整治方向突出生態(tài)良田建設(shè)與保護(hù)，鄉(xiāng)村發(fā)展要素也結(jié)合了綠色生態(tài)化、踐行綠水青山就是金山銀山的觀念，補(bǔ)齊發(fā)展要素短板為新時(shí)期新農(nóng)村建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

（四）階段四——鄉(xiāng)村發(fā)展全要素發(fā)展

黨的十九大強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是破解我國(guó)“三農(nóng)”問題的金鑰匙，農(nóng)村土地綜合整治的加速發(fā)展不僅關(guān)乎農(nóng)村農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，也是優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展格局的重要手段，土地整治內(nèi)涵隨著國(guó)家戰(zhàn)略需求發(fā)展，整治范圍由農(nóng)用地建設(shè)到村地域綜合整治，整治內(nèi)容由耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量并重到融合綠色生態(tài)環(huán)境三位一體發(fā)展，整治方向上由耕地建設(shè)保護(hù)到城鄉(xiāng)融合發(fā)展打開新格局，鄉(xiāng)村發(fā)展要素也從注重主導(dǎo)要素到高水平、高強(qiáng)度，結(jié)合各地資源稟賦和地域情況組合發(fā)展，也由此打開了全域土地綜合整治新命題，是土地整治的高級(jí)階段。

基于以上四個(gè)階段：當(dāng)鄉(xiāng)村發(fā)展要素處于低水平階段時(shí)，即仍處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占大幅比地位的主導(dǎo)要素培育階段，且主導(dǎo)資源要素處于低水平，與輔助發(fā)展要素低耦合狀態(tài)；結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)資源特色，全域土地綜合整治有關(guān)工作集中在主導(dǎo)發(fā)展要素培育和提升，為后續(xù)挖掘輔助發(fā)展要素墊下基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村發(fā)展要素組合得以優(yōu)化，從鄉(xiāng)村單一生產(chǎn)功能格局進(jìn)階向糧食保障、鄉(xiāng)村旅游、人文風(fēng)景、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等多功能布局的轉(zhuǎn)型。當(dāng)輔助發(fā)展要素缺失或不足時(shí)，即處于主導(dǎo)發(fā)展要素水平逐漸提升下農(nóng)村發(fā)展尋求新方向和新突破時(shí)，進(jìn)一步挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)資源稟賦，抓住特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全域土地綜合整治有關(guān)工作集中在整合規(guī)劃國(guó)土布局，以節(jié)約利用域內(nèi)資源，從無效低效的細(xì)碎耕地到城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在鄉(xiāng)村發(fā)展要素之間達(dá)到較高水平、逐漸顯現(xiàn)強(qiáng)耦合狀態(tài)時(shí)，鄉(xiāng)村發(fā)展水平較高，域內(nèi)基本形成“生產(chǎn)—生活—生態(tài)”的進(jìn)階局面，全域土地綜合整治工作在繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)發(fā)展要素優(yōu)勢(shì)的情況下探究域內(nèi)全盤一體化規(guī)劃，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全要素發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興策略。

四、全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在機(jī)理

土地是人類主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間載體[11]，鄉(xiāng)村振興發(fā)展的題眼便是土地，不同的鄉(xiāng)村發(fā)展階段對(duì)土地資源格局需求亦有不同，鄉(xiāng)村振興下全域土地綜合整治的本質(zhì)不僅在于優(yōu)化土地權(quán)屬與格局、提高土地產(chǎn)能效率，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)土地資源的多功能性，綜合考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等因素，適應(yīng)村莊發(fā)展演變規(guī)律，科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，分類推進(jìn)村莊發(fā)展，全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興內(nèi)在機(jī)理可從系統(tǒng)管理、全面覆蓋、區(qū)域發(fā)展出發(fā)梳理。

