城市聲環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐
——以上海市環(huán)境噪聲管控為例

周裕德

（1.上海市環(huán)境科學(xué)研究院，上海 200233；2.上海城市環(huán)境噪聲控制工程技術(shù)研究中心，上海 201103）

1 上海市環(huán)境噪聲情況

上海作為中國(guó)的特大城市，人口密度大、交通形式多，聲源立體且交錯(cuò)，因此環(huán)境噪聲的情況較為復(fù)雜，給管理與監(jiān)管帶來(lái)了困難，群眾對(duì)城市聲環(huán)境質(zhì)量意見(jiàn)較大，制約了城市建設(shè)與重大工程的實(shí)施。

需要較長(zhǎng)的時(shí)間尺度，才能較為準(zhǔn)確地反映環(huán)境噪聲的管控成效及問(wèn)題。從2006—2019 年的噪聲污染投訴情況來(lái)看（見(jiàn)圖1），上海市的噪聲污染投訴可分成兩個(gè)階段，2006—2009 年在環(huán)境投訴中排第一，2010 年以后是逐步下降的；2002—2007 年的環(huán)境噪聲擾民現(xiàn)象較為嚴(yán)重，環(huán)境噪聲投訴不但數(shù)量占據(jù)第一，而且占比達(dá)40%—50%（見(jiàn)圖2）。

圖1 2006-2019 年上海市環(huán)境投訴中噪聲投訴情況

圖2 環(huán)境投訴中不同類型投訴的比例圖

在當(dāng)時(shí)環(huán)境噪聲污染高發(fā)的情況下，上海市環(huán)境科學(xué)研究院通過(guò)研究明確了上海市環(huán)境噪聲管控的工業(yè)噪聲主要為“建設(shè)時(shí)序問(wèn)題”，以致形成新廠老鄰居、老廠新鄰居的企業(yè)噪聲干擾影響，施工噪聲主要為“夜間施工管理與措施不到位”的問(wèn)題，交通噪聲主要是“規(guī)劃管控與歷史欠賬”問(wèn)題，生活噪聲主要為“執(zhí)法與行為規(guī)范”問(wèn)題[3]。

針對(duì)上述環(huán)境噪聲的主要問(wèn)題，上海市通過(guò)政策引導(dǎo)及法規(guī)的建立，理順管理部門及監(jiān)管對(duì)象，加強(qiáng)治理資金投入、提升科技創(chuàng)新能力、加大宣傳力度，經(jīng)過(guò)近十年的努力，取得了較好的成績(jī)，特別是在車流量持續(xù)增大的情況下，交通噪聲總體保持平穩(wěn)。圖3—圖5 為2006—2009 年環(huán)境噪聲聲級(jí)變化、交通噪聲聲級(jí)變化情況，這也印證了環(huán)境噪聲在環(huán)境投訴中占比的變化情況。

圖3 2006-2019 年上海市區(qū)域環(huán)境噪聲變化趨勢(shì)圖

圖4 2006-2019 年上海市道路交通噪聲變化趨勢(shì)圖

圖5 2006-2019 年上海環(huán)境噪聲投訴變化趨勢(shì)圖

2 交通噪聲

2.1 管控成效

2.1.1 前期管控、防止增量

嚴(yán)把環(huán)評(píng)關(guān)，總體上是盡量不產(chǎn)生增量，上海市在2004 年以政府令形式出臺(tái)了交通干線的退界規(guī)劃要求，而且對(duì)各種道路在空間上的規(guī)劃要求也進(jìn)行了嚴(yán)格管控：在人口密集區(qū)域的軌道交通必須地下敷設(shè)；嚴(yán)格落實(shí)環(huán)評(píng)所提的交通噪聲控制措施，聲屏障與全封閉聲屏障的里程走在全國(guó)前列；對(duì)不同等級(jí)的道路都進(jìn)行了不同形式的低噪聲路面的試驗(yàn)與應(yīng)用[3]。

