智慧化城市治理：驅(qū)動、挑戰(zhàn)與進路*

楊 峰 胡秋涵 任運月

（四川大學 公共管理學院，四川 成都 610065）

一、引言

城市是包容社會要素和人類活動的復合體，諸多事務密集復雜、互相影響，并隨著經(jīng)濟集聚和人口流入，呈現(xiàn)不斷蔓延擴容的趨勢。2020年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，①國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2021年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html，2021年 8月 31日。比1949年末提高了49.36個百分點。城鎮(zhèn)化進程的加快和社會結構的轉(zhuǎn)變在提升居民生活水平的同時，也催生出諸如交通擁堵、住房緊張、環(huán)境惡化、公共服務不均、突發(fā)公共事件頻發(fā)等社會問題，愈發(fā)凸顯城市治理在國家治理體系中的重要性，更是對城市治理能力提出了新要求。與此同時，智能5G、物聯(lián)網(wǎng)（IoT）、區(qū)塊鏈（Blockchain）和人工智能（AI）等新興技術將全球帶入工業(yè)4.0時代，城市作為應用數(shù)字技術的前沿陣地，在新技術迭代發(fā)展中引發(fā)了我國城市治理在戰(zhàn)略層面和實踐層面的思考與變革。

提高城市治理現(xiàn)代化水平是破解當前城市發(fā)展難題、迎接新技術應用挑戰(zhàn)的關鍵，也是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義?！俺鞘兄卫硎峭七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”②鄭潔：《多措并舉提高城市治理現(xiàn)代化水平》，《經(jīng)濟日報》2020年9月29日，第11版。，智慧化是新時代城市治理轉(zhuǎn)型的重點方向，也是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的新思路。黨的十九大報告首次提出建設智慧社會，作為建設創(chuàng)新型國家的重要一環(huán)，智慧社會的提出表明我國智慧化城市治理進入新階段。城市治理在應用新興技術時，不僅關注城市問題的解決，更要以人民為中心，聚焦人民群眾需求，既要思考數(shù)字技術能做什么，更要思考城市治理需要數(shù)字技術做什么。2020年3月，習近平總書記在浙江考察時強調(diào)：“運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊?！雹佟读暯皆谡憬疾鞎r強調(diào).統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作.奮力實現(xiàn)今年經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務》，《人民日報》2020年4月2日，第1版。因此，要進一步推進城市治理的智慧化發(fā)展，既要注重新興數(shù)字技術在城市治理中的應用，也要注重城市治理理念更新、治理職能轉(zhuǎn)變、工作流程重塑及制度供給等問題。

在整體戰(zhàn)略規(guī)劃和新興技術創(chuàng)新的推動下，我國各省市紛紛進行智慧化城市治理轉(zhuǎn)型實踐。2004年，北京市應用信息技術治理城市問題，探索出城市網(wǎng)格化治理模式，并在全國范圍內(nèi)推廣，是數(shù)字技術與城市治理融合的新嘗試。2010年起國家相關部委智慧城市試點工作開展，智慧化城市治理涌現(xiàn)了大量多樣化的轉(zhuǎn)型實踐，例如，上海的“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”、杭州城市大腦、深圳智慧城市、廣州數(shù)字政府建設等。隨著數(shù)字技術與城市治理互嵌融合，我國城市治理逐步形成了以技術應用和制度變革為核心的治理轉(zhuǎn)型邏輯。②趙靜、薛瀾、吳冠生：《敏捷思維引領城市治理轉(zhuǎn)型：對多城市治理實踐的分析》，《中國行政管理》2021年第8期，第49-54頁。盡管我國利用數(shù)字技術進行智慧化城市治理轉(zhuǎn)型的實踐有一定成果，但還未能有效滿足人民群眾對于智慧生活的需求與期待，仍需要在城市治理形態(tài)整體性變化中，推進智慧化城市治理的深入發(fā)展。因此，本文力圖追溯智慧化城市治理的驅(qū)動，從現(xiàn)實基礎與多元需求中明確其推行的挑戰(zhàn)，進而探尋以“智慧”賦能“治理”的有效進路。

二、驅(qū)動：時代特征下的現(xiàn)實基礎與多元需求

城市治理向智慧化方向發(fā)展既在于我國城市已部分具備了“能”智慧化的現(xiàn)實基礎，也在于“要”智慧化來解決諸多治理問題和滿足多元需求，形成了城市擴大化、社會數(shù)字化、問題復雜化、需求多樣化的驅(qū)動力結構，彼此之間相互影響、相互融合，共同推動城市治理的智慧化發(fā)展（如圖1所示）。（1）場域驅(qū)動。城市擴大化帶來了城鄉(xiāng)社會結構的深入轉(zhuǎn)變，作為城市治理轉(zhuǎn)型的大背景，孕育了城市治理問題和城市治理需求，是智慧化城市治理的場域支撐。（2）技術驅(qū)動。數(shù)字技術創(chuàng)新了城市治理方式，為智慧化城市治理累積基礎設施、信息資源和人才資源，構成實現(xiàn)智慧化城市治理的技術基礎。（3）問題驅(qū)動。解決城鎮(zhèn)化帶來的諸多治理問題是傳統(tǒng)城市治理向智慧化城市治理轉(zhuǎn)變的內(nèi)生源動力。（4）需求驅(qū)動。新時代人民群眾美好生活需求的精細化和差異化是城市治理智慧化轉(zhuǎn)型的外在驅(qū)動力。