圖1 全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興內(nèi)在機(jī)理

（一）系統(tǒng)管理

鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)在于鄉(xiāng)村全要素發(fā)展，這一實(shí)施過程并非個(gè)案指導(dǎo)亦或是照搬照抄，鄉(xiāng)村振興涵蓋鄉(xiāng)村發(fā)展的方方面面，也涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)治理、地理勘察、工程技術(shù)等等多領(lǐng)域?qū)W科，加之政府多個(gè)部門與市場(chǎng)、社會(huì)組織的交叉協(xié)作，全域治理搭建平臺(tái)，融合不同領(lǐng)域、不同部門與不同整治方向，使得相應(yīng)的整治工作能有理可循，全域土地綜合整治重點(diǎn)突出之一在于以搭建了一個(gè)系統(tǒng)性、集成性平臺(tái)，推動(dòng)鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展要素互生互饋、協(xié)調(diào)發(fā)展。微觀上需要對(duì)鄉(xiāng)村土地利用展開詳細(xì)編制工作，中觀上需要對(duì)生產(chǎn)生活生態(tài)空間以及各項(xiàng)分工工程的綜合布局，從而實(shí)現(xiàn)宏觀上的政策目標(biāo)，全域整治已形成科學(xué)流程，在各個(gè)全域試點(diǎn)展開相應(yīng)工作時(shí)可提供依據(jù)與參照。

（二）全面覆蓋

傳統(tǒng)土地整治重點(diǎn)集中于土地權(quán)屬與土地效益的提升，但隨著鄉(xiāng)村振興的提出對(duì)土地多功能性賦予了城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的意義，全域整治的提出源于鄉(xiāng)村價(jià)值的轉(zhuǎn)變，從城鄉(xiāng)二元格局轉(zhuǎn)變至城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展再到現(xiàn)在的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，挖掘農(nóng)村地域和市場(chǎng)的潛力。全域整治主體包含了土地及土地利用者、鄉(xiāng)村人口和產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)及社會(huì)組織。全域整治范圍不僅覆蓋了域內(nèi)土地資源、生態(tài)資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源，也延伸至城鄉(xiāng)融合地段的銜接和融合。全域整治手段也不僅局限在景觀層面工程技術(shù)，積極引導(dǎo)社會(huì)組織力量，設(shè)置專項(xiàng)資金，在項(xiàng)目編制上采取“多規(guī)合一”的方式。全域整治突破土地整治局限，不僅在空間布局上重新塑造鄉(xiāng)村形態(tài)，在整治方向與范疇上也實(shí)施了全域式規(guī)劃管理。

（三）區(qū)域發(fā)展

全域整治將規(guī)劃重點(diǎn)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)層面，在展開整治工作之前，一方面對(duì)鄉(xiāng)村土地利用現(xiàn)狀及人口情況進(jìn)行摸查；另一方面對(duì)鄉(xiāng)村資源本底、地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)差異、人文風(fēng)土和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等等因素展開詳細(xì)調(diào)查，確保后續(xù)能科學(xué)編制國(guó)土空間布局及因地制宜的發(fā)展域內(nèi)支柱性農(nóng)業(yè)農(nóng)產(chǎn)，避免政策上的“一刀切”與發(fā)展上的“千村一面”。全域整治中分類施策十分重要，避免鄉(xiāng)村發(fā)展的貪大求洋和城市化傾向，不同鄉(xiāng)村依據(jù)城郊結(jié)合型、傳統(tǒng)村落型、資源稟賦型、產(chǎn)業(yè)堅(jiān)實(shí)型等進(jìn)行分類和定位，形成一條自我循環(huán)自我發(fā)展的可持續(xù)道路。

全域土地綜合整治以其作用方式回答了新時(shí)期如何建設(shè)美麗鄉(xiāng)村這一問題，通過騰退閑置或低效鄉(xiāng)村用地，激活鄉(xiāng)村發(fā)展主導(dǎo)要素流動(dòng)，融合了市場(chǎng)化需求與鄉(xiāng)村發(fā)展用地需求配置用地指標(biāo)，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有序推進(jìn)。同時(shí)，通過易地搬遷、合村并居和征地補(bǔ)償?shù)仁侄危侠韮?yōu)化鄉(xiāng)村國(guó)土空間布局，科學(xué)布局農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資源，開啟新時(shí)期農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)與城市融合并線發(fā)展，基于此，深化農(nóng)村教育改革、醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，著力補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，帶動(dòng)農(nóng)村居民人口消費(fèi)能力提升，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村二三產(chǎn)生發(fā)展。