2.1.2 政策引導(dǎo)、還清舊賬

上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)于2009 年發(fā)布《關(guān)于迎世博600 天行動(dòng)本市高速公路噪聲污染治理若干事項(xiàng)的通知》，明確堅(jiān)持區(qū)分情況、差別對(duì)待，區(qū)分“先有路后有房”“先有房后有路”等不同情況，認(rèn)真對(duì)待歷史遺留問(wèn)題和市民的現(xiàn)實(shí)訴求，逐一落實(shí)市、區(qū)政府和高速公路項(xiàng)目公司的責(zé)任。其中，“先有路后有房”類噪聲敏感點(diǎn)的治理責(zé)任由各區(qū)承擔(dān)，“先有房后有路”類噪聲敏感點(diǎn)的治理責(zé)任根據(jù)相關(guān)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告及環(huán)評(píng)批文由市政府及項(xiàng)目公司承擔(dān)。明確高速公路和沿高速公路受交通噪聲影響的住房存在的時(shí)間，按道路建成通車日期和《新建住宅交付使用許可證》頒發(fā)日期孰先的原則確定先后順序。世博會(huì)以后對(duì)于高速及快速路等的噪聲污染治理，參照該辦法執(zhí)行。同時(shí)相關(guān)交通部門出文，要求補(bǔ)齊環(huán)評(píng)措施。

關(guān)于機(jī)場(chǎng)噪聲，《上海市民用機(jī)場(chǎng)地區(qū)管理?xiàng)l例》第三十五條規(guī)定，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)同市規(guī)劃國(guó)土行政管理部門和市環(huán)境保護(hù)管理部門劃定機(jī)場(chǎng)地區(qū)噪聲影響范圍。在機(jī)場(chǎng)地區(qū)噪聲影響范圍內(nèi)，限制新建、改建、擴(kuò)建噪聲敏感建筑物。經(jīng)批準(zhǔn)在機(jī)場(chǎng)地區(qū)噪聲影響范圍內(nèi)建設(shè)噪聲敏感建筑物的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取減輕、避免噪聲影響的措施。機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)航空器產(chǎn)生的噪聲實(shí)施監(jiān)測(cè)，并會(huì)同公共航空運(yùn)輸企業(yè)、空中交通管理部門等單位采取措施，控制航空器噪聲對(duì)周圍環(huán)境的污染。

關(guān)于航運(yùn)噪聲，《上海港船舶污染防治辦法》第十四條規(guī)定，船舶在毗鄰噪聲敏感建筑物的航段、碼頭航行及作業(yè)時(shí)，排放的噪聲應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家船舶噪聲級(jí)規(guī)定。禁止掛槳機(jī)船在黃浦江和本市所有內(nèi)河通航水域航行、停泊和作業(yè)。

2.1.3 科技引領(lǐng)、加大投入

上海市對(duì)于軌道交通地下線產(chǎn)生的噪聲與振動(dòng)影響，制定了嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)[4]。交通管理部門按自已的職責(zé)重點(diǎn)加強(qiáng)了對(duì)原有交通噪聲污染的治理，2009—2012 年集中對(duì)全市高速公路噪聲擾民問(wèn)題進(jìn)行了處理，新裝及補(bǔ)裝聲屏障里程近百千米。2010—2019 年對(duì)市政道路、高速公路、軌道交通、鐵路、機(jī)場(chǎng)噪聲的治理分別采取了低噪聲路面、聲屏障、封閉型聲屏障、建筑吸隔聲、軌道減振等工程措施[5,6]。由2010—2019 年的年均投資可知，交通噪聲治理費(fèi)用共計(jì)超過(guò)150 億元。在技術(shù)創(chuàng)新方面，從2010—2019 年的統(tǒng)計(jì)情況看，交通噪聲的科技投入達(dá)4000 多萬(wàn)元。標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、指南數(shù)量占總科研數(shù)量的30%，實(shí)用技術(shù)研發(fā)數(shù)量占總科研數(shù)量的50%[7]，其中包括制定了全國(guó)第一個(gè)地鐵結(jié)構(gòu)噪聲與振動(dòng)控制的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；提出了全國(guó)第一個(gè)地鐵上蓋開發(fā)技術(shù)規(guī)范；系統(tǒng)性提出國(guó)省干道交通噪聲空間規(guī)劃管控要求[8]；研發(fā)了全國(guó)第一個(gè)動(dòng)態(tài)環(huán)境噪聲管理系統(tǒng)（基于噪聲地圖）[9]；研究了機(jī)場(chǎng)監(jiān)控飛機(jī)噪聲的系統(tǒng)架構(gòu)，并用于虹橋機(jī)場(chǎng)的飛機(jī)噪聲管控等創(chuàng)新性研究，有力地支撐了交通噪聲管控能力。2014 年，以上海市環(huán)境科學(xué)研究院為依托單位的省部級(jí)研發(fā)與技術(shù)轉(zhuǎn)化平臺(tái)——上海城市環(huán)境噪聲控制工程技術(shù)研究中心成立，填補(bǔ)了上海市在該領(lǐng)域研究機(jī)構(gòu)的空白。