圖1 智慧化城市治理驅(qū)動力

（一）城市擴大化

城鎮(zhèn)化率是衡量城市擴大化程度的重要指標，建國初期我國常住人口城鎮(zhèn)化率僅10.64%，在經(jīng)歷30年的探索期后，我國城鎮(zhèn)化自改革開放迎來快速發(fā)展階段，大批農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，城市數(shù)量增多，城市人口規(guī)模遞增，城市區(qū)間范圍擴大，城市化水平不斷提升。2011年，我國城鎮(zhèn)化率首超50%，達到51.27%，這是我國城鄉(xiāng)結構的歷史性變革，也是我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略調(diào)整的重要節(jié)點。2012年，黨的十八大提出“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，強調(diào)以人為本、集約智能、綠色低碳、城鄉(xiāng)一體、四化同步的發(fā)展理念，城鎮(zhèn)化發(fā)展迎來提質(zhì)增效新階段。③魏后凱：《走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路》，北京:社會科學文獻出版社，2014年，第1-20頁。2021年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，①盛來運：《逆境中促發(fā)展.變局中開新局——<2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報>評讀》，2022年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202202/t20220227_1827958.html，2022年3月 10日。有研究預計，到2030年我國將實現(xiàn)80%的城鎮(zhèn)化率。②萬廣華：《2030年:中國城鎮(zhèn)化率達到80%》，《國際經(jīng)濟評論》2011年第6期，第99-111，5頁。

城市擴大化不僅表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢舶óa(chǎn)業(yè)結構、生活方式和思想文化等更深層次的變化。一方面，城市擴大化使得勞動力、資金和技術向城市集聚，其規(guī)模效益持續(xù)激活市場，促進城市產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，為科技創(chuàng)新和社會數(shù)字化發(fā)展提供廣闊的場域支持。另一方面，城市擴大的過程也是各類新型社會矛盾凸顯和人民生活需求轉(zhuǎn)變的過程，城市化水平越高，城市所包容的各種要素及要素間的關系就更為復雜，城鄉(xiāng)間資源要素的流動就更為頻繁，城市治理所面臨的環(huán)境也就更為繁復多變，尤其伴隨著我國進入新常態(tài)發(fā)展時期，更要注重更優(yōu)質(zhì)量的城市治理。

（二）社會數(shù)字化

數(shù)字基礎設施是智慧化城市治理的硬件基礎。自2018年12月以來，國家密集部署“新基建”，緊抓產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化機遇，加強新型基礎設施建設。國家發(fā)展和改革委員會在2020年4月明確了新型基礎設施是以新發(fā)展理念為引領，以技術創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡為基礎，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務的基礎設施體系。③中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會：《國家發(fā)展改革委舉行4月份新聞發(fā)布會介紹宏觀經(jīng)濟運行情況并回應熱點問題》，2020年4月20日，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/202004/t20200420_1226031.html?code=&state=123，2022年3月10日?！靶禄ā背藢υ行畔⒒A設施的內(nèi)容進行增添外，還涉及到能夠深度應用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術而形成的基礎設施。不斷完善的新型基礎設施能有效彌補區(qū)域、城鄉(xiāng)和群體間的數(shù)字鴻溝，形成共聯(lián)共享的社會網(wǎng)絡，為城市治理智慧化帶來新機遇。

數(shù)字技術應用是智慧化城市治理的支撐工具。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)的海量、多樣、快速、價值密度低的特征給政府決策帶來挑戰(zhàn)，數(shù)字技術有助于將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，為城市治理向智慧化、精準化轉(zhuǎn)型提供強大支持。國家“十四五”規(guī)劃提出分級分類推進新型智慧城市建設，將物聯(lián)網(wǎng)感知設施、通信系統(tǒng)等納入公共基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃建設，推進市政公用設施、建筑等物聯(lián)網(wǎng)應用和智能化改造，完善城市信息模型平臺和運行管理服務平臺，構建城市數(shù)據(jù)資源體系，推進城市數(shù)據(jù)大腦建設。新一代數(shù)字技術的創(chuàng)新應用將助力數(shù)據(jù)價值的發(fā)揮，為城市治理添上“智慧”外衣。例如，物聯(lián)網(wǎng)通過傳感器采集數(shù)據(jù)，并根據(jù)反饋執(zhí)行命令；云計算將采集到的數(shù)據(jù)進行存儲與計算，為大規(guī)模數(shù)據(jù)管理提供平臺；5G技術搭建起快速、準確、大容量的數(shù)據(jù)傳輸通道，并結合區(qū)塊鏈技術實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通；人工智能通過機器學習和算法支持完成數(shù)據(jù)分析，形成智能治理決策方案。