五、全域土地綜合整治實(shí)現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村振興的基本方針：產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕；涵蓋了現(xiàn)代鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、人文地理等各個(gè)方面的需求，其內(nèi)涵已不僅局限于農(nóng)業(yè)發(fā)展這一純農(nóng)業(yè)維度，而是外延至生態(tài)環(huán)境、社區(qū)治理、人地關(guān)系等綜合性層面，全域土地綜合整治作為土地整治的新方向，通過土地整治打造鄉(xiāng)村振興“十百千”示范工程升級(jí)版，加快完善農(nóng)村基礎(chǔ)和公共服務(wù)實(shí)施，改善農(nóng)村人居環(huán)境，推動(dòng)鄉(xiāng)村人才振興，健全鄉(xiāng)村治理體系，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，全域?qū)嵤┞窂皆趪?guó)土空間一體化規(guī)劃下科學(xué)編制可行性，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展要素流動(dòng)，塑造農(nóng)村新風(fēng)貌。

（一）全域規(guī)劃

全域土地綜合整治服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的方方面面，從激活集體土地資源出發(fā)，全力保障農(nóng)村人口權(quán)益與福利，綜合規(guī)劃全域布局和整合利用域內(nèi)資源，科學(xué)編制全域整治方案，以此確保整治后帶來良好的邊際效益。全域土地綜合整治的頂層核心思想貫穿整個(gè)實(shí)施過程，整治項(xiàng)目從鄉(xiāng)村實(shí)情出發(fā)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)往年年度土地變更調(diào)查結(jié)果、農(nóng)村宅基地登記和土地承包經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)排查等，對(duì)整治域內(nèi)的農(nóng)用地、建設(shè)用地、礦用地、公共服務(wù)設(shè)施等展開走訪調(diào)查，對(duì)域內(nèi)當(dāng)前各類用地規(guī)模利用和區(qū)位地理，以及耕地?cái)?shù)量和地力產(chǎn)能、農(nóng)田水利設(shè)施等進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，分析鄉(xiāng)村當(dāng)前存在的問題，科學(xué)編制全域規(guī)劃，針對(duì)農(nóng)村農(nóng)用地整治展開土地綜合整治工程、農(nóng)田水利工程、電力建設(shè)工程、耕地地力修復(fù)工程、有機(jī)地塊固化工程、糧食收儲(chǔ)一體化建設(shè)工程、氣象監(jiān)測(cè)工程等，針對(duì)建設(shè)用地展開拆舊區(qū)復(fù)墾工程、散居農(nóng)民安置區(qū)建設(shè)工程等，針對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)用地展開水土流失工程、土地風(fēng)華工程、礦山修復(fù)工程等，保護(hù)域內(nèi)鄉(xiāng)村農(nóng)耕文化、民俗文化和禮儀文化，以此形成鄉(xiāng)風(fēng)文化底蘊(yùn)。

此外，對(duì)鄉(xiāng)村居民生活環(huán)境也應(yīng)展開摸查，農(nóng)村居民居住地建設(shè)以配合鄉(xiāng)村振興規(guī)劃為目的，統(tǒng)籌兼顧社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，通過社區(qū)建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，保障居民給水排水污水系統(tǒng)、電力電信系統(tǒng)、防災(zāi)防害設(shè)施、綠地景觀及配套公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變，提升農(nóng)民生活水平，繼承農(nóng)村和睦親近的鄰里關(guān)系和優(yōu)良淳樸的傳統(tǒng)文化，塑造山、水、林、田、路跟社區(qū)交融的田園風(fēng)光和宜人的居住環(huán)境，同時(shí)要加強(qiáng)宅基地管理，要逐步形成完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度，探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，完善宅基地管理制度，不要形成真空地帶，杜絕白天曬太陽、晚上裝月亮的“豪宅”在農(nóng)村出現(xiàn)，使現(xiàn)代的生活方式與農(nóng)村的傳統(tǒng)居住形態(tài)得到有機(jī)融合，以此助推鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)籌區(qū)域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，優(yōu)化村鎮(zhèn)布局，按區(qū)域要素編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村鎮(zhèn)布局規(guī)劃，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)格協(xié)調(diào)、舒適美觀、彰顯特色。

