城鄉(xiāng)土地資源的合理規(guī)劃利用探討

陳欽棋

（合浦縣閘口鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)綜合服務(wù)中心，廣西 北海 536119）

0 引言

隨著中國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，城鄉(xiāng)振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重要部署、土地供需結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)調(diào)整，以及資源環(huán)境利用管理方式的重大轉(zhuǎn)變，對(duì)城鄉(xiāng)空間利用與管理提出了新要求。城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃作為合理配置農(nóng)村土地要素、落實(shí)需求用地布局、改善土地利用方式、調(diào)整人地關(guān)系的重要手段，被賦予落實(shí)城鄉(xiāng)振興重大戰(zhàn)略、完善空間規(guī)劃體系、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重任。

1 城鄉(xiāng)土地資源現(xiàn)實(shí)困境

1.1 土地農(nóng)用糧用規(guī)劃用途管制不夠嚴(yán)格

近年來，在我國(guó)新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中，城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)土地資源需求旺盛，大量耕地被征轉(zhuǎn)用作建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986—2015 年，全國(guó)共有642.52 萬hm2耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，30 年時(shí)間平均每年有21.42 萬hm2耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地。然而，在農(nóng)村耕地資源吃緊和城市建設(shè)用地價(jià)高的雙重脅迫下，工商資本借助土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的契機(jī)“下鄉(xiāng)進(jìn)村”取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)謀求資本增值。由于流轉(zhuǎn)過程中土地用途管制不夠，同時(shí)受農(nóng)業(yè)比較效益低下的驅(qū)動(dòng)，大量流轉(zhuǎn)中的耕地非農(nóng)化、非糧化問題突出，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，制約了農(nóng)業(yè)向提質(zhì)增效、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。據(jù)原農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2014 年年底僅工商資本流轉(zhuǎn)的近半數(shù)農(nóng)業(yè)用地約有129.33 萬hm2用作非糧或非農(nóng)用途。

1.2 土地非農(nóng)建設(shè)規(guī)模效率管控不強(qiáng)

《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，截至2019 年年底，全國(guó)村莊建設(shè)用地2193.56 萬hm2，約為同期全國(guó)城市建設(shè)用地面積522.19 萬hm2的4.20 倍。相較于城市建設(shè)用地土地利用分類明確、管制嚴(yán)格、利用高效，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模粗放、布局散亂、利用低效，尤其是在現(xiàn)行各類土地利用分類體系中，農(nóng)村建設(shè)用地缺乏詳細(xì)的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)，難以實(shí)現(xiàn)更精細(xì)的用途管制以促進(jìn)集約節(jié)約用地。農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模、空間和用途管控較難實(shí)現(xiàn)，使得目前農(nóng)村不同用途下的各類建設(shè)用地結(jié)構(gòu)安排不合理、空間分布不協(xié)調(diào)、利用效率待提高。農(nóng)村居民點(diǎn)各類用地布局散亂、效率低下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地缺乏，使推進(jìn)宜居城鄉(xiāng)建設(shè)和農(nóng)村“一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”陷入困境。

1.3 土地自然人文生態(tài)環(huán)境保護(hù)不當(dāng)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村當(dāng)前發(fā)展過度依賴資源消耗或讓位于非農(nóng)建設(shè)，對(duì)依托于土地的自然人文生態(tài)環(huán)境造成系列破壞，使部分農(nóng)村“看不見青山，望不見綠水，記不住鄉(xiāng)愁”。就全國(guó)范圍來看，土地退化污損嚴(yán)重，水土流失面積達(dá)29491.00 萬hm2，每年因水土流失損失耕地6.67 萬hm2；土壤污染總超標(biāo)率為16.10%，其中耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.40%。即便如此，農(nóng)村生態(tài)空間如“山水林田湖草”等還在持續(xù)讓位于滿足生產(chǎn)生活需求的建設(shè)空間，高質(zhì)量的永久基本農(nóng)田得不到有效保護(hù)，個(gè)別地區(qū)在劃定永久基本農(nóng)田時(shí)“上山、下海、進(jìn)村莊”