逐漸完善的數(shù)字化制度體系和逐步提升的公眾信息素養(yǎng)構成智慧化城市治理的軟環(huán)境。2012年，住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳發(fā)布了《關于開展國家智慧城市試點工作的通知》，推動和規(guī)范智慧城市建設，各省市紛紛發(fā)布基于數(shù)字化的城市治理智慧化轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃。例如，2018年上海出臺《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》，2021年印發(fā)《上海市促進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的若干政策措施》，不斷推進“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”的“兩張網(wǎng)”建設，強化了城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度供給。與此同時，我國的網(wǎng)民基礎也在不斷擴大，截至2021年12月，我國網(wǎng)民數(shù)量達到10.32億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率達到73%，④中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心：《第49次互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，2022年2月25日，.http://www.cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202202/t20220225_71727.htm，2022年3月10日。意味著公眾愈發(fā)熟悉智能設備，愈加了解數(shù)字技術，公眾信息素養(yǎng)和數(shù)據(jù)素養(yǎng)不斷提升，倒逼著城市治理朝著更加智慧的方向轉(zhuǎn)型。

（三）問題復雜化

城市數(shù)量和規(guī)模的持續(xù)擴大不斷帶來城市治理的復雜問題。如城市人口負擔過重和基礎設施建設薄弱帶來的交通擁堵、住房困難、事故頻發(fā)等問題；城鄉(xiāng)二元發(fā)展帶來的公共服務城鄉(xiāng)分配不均、城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大等問題。再隨著城市現(xiàn)代化發(fā)展，城市治理難點、盲點不斷涌現(xiàn)，如城市運行和管理過程中政府部門間信息不暢通產(chǎn)生的數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島問題，治理現(xiàn)代化發(fā)展中多元主體參與和責任協(xié)調(diào)的問題等。此外，傳統(tǒng)城市治理問題也在城市智慧化轉(zhuǎn)型中呈現(xiàn)出新特點、新面貌，新舊問題相互交織，給城市治理帶來壓力和挑戰(zhàn)。

城市日新月異的變化也在不斷產(chǎn)生新問題，涵蓋了突發(fā)事件帶來的應急管理問題。例如，此次新冠肺炎疫情防控暴露許多城市治理問題：由于“市-區(qū)-街道-社區(qū)”較長的管理鏈條使得疫情防控延遲、信息傳遞受噪音干擾而失真；由于缺乏預警能力，在疫情初期未能成功阻止新冠病毒的傳播；由于物資信息供需匹配不對稱、不及時，造成部分地區(qū)物資極度缺乏等。值得慶幸的是，智慧城市建設在新冠肺炎疫情中顯示出了強大的治理效能，如北京、杭州等城市，充分利用智慧手段縮短管理環(huán)節(jié)、提升疫情防控效率，利用“城市大腦”采集公眾行動軌跡等數(shù)據(jù)用于決策研判，利用智慧物流優(yōu)化物資調(diào)控系統(tǒng)。城市正以一個開放和動態(tài)的龐大系統(tǒng)聚集各種要素，其結構的多維性和復雜性在增加城市發(fā)展風險的同時，呼喚著智慧化的創(chuàng)新治理模式。

（四）需求多元化

智慧化城市治理的出現(xiàn)最終要落腳到不同主體的現(xiàn)實需求上來，既包括政府提升內(nèi)外部協(xié)同治理能力的需求，也包括企業(yè)提高應對風險能力的需求，更包括公眾對于個性化公共服務的需求。聚焦于人民群眾需求，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感是智慧化城市治理的立足點和落腳點，關注以人民為中心的智慧化城市治理快速深化發(fā)展的新問題，是當下和未來抓住城市發(fā)展機遇的關鍵。

黨的十九大報告指出：我國主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對于城市生活更高質(zhì)量的需求，也是對政府公共服務職能的一種要求。橫向來看，解決日常生活中長期存在的交通、住房、教育、醫(yī)療等城市問題是公眾對城市治理最基本的需求。隨著數(shù)字技術在城市治理中的應用，公眾對智慧政務、智慧交通、智慧安防、智慧醫(yī)療、智慧教育等與人們生活各方面息息相關的智慧化治理場景的期待與日俱增。需求的精細化程度越高，就越有可能產(chǎn)生沖突，因而政府需提供更為精確的公共服務，以匹配差異化的需求，避免資源的錯位甚至浪費。人民群眾需求的多元化，促使著公眾表達維度拓寬、需求數(shù)據(jù)全面收集和科學分析的智慧化治理模式的出現(xiàn)。