2.1.4 社會(huì)進(jìn)步、間接效果

（1）源頭控制，小汽車加速噪聲降到71dB，而且嚴(yán)格實(shí)行中心城區(qū)禁鳴，軌道交通在中心城區(qū)全部地下敷設(shè)等；（2）機(jī)動(dòng)車發(fā)展政策支撐，上海汽車采用牌照控制，在汽車總量上進(jìn)行調(diào)控；（3）出行方式的改變，2019 年上海市全部公交車實(shí)行電動(dòng)化，公共交通的出行人口達(dá)到500 多萬(wàn)；（4）低噪聲電動(dòng)車的推廣，除上面提到的公交車外全部電動(dòng)化外，2020 年80%的出租車也實(shí)現(xiàn)了電動(dòng)化，由于公共交通及出租車時(shí)速在30—40 千米，所以輪胎噪聲不明顯；（5）城市發(fā)展的紅利，上海市從“十一五”到“十三五”解決了1000 萬(wàn)舊里的改造，通過(guò)改造，上海市受交通噪聲影響的建筑的隔聲效果明顯提高。

2.2 主要問(wèn)題

（1）夜間噪聲居高不下，從上述數(shù)據(jù)可見(jiàn)，夜間噪聲超過(guò)4 類聲功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)10dB 左右，影響睡眠，這也是引起交通噪聲投訴的主要情況；（2）交通噪聲的夜間環(huán)境可達(dá)性問(wèn)題，從目前的交通噪聲影響情況看，無(wú)論怎樣投入及管控，要達(dá)到4 類聲功能區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)很難實(shí)現(xiàn)；（3）對(duì)于某些交通噪聲“舊賬”缺乏有效的技術(shù)手段，特別是大型運(yùn)輸車輛的發(fā)動(dòng)機(jī)噪聲改善不明顯，而且上海市的夜間運(yùn)輸政策又加重了夜間交通噪聲的影響程度；（4）采用電動(dòng)車后，城市快速路上輪胎與路面噪聲問(wèn)題凸顯，這也是城市快速路成為城市交通噪聲污染帶的主要原因；（5）噪聲控制技術(shù)有待提高，目前的噪聲控制技術(shù)仍然是采用傳統(tǒng)的聲屏障、隔聲窗，新的解決方案尚未形成。

2.3 展望

（1）研究夜間交通噪聲的評(píng)判指標(biāo)。按照《噪聲污染防治法》要求，形成噪聲污染要滿足有被影響人且噪聲超標(biāo)，而晚上室外活動(dòng)的人少，并且目前要達(dá)到55dB 的指標(biāo)較為困難，所以現(xiàn)階段要淡化4 類聲功能區(qū)的夜間環(huán)境指標(biāo)，優(yōu)先提高建筑隔聲水平，從而降低交通噪聲投訴。

（2）研究支持政策，變被動(dòng)治理為主動(dòng)治理，提高全社會(huì)對(duì)交通噪聲治理的積極性?？蓞⒄杖济何廴局卫淼慕?jīng)濟(jì)政策，研究交通噪聲技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，使用交通噪聲稅收政策，并通過(guò)政府對(duì)相關(guān)管理、治理企業(yè)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，形成良好的治理及管控氛圍。

（3）對(duì)于夜間的交通噪聲污染問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)創(chuàng)新力度，研究適合我國(guó)城市交通干線兩側(cè)的噪聲標(biāo)準(zhǔn)，引入環(huán)境噪聲主觀干預(yù)技術(shù)，在噪聲超標(biāo)的情況下，降低人群對(duì)交通噪聲的煩惱程度。對(duì)于大型車的動(dòng)力噪聲污染源，應(yīng)研究進(jìn)一步降低其發(fā)動(dòng)機(jī)噪聲的技術(shù)，同時(shí)加大對(duì)大型車電動(dòng)化的研究力度。路面與輪胎的噪聲問(wèn)題越來(lái)越突出，隨著車速的提高，路面與輪胎噪聲在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將成為交通噪聲控制的關(guān)鍵。

（4）提倡綠色出行，持續(xù)提高公共交通出行比例。現(xiàn)在上海的公共交通已經(jīng)日趨完善，公共交通的出行人數(shù)日均已達(dá)500 多萬(wàn)人次，軌道交通已達(dá)800多千米，隨著公共交通出行比例的提升，交通噪聲的壓力會(huì)持續(xù)改善。

3 生活噪聲情況

3.1 主要問(wèn)題

根據(jù)2007 年對(duì)上海市民的環(huán)保滿意度調(diào)查，噪聲部分分類統(tǒng)計(jì)情況見(jiàn)下表[1]。雖然社會(huì)生活噪聲影響程度有限，但與民眾對(duì)城市總體聲環(huán)境感受密切相關(guān)。