（二）保障紅線

全域土地綜合整治應(yīng)遵循耕地保護(hù)為先和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩條紅線。針對(duì)整治區(qū)域內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，應(yīng)編制調(diào)整方案并按已有規(guī)定辦理，確保新增永久基本農(nóng)田面積不少于調(diào)整面積的5%，調(diào)整方案應(yīng)納入村莊規(guī)劃，整治區(qū)域完成整治任務(wù)并通過驗(yàn)收后，更新完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)。在切實(shí)保障永久基本農(nóng)田的前提下，開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)用土地和有機(jī)土塊建設(shè)、建設(shè)用地復(fù)墾、低效用地整合和再開發(fā)、耕地開發(fā)建設(shè)等項(xiàng)目，以此進(jìn)一步解決農(nóng)村耕地細(xì)、碎、不連片的難題。鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)互融共生，無論是鄉(xiāng)村自然景觀與資源底蘊(yùn)，還是鄉(xiāng)村人家構(gòu)建的田園風(fēng)情，都應(yīng)依照綠水青山就是金山銀山的準(zhǔn)則，在鄉(xiāng)村布局和鄉(xiāng)間交通道路規(guī)劃上，不僅考慮農(nóng)村生產(chǎn)生活的需求，也應(yīng)注意人文景觀的和諧規(guī)劃，打造美麗鄉(xiāng)村新面貌，以此突出鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境與現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的差異，作為鄉(xiāng)村發(fā)展一大優(yōu)勢(shì)吸引農(nóng)村勞動(dòng)力回流。另一面，也進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全域整治區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)設(shè)計(jì)中，空間區(qū)域布局上應(yīng)貼合地理環(huán)境打造山水林田路，農(nóng)田樹林應(yīng)注意種植與氣候地理相宜的樹種植物，加快村鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)化寄宿制學(xué)校和鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校達(dá)標(biāo)建設(shè)，深入實(shí)施健康鄉(xiāng)村計(jì)劃，推進(jìn)鎮(zhèn)村衛(wèi)生院和村級(jí)衛(wèi)生室提質(zhì)升級(jí)，發(fā)展符合農(nóng)村實(shí)際的鎮(zhèn)村養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)做好農(nóng)村垃圾回收、污染處理等工程，及時(shí)處理污水、廢氣等有害物體，推進(jìn)農(nóng)村”廁所革命“，打造人與自然和諧共生的生態(tài)圈。

（三）資源整合

全域整治的重中之重是針對(duì)農(nóng)村大規(guī)模勞動(dòng)力外流而致使的土地地力效能低下、土地細(xì)碎化問題，有關(guān)整治工作除了激發(fā)農(nóng)村內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，通過編制與規(guī)劃整合土地資源，還可以積極發(fā)揮市場(chǎng)力量，搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范相關(guān)法律法規(guī)，運(yùn)用外部力量干預(yù)引導(dǎo)建設(shè)農(nóng)村規(guī)?；r(nóng)用地，拓寬農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)渠道，吸引企業(yè)、個(gè)體、社會(huì)組織多方主體投資，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品種植園區(qū)的建設(shè)，加快農(nóng)村土地資源流動(dòng)，以此形成農(nóng)民增收新來源。另一面，部分全域試點(diǎn)臨近城鎮(zhèn)，不僅在規(guī)劃布局上要做到交叉融合，在資源整合上也應(yīng)注意銜接城市與鄉(xiāng)村，加快城鄉(xiāng)資源互流，深入程序增減掛鉤，讓城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，將城市虹吸效應(yīng)轉(zhuǎn)換為輻射帶動(dòng)作用，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互融共生新格局。此外，新時(shí)期全域整治結(jié)合整村搬遷、易地扶貧搬遷和農(nóng)村散戶居民遷移，拆除和改造危房，輔助鄉(xiāng)村聚落形成和規(guī)模布局合理化，同時(shí)要推動(dòng)鄉(xiāng)村人才振興和文化振興，實(shí)施高素質(zhì)農(nóng)民培養(yǎng)工程，深化鄉(xiāng)村振興科技指導(dǎo)員年薪制試點(diǎn)，加強(qiáng)鎮(zhèn)村教師和衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)，統(tǒng)籌文化設(shè)施建設(shè)和文明村鎮(zhèn)建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村思想文化陣地建設(shè)，逐步重塑鄉(xiāng)村地域結(jié)構(gòu)和風(fēng)貌，開啟鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展新途徑。