三、挑戰(zhàn)：新舊碰撞中的問題與難題

城市擴大化、社會數(shù)字化、問題復雜化和需求多元化驅(qū)動著城市治理朝著智慧化方向發(fā)展轉(zhuǎn)型。作為數(shù)字技術發(fā)展及其在城市治理中應用的產(chǎn)物，智慧化城市治理是個系統(tǒng)工程，厘清這一復雜系統(tǒng)所面臨的問題與難題，對于探尋智慧化城市治理有效路徑具有重要意義。盡管智慧化城市治理已經(jīng)取得了一定實踐成果，尤其是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，部分城市運用數(shù)字技術有效控制疫情蔓延，但智慧化城市治理的發(fā)展之路仍充滿挑戰(zhàn)，既包括新興治理手段與傳統(tǒng)管理模式難以融合的基礎性難題，也包括制約智慧化城市治理進一步優(yōu)化的關鍵性問題。

（一）理念沖突：技術應用思維與傳統(tǒng)管理思維的碰撞

“全數(shù)據(jù)”、整體化治理思維與“小數(shù)據(jù)”、經(jīng)驗化管理思維的碰撞。隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，以數(shù)據(jù)為中心、以計算為手段的決策分析與治理新范式，正在顛覆傳統(tǒng)管理實踐。①徐宗本、馮芷艷、郭迅華等：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動的管理與決策前沿課題》，《管理世界》2014年第11期，第158-163頁。數(shù)字技術改變了城市治理的基礎，不斷沖擊著傳統(tǒng)城市管理的內(nèi)在運轉(zhuǎn)邏輯，全方位的數(shù)據(jù)收集給城市治理帶來精細化和整體化兼得的可能性，傳統(tǒng)的依據(jù)管理者個人經(jīng)驗和樣本數(shù)據(jù)的簡單管理和決策思維越來越不適用于復雜的現(xiàn)實社會需求。更有甚者，部分公職人員對新興數(shù)字技術缺乏了解，不清楚應如何將技術與城市治理進行深度融合，于是本能地或被動地對數(shù)字技術的應用產(chǎn)生抵觸情緒，導致技術成為擺設，智慧成為空談。

扁平化治理思維與垂直化管理思維的碰撞。在傳統(tǒng)線性管理思維的主導下，各級政府按照縱向關系逐級安排責權，而隨著現(xiàn)在現(xiàn)代數(shù)字技術逐步滲透于城市治理的各個環(huán)節(jié)，城市治理中的各個要素互相聯(lián)系、互相影響，甚至產(chǎn)生“化學反應”。②李晴、劉海軍：《智慧城市與城市治理現(xiàn)代化:從沖突到賦能》，《行政管理改革》2020年第4期，第56-63頁。技術創(chuàng)新改變了城市治理的外部環(huán)境，并逐步滲透到城市治理系統(tǒng)內(nèi)部，因而傳統(tǒng)的城市綜合治理存在部門較多、職能交叉、資源分散等問題，就難以在治理理念、治理模式、治理流程、治理措施等方面適應智慧化城市治理需要。

（二）權力挑戰(zhàn)：多元主體對政府主導權力的挑戰(zhàn)

從一定意義上講，當前我國的城市治理依然沒有脫離社會管理的范疇，而“我國的社會管理屬于政治管理行為，政治管理的內(nèi)容分為兩個方面：一個是公共權力對社會也就是對廣大人民群眾的管理，另一個是公共權力內(nèi)部的管理”③李景鵬：《權力政治學》，北京:北京大學出版社，2008年，第119頁。。也就是說，在政府權力運行的單一化模式下，市場、社會和群眾往往容易被排除在政府管理決策體制的“權力壁壘”外，而被動地為公共權力所主導和管制。政府主導、多元參與、合作共治是新時代社會治理創(chuàng)新的核心要求，智慧化城市治理也以治理主體趨于多元為發(fā)展特征之一，其治理主體范圍將進一步擴大，治理主體間的協(xié)同合作將進一步深化。

數(shù)字技術的應用已經(jīng)在不停打破傳統(tǒng)的權力運行方式，在萬物互聯(lián)互通的大數(shù)據(jù)時代，政府治理決策和治理行為更具公開性和透明性，不斷實現(xiàn)城市治理過程和治理結果的全民討論與全民監(jiān)督，城市居民作為治理監(jiān)督者和評估者，通過數(shù)字化平臺參與城市治理全過程。智慧化城市治理的多元主體將對形成已久的行政體制下的政府主導權力發(fā)起挑戰(zhàn)，如何增強智慧化城市治理運行中的其他新力量，打破治理主體間協(xié)同聯(lián)動不暢的僵局，是智慧化城市治理過程中新舊碰撞下亟待解決的難題。