圖6 2019 年上海市公安部門收到的環(huán)境生活噪聲投訴類別占比情況[2]

圖6 為2019 年上海市公安部門收到的環(huán)境生活噪聲的投訴類別占比情況。如圖6 所示，相當(dāng)多的一部分噪聲投訴是由行為引起的，而作為固定源的商業(yè)設(shè)備、空調(diào)外機(jī)等的投訴占比很小，僅為1%。由于社會(huì)生活噪聲具有瞬時(shí)性、脈沖性、時(shí)段性、起伏變化大的特性，因此難以衡量界定。

社會(huì)生活噪聲管理的主要問(wèn)題是現(xiàn)行法律法規(guī)職責(zé)分類不明確。由于取證難度大且無(wú)法對(duì)標(biāo)，大部分存在擾民但不超標(biāo)的情況，目前在執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法手段和力度上都存在問(wèn)題。

3.2 政策法規(guī)

對(duì)于社會(huì)生活噪聲存在的問(wèn)題，上海市在2013 年頒布了《上海市社會(huì)生活噪聲污染防治辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）?！掇k法》改變了以往標(biāo)準(zhǔn)管控的環(huán)保思路，創(chuàng)新性提出以相鄰權(quán)侵害等法學(xué)思路來(lái)解決社會(huì)生活噪聲的影響。從法規(guī)上理清了各部門的職責(zé)，規(guī)定行為產(chǎn)生的噪聲由公安部門管理、商業(yè)與娛樂(lè)噪聲由城管部門負(fù)責(zé)、企業(yè)固定源噪聲由環(huán)保部門負(fù)責(zé)的管理分工。此外，還先后制定及修訂了《上海市空調(diào)設(shè)備安裝使用管理規(guī)定》《上海市文化娛樂(lè)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《上海市文化娛樂(lè)市場(chǎng)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于做好上海市安靜居住小區(qū)創(chuàng)建和復(fù)查工作的通知》等。

3.3 措施行動(dòng)

上海市各部門按各自的管理權(quán)限，承擔(dān)各自的責(zé)任，利用地區(qū)一網(wǎng)通辦及網(wǎng)格化管理，形成快速處置能力。由于社會(huì)生活噪聲來(lái)源復(fù)雜，影響性質(zhì)不同，這就要求對(duì)不同的噪聲源進(jìn)行分類管理、處置，如對(duì)人與人行為產(chǎn)生的噪聲影響、住宅區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的噪聲，采取了行為規(guī)范與社區(qū)自治規(guī)約相結(jié)合的管理模式。

3.4 科技創(chuàng)新

針對(duì)社會(huì)生活噪聲的影響特征，上海市從2012 年開始研究環(huán)境噪聲動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，目前已經(jīng)上線應(yīng)用，由于該系統(tǒng)具有較強(qiáng)的在線監(jiān)控功能，以及智能辨源、數(shù)據(jù)追溯、貢獻(xiàn)量計(jì)算與判別、事件的預(yù)警預(yù)報(bào)等功能，使社會(huì)生活噪聲的管理更便捷、更科學(xué)[9]。

2007年上海市民環(huán)保滿意度調(diào)查中噪聲部分

3.5 展望

城市環(huán)境噪聲作為城市中的主要環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越受到重視。為改善城市聲環(huán)境質(zhì)量，下一步應(yīng)做好噪聲投訴事件的管理工作，從現(xiàn)有情況看，由于部門職能的變化，噪聲投訴缺乏統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，以致重復(fù)、多投、漏記等現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，為此，要利用現(xiàn)有的一網(wǎng)通等資源重構(gòu)信訪流程，實(shí)現(xiàn)群眾找對(duì)人、部門能跟進(jìn)、領(lǐng)導(dǎo)可監(jiān)督、數(shù)據(jù)可查溯的環(huán)境噪聲投訴解決流程。此外，還要提升社會(huì)生活噪聲污染預(yù)報(bào)能力，做到社會(huì)生活噪聲事件的預(yù)警預(yù)報(bào)，形成快速處置的管理機(jī)制。

圖7 社會(huì)生活噪聲投訴數(shù)量與城區(qū)的關(guān)系圖[2]

社會(huì)生活噪聲與人口密度相關(guān)性較大，從近年的社會(huì)生活噪聲投訴在上海市的分布情況可見(jiàn)，中心城區(qū)的社會(huì)生活噪聲投訴高居不下（見(jiàn)圖7）。因此，規(guī)范行為、嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)教育是解決噪聲投訴問(wèn)題的有效舉措。