（四）突出差異

當(dāng)前現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)不僅在鄉(xiāng)村價(jià)值上發(fā)生了轉(zhuǎn)變，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展定位也不同以往，追溯源頭到鄉(xiāng)村振興策略，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展，關(guān)鍵在于將鄉(xiāng)村作為獨(dú)立發(fā)展主體。傳統(tǒng)土地整治提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，走的道路是城市發(fā)展和工業(yè)化發(fā)展，城市反哺農(nóng)村，以城帶鄉(xiāng)發(fā)展；隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距拉大，隨著衍生的矛盾與難題接踵而至，應(yīng)正確看待城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系和各自的特性，反思鄉(xiāng)村發(fā)展模式而非將城市發(fā)展模式照搬至農(nóng)村，中國(guó)廣大農(nóng)村模式應(yīng)該依據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展演變規(guī)律，城市與鄉(xiāng)村兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的地域應(yīng)摸索新的發(fā)展方向。在中國(guó)取得全面脫貧攻堅(jiān)勝利后，步入下一時(shí)期：鄉(xiāng)村振興，這一階段是阻止農(nóng)村返貧，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民職業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化的必經(jīng)之路，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，事實(shí)上，城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局縮小的是差距，保持的是差異，城市發(fā)展與鄉(xiāng)村發(fā)展是相輔相成關(guān)系，而非雷同。鄉(xiāng)村發(fā)展主體是農(nóng)民，范疇在農(nóng)村，重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)，由此只有能服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，適應(yīng)農(nóng)民生活，體現(xiàn)農(nóng)村特色的農(nóng)村發(fā)展道路才是可取的，全域整治應(yīng)當(dāng)正確看待城鄉(xiāng)差異，突出農(nóng)村差異，借全盤謀劃之勢(shì)將鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮最大化。

突出差異不僅是城鄉(xiāng)之間，鄉(xiāng)鄉(xiāng)之間也存在各自的差異。在中國(guó)廣闊鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程中不乏成功案例可借鑒，但也需注意中國(guó)地區(qū)發(fā)展之間存在的不平衡、不充分的事實(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展除了需考量因地制宜，也要綜合衡量當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。全域土地綜合整治在設(shè)計(jì)規(guī)劃時(shí)要充分考慮普遍性，立足一般農(nóng)村發(fā)展演變規(guī)律，但在指導(dǎo)和實(shí)施上要結(jié)合本土，整治重點(diǎn)應(yīng)是放在解決急需補(bǔ)齊的短板弱項(xiàng)上，同時(shí)避免“一刀切”和千村一面。

（五）群眾參與

全域土地綜合整治有關(guān)實(shí)施應(yīng)按照政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、上下聯(lián)運(yùn)、公眾參與的工作機(jī)制，在全域整治方案編制過程中與項(xiàng)目區(qū)的村民進(jìn)行座談，征求村民代表意見，深入宣傳土地整治政策，增進(jìn)群眾對(duì)全域土地綜合整治工作的理解和支持，動(dòng)員、引導(dǎo)公眾積極參與，充分發(fā)揮廣大群眾的創(chuàng)新能力，同時(shí)推進(jìn)鎮(zhèn)村服務(wù)能力建設(shè)，加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村建設(shè)，建立健全農(nóng)村社會(huì)治安防控體系，大力推進(jìn)“一村一輔警”機(jī)制，加快完善農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，提高“一站式”服務(wù)水平，以此奠定項(xiàng)目實(shí)施的群眾基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)并非一蹴而就，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展依舊處于摸索階段，全域土地綜合整治的提出意味著中國(guó)在鄉(xiāng)村發(fā)展演變規(guī)律上的突破與創(chuàng)新，新時(shí)期全域整治展開多地試點(diǎn)，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展要素階段，緊緊依靠農(nóng)民，應(yīng)對(duì)不同區(qū)位地域、資源本底、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、地區(qū)政策的鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)，為各地鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展提供了科學(xué)發(fā)展路徑。鄉(xiāng)村振興建設(shè)才能后勁充足，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。在新形勢(shì)下，隨著城市群進(jìn)一步推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村價(jià)值與定位愈發(fā)凸顯，全域土地綜合整治仍面臨新的轉(zhuǎn)型方向和挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)民農(nóng)生到生產(chǎn)生活生態(tài)的實(shí)現(xiàn)路徑和手段可結(jié)合多學(xué)科多領(lǐng)域的理論展開實(shí)踐。本文還有待進(jìn)一步完善，缺乏國(guó)外城鄉(xiāng)發(fā)展研究理論、國(guó)內(nèi)對(duì)全域整治多案例實(shí)證、全域土地綜合整治結(jié)果評(píng)估和后續(xù)開展，以及對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展要素與全域整治關(guān)聯(lián)的實(shí)證證明。