（三）技術局限：新興技術實際應用中的復雜風險

技術局限，既指技術的研究進入瓶頸期后其本身存在的局限性，也指智慧化城市治理在數(shù)字技術的實際應用中與現(xiàn)實需求不相匹配，甚至可能會帶來風險。在技術自身發(fā)展方面，智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧家居等智慧場景將技術與城市治理進行深度融合后，城市治理急需進一步升級后的“進化版”技術。然而現(xiàn)實中存在技術自身發(fā)展受限的情形，例如，難以推出更小、更強、更便宜、更能使其與物品緊密結合的傳感器技術；難以做到既大容量，又能自動操作的通信網(wǎng)絡技術；過于依賴龐大的數(shù)據(jù)集，難以洞悉和解釋其中的深度學習技術原理等。另外，已有的智慧化城市治理平臺基礎不夠扎實，深度學習和模擬預測的能力較弱，難以利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源形成個性化公共服務和系統(tǒng)性社會治理。

在技術應用方面，存在數(shù)字技術偏離實際需求，導致治理平臺的失效。智慧化城市治理的最終目的和核心目標就是要在數(shù)字技術的輔助下，深度感知多元需求和治理問題，提供與之匹配的惠民服務和精準治理。然而，技術治理是有限度的，不同的適用場景對技術要求的適配程度并不一致。④呂德文：《治理技術如何適配國家機器——技術治理的運用場景及其限度》，《探索與爭鳴》2019年第6期，第59-67，15頁。在實際應用中，數(shù)字技術可能存在華而不實的問題，比如新冠肺炎疫情初期，部分地區(qū)的基層管理系統(tǒng)失靈，線上人員行動軌跡信息的統(tǒng)計功能缺失，仍要以傳統(tǒng)的“敲門入戶”手動登記來進行信息采集，大大降低了工作效率，拉長了病例鎖定時間。此外，人工智能等算法的技術歧視、技術黑箱及計算錯誤等問題也可能在特定的社會場景中侵害城市公民權益乃至生命，損害社會公平正義，甚至危及城市社會秩序和安全穩(wěn)定。①鄒軍、荊高宏：《5G驅(qū)動的智慧社會對現(xiàn)代治理體系的影響及應對》，《傳媒觀察》2020年第12期，第5-12，2頁。

（四）管理失范：數(shù)據(jù)生命周期管理中的規(guī)則缺失

智慧化城市治理以數(shù)據(jù)構建和表示世界，其智慧治理水平很大程度上取決于城市數(shù)據(jù)中心建設水平和城市數(shù)據(jù)管理水平。政府數(shù)據(jù)管理生命周期分為數(shù)據(jù)創(chuàng)建與采集、數(shù)據(jù)組織與處理、數(shù)據(jù)存儲與發(fā)布、數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)與獲取，數(shù)據(jù)增值與評價五個階段。②黃如花、賴彤：《數(shù)據(jù)生命周期視角下我國政府數(shù)據(jù)開放的障礙研究》，《情報理論與實踐》2018年第2期，第7-13頁。在數(shù)據(jù)管理生命周期的各個階段中，數(shù)據(jù)采集的片面性、數(shù)據(jù)共享的部門壁壘和數(shù)據(jù)安全隱患是海量城市數(shù)據(jù)未能發(fā)揮其治理價值的重要阻礙，成為我國智慧化城市治理發(fā)展的挑戰(zhàn)之一。

一項針對我國智慧化城市治理水平評估的研究顯示，包括數(shù)據(jù)管理和支撐平臺在內(nèi)的智能感知得分率相對較低，③鄭明媚、張勁文、趙蕃蕃：《推進中國城市治理智慧化的政策思考》，《北京交通大學學報(社會科學版)》2019年第4期，第35-41頁。一定程度上會影響智慧化城市治理數(shù)據(jù)的全面性與準確性。.“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”問題成為智慧化城市治理過程中的典型問題，政府各部門、城市各機構、社會各領域都有自己較為獨立的數(shù)據(jù)建設標準和體系，不同的體系結構不同、粗細不同、效果不同，數(shù)據(jù)的綜合利用和共享的難度隨之增大。作為智慧化城市治理依托的通信技術與互聯(lián)網(wǎng)技術尚存隱患，這將直接影響智慧治理數(shù)據(jù)管理的安全，包括個人隱私信息，甚至涉及國家機密，而數(shù)據(jù)管理平臺的搭建并不由政府機構全權負責，也加大了信息泄露的風險。

（五）彈性不足：突發(fā)事件應急管理中的路徑依賴

當前，我國已進入高風險社會，面臨著多重內(nèi)外風險疊加的安全挑戰(zhàn)。④葛天任、裴琳娜：《高風險社會的智慧社區(qū)建設與敏捷治理變革》，《理論與改革》2020年第5期，第85-96頁。具有來源多元性、類型多樣性、放大可能性、呈現(xiàn)全面性和走勢潛在性等諸多特征的社會風險，有可能由于決策部門“有組織地不負責任”造成更具破壞性的后果。⑤李誠：《我國轉(zhuǎn)型期社會風險及其治理的理論思考——基于風險社會理論的分析》，《學術界》2011年第3期，第21-27，251-255頁。即意味著面對社會風險的城市治理功能的實現(xiàn)，在新興技術應用的復雜性和城市風險的常態(tài)化的考量下，對智慧治理制度設計的彈性和敏捷性提出更高要求。

基于日常管理需要和經(jīng)驗建立的智慧化城市治理平臺，依靠的是過于剛性的制度設計和政策體系，往往會在突發(fā)公共事件發(fā)生時出現(xiàn)反應遲鈍或路徑依賴。⑥章昌平、米加寧、劉潤澤：《以智抗疫:從健康碼看城市治理智慧化的“微生態(tài)”》，《廣州大學學報(社會科學版)》2021年第2期，第37-46頁。我國自上而下的決策執(zhí)行機制和自下而上的信息傳遞機制容易導致信息不對稱和信息失真，由此造成治理決策失誤、失靈或者滯后。⑦張愛軍：《重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的傳播特點與治理策略》，《探索》2020年第4期，第169-181頁。也有研究表明以往智慧化城市治理過程中存在“重主控、輕生態(tài)，重技術、輕應用，重建設、輕運營”誤區(qū)，其中過于偏重系統(tǒng)的中央管控而忽略城市公共服務需求的多元化生態(tài)，突顯了城市日常管理運行系統(tǒng)的應變不足。⑧騰訊研究院：《WeCity·未來城市:智慧城市進化之道》，2019年11月7日，https://tisi.org/14965，2021年12月23日。這樣的行動準則雖然能夠有序地控制住長期存在的、較易預見的城市問題，但當新冠肺炎疫情這類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，就難以高效實現(xiàn)平時狀態(tài)和應急狀態(tài)之間的轉(zhuǎn)化。

四、進路：以人本提升智慧，以智慧賦能治理

（一）城市治理融合智慧，智慧思維回歸治理

堅持以智慧思維促進技術與治理的深度融合。智慧化城市治理的理念塑造與實踐轉(zhuǎn)型能否取得突破，不是簡單地將技術嵌入城市治理的方方面面，關鍵在于各級政府是否將數(shù)字技術納入城市治理現(xiàn)代化頂層設計，是否貫徹國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展目標，是否以人為本地利用數(shù)字技術并服務于治理。因此，需要加強城市治理技術應用的頂層設計，加大智慧化城市治理的體系化推進力度，形成清晰可見的智慧化城市治理圖景。一要從戰(zhàn)略定位上抓住“智慧”，把現(xiàn)代數(shù)字技術和智慧化城市建設提升至城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略高度，強化以數(shù)字技術為依托的智慧發(fā)展理念，統(tǒng)籌智慧化城市治理體系建設。二要在路徑設計上抓住“智慧”，以大數(shù)據(jù)技術為治理工具，整合城市各類資源要素，從規(guī)劃管理、組織領導、制度設計、平臺支撐等方面入手，針對性地對城市問題治理進行循序漸進的路徑設計。三要在體系化治理中抓住“智慧”，智慧城市治理思維變革需要政府、市場和社會互聯(lián)互通，也需要政府內(nèi)部各層級部門厘清治理權責，在橫向體系和縱向體系中把握技術思維，將組織結構、制度流程、績效管理等硬要素同技術理念、智慧文化等軟要素結合起來，在治理體系的各個維度植入技術理念。

堅持智慧思維要回歸治理本質(zhì)。智慧治理是一種新型城市治理模式，既體現(xiàn)了政府角色智慧化，也彰顯了治理結構、治理流程、決策生成、決策執(zhí)行、主體協(xié)作的智慧化。智慧治理這一“新藥”要想有效治愈城市治理中的“老癥結”，智慧技術就不能自顧自地向前奔跑而不顧現(xiàn)實的城市發(fā)展水平和居民需求，空披技術之“華衣”而脫離了治理的實質(zhì)。智慧化城市治理必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，以滿足廣大城市居民美好生活需要。唯有將智慧思維與治理理念有機融合互嵌，以新興科技賦能治理，以治理的核心思想引領科技，方能促進城市治理在實踐中調(diào)整治理的體制安排和具體流程，以實現(xiàn)智慧治理的目標取向。而隨著城市發(fā)展越來越呈現(xiàn)出動態(tài)特征，新興問題接踵而至，“智慧”與“治理”的融合絕非一蹴而就，城市治理應不斷調(diào)整治理思維，適應智慧化技術帶來的變化趨勢。

（二）多元主體良性互動，構建協(xié)作治理網(wǎng)絡

治理主體是治理系統(tǒng)中的能動性要素，我國當前的智慧化城市治理盡管有多元主體參與，但尚未形成良性的多元治理主體互動，其重要原因在于社會參與力量的不足。要增強社會參與力量，一是政府要主動轉(zhuǎn)變其在智慧化城市治理中的職能定位，建立協(xié)同治理和分工協(xié)作機制，增強社會力量在城市治理中的話語權，優(yōu)化多元主體參與智慧化城市治理環(huán)節(jié)。二是要強化智慧化城市治理的協(xié)作設計，運用政策激勵方式引導企業(yè)充分利用其先進技術和人才資源，在數(shù)據(jù)采集、挖掘、分析上承擔主要任務，通過社會力量參與切實增強城市服務供給能力。三是融合數(shù)字技術與惠民服務，既要簡化服務流程，提升服務質(zhì)量，優(yōu)化公眾服務體驗，又要充分保障公眾知情權和參與權，擴寬城市居民反饋與自治渠道，促使公眾從被動參與變?yōu)橹鲃訁⑴c。

城市治理需要有效整合治理主體的權力、職責和資源，形成在黨的統(tǒng)一領導下政府、企業(yè)、居民多元參與的有機協(xié)作治理網(wǎng)絡。政府是城市治理中最為主要的主體，擁有海量的數(shù)據(jù)優(yōu)勢并決定著技術應用和規(guī)則設計，而隨著智慧治理重心的不斷下沉，治理單元不斷分化，社區(qū)便成為智慧化城市治理中數(shù)據(jù)采集和服務提供的基礎單元。同時，應以街道、社區(qū)為基本單元搭建智慧化城市治理頂層設計框架，為企業(yè)參與治理指明方向。公眾作為由無數(shù)個體聚合形成的群體，觸及公共服務的各個環(huán)節(jié)，能夠?qū)㈦[蔽性、細微性的城市問題進行反饋和互動。公眾需求表達和反饋是智慧化城市治理的立足點，是否滿足居民需求、是否讓居民滿意是檢驗智慧化城市治理成效的關鍵標準。同時，通過數(shù)字技術將政府端、企業(yè)端、個人端的數(shù)據(jù)進行整合，用于決策支持和服務提供，以支撐真正的“共建共治共享”多元主體協(xié)同治理模式。①史晨、馬亮：《互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)助推數(shù)字政府建設——基于健康碼與“浙政釘”的案例研究》，《學習論壇》2020年第8期，第50-55頁。

（三）突破技術應用局限，精準識別公眾需求

要突破技術自身的局限性，就要注重核心技術自主研發(fā)能力，使數(shù)字技術的應用既符合我國城市發(fā)展狀況，針對性地匹配決策方案，又減少了我國對其他國家數(shù)字技術的依賴性，避免國外技術產(chǎn)品留下安全漏洞。因此，增強技術產(chǎn)業(yè)供應鏈自主研發(fā)能力迫在眉睫：一要進一步完善新基建，為發(fā)展新興數(shù)字技術支撐智慧化城市治理創(chuàng)造條件；二要堅持完善科技創(chuàng)新體制機制，為科技人才開展智慧化城市治理創(chuàng)新營造發(fā)展環(huán)境；三要形成政府與高科技企業(yè)合力，打造更多的智慧化城市治理應用新場景。

技術治理呈現(xiàn)的局限性也要求城市治理智慧化發(fā)展兼顧技術供給與居民需求，遵循“以人為本”的治理理念。數(shù)字技術為城市決策提供數(shù)據(jù)支持，但治理決策不能過度迷信技術應用而簡化城市治理面臨的現(xiàn)實需求，不能一味追求技術的提升，而忽略人的能動性和復雜性因素。部分城市治理過分強調(diào)技術化和信息化，過于依賴數(shù)字技術應用，從而忽視了居民內(nèi)在的智慧需求，忽視公共利益表達和公民參與，弱化了居民獲得感、幸福感和安全感提升的城市治理目標。因此，要始終堅持以人本思想貫徹于整個智慧治理的制度設計與具體實踐，將數(shù)字技術與惠民服務結合起來，精準識別公眾需求，完善一體化在線政務服務平臺，提供居民衣食住行的一站式服務，彌補公共服務中存在的針對性不強、差異性缺乏的短板。

（四）完善數(shù)據(jù)管理規(guī)則，實現(xiàn)數(shù)據(jù)全周期管理

完善的數(shù)據(jù)全周期管理離不開政策設計。政策層面，一方面，按照國務院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》、中共中央、國務院印發(fā)的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等政策要求，在積極推行“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制的同時，既要明確涉及城市數(shù)據(jù)資源管理和使用機構的權責配置，更要清晰城市數(shù)據(jù)資源的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等，逐步推動數(shù)據(jù)驅(qū)動的智慧化城市治理的標準化、規(guī)范化和常態(tài)化。另一方面，積極完善城市數(shù)據(jù)全周期管理過程中的信息安全相關制度，從國家信息安全和個人信息保護出發(fā)，以數(shù)據(jù)安全使用為目標，研究數(shù)據(jù)分級分類管理實施辦法，注重數(shù)據(jù)安全評估和動態(tài)監(jiān)測，構建智慧化城市治理的信息安全保障機制。

實現(xiàn)數(shù)據(jù)全周期管理需要付諸具體實踐。一是要加強各類視頻監(jiān)控、物聯(lián)網(wǎng)傳感器和5G網(wǎng)絡等信息基礎設施建設，完善城市治理基礎數(shù)據(jù)采集。二是繼續(xù)深化機器學習、人工智能技術應用，使得支持城市系統(tǒng)運行的各類參數(shù)能夠即時、全量地從海量數(shù)據(jù)中提取出來，為智慧化城市治理的各類智慧應用打下數(shù)據(jù)基礎，支持城市治理決策。三是要加強基于數(shù)據(jù)錄入和共享標準化的數(shù)據(jù)融合工作，避免多源數(shù)據(jù)在規(guī)范、結構、格式等方面的割裂性帶來的全貌缺失問題。四是要充分利用數(shù)據(jù)打造虛擬智慧治理場景，結合人工智能、虛擬現(xiàn)實、可視化等技術評價虛擬治理場景，構建出一個具有參考意義的數(shù)據(jù)管理模式。

（五）注重微觀服務設計，強化治理制度彈性

智慧化城市治理的生命力在于數(shù)字技術應用基礎上的城市治理能否與居民日常生活緊密相連。注重智慧化應用場景的城市治理服務設計就是要從微觀層面出發(fā)，跳出宏大的、注重中控的思維框架。例如，新冠肺炎疫情防控中具有標志性的“健康碼”，作為自下而上地從公眾需求衍生出來的微設計，以一個微小的公共服務切口，可以跟隨疫情發(fā)展和防控需求實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)變，展示了智慧化城市治理帶來的新現(xiàn)象和新應用。因此，從海量微服務入手，以通信技術支持的移動端為入口，針對人們的行為習慣和個性化需求進行服務設計，將過去單個、線性的觸點服務轉(zhuǎn)變?yōu)槿珗鼍?、多觸點的交互模式，提升公眾體驗滿足感，真正呈現(xiàn)智慧化城市治理的生命力。

注重智慧化應用場景微觀服務設計的同時，也需要強化智慧化城市治理的制度彈性。增強制度彈性意味著智慧化城市治理既要服務于常態(tài)化管理需要，也要具備處理應急狀態(tài)的能力，滿足二者敏捷轉(zhuǎn)化的治理需求?，F(xiàn)有智慧城市系統(tǒng)多是基于城市常態(tài)化管理需要建立的，在平時狀態(tài)與應急狀態(tài)的轉(zhuǎn)化中稍顯笨拙。因此，智慧化城市治理應有更具彈性的政策支持，既要設置進行日常管理的常設機構，也要配置臨時性機構；既要明確各職能單位職責，也要為靈活的人事管理留出空隙；既要注重領導層級的統(tǒng)一部署，也要鼓勵政策創(chuàng)新及向下授權。

五、結語

智慧化城市治理模式的出現(xiàn)順應了城市化、數(shù)字化的時代潮流，是新時代多元治理主體對城市治理和公共服務的現(xiàn)實需求，是現(xiàn)代層出不窮的城市問題的治病良方。同時，孕育于城市化和數(shù)字化的現(xiàn)實基礎和多元需求中的智慧治理，其治理理念、治理主體、數(shù)字技術、數(shù)據(jù)管理以及治理制度等治理要素相互交織，面臨著傳統(tǒng)管理與新型治理碰撞的挑戰(zhàn)。在技術思維與人本思想有機統(tǒng)一的理念指導下，數(shù)字技術與治理變革深度融合，以泛在感知能力為依托，在強大技術支撐下采集“全數(shù)據(jù)”精準描繪城市運行態(tài)勢，并結合多元治理主體之力進行智能決策，努力構建城市智慧治理良性循環(huán)格局。智慧治理發(fā)展之路尚遠，無論是當下還是未來，治理優(yōu)化中還應著重體現(xiàn)人文關懷，始終把握住智慧之“形”和人本之“魂”，走出一條中國特色的智慧化城市治理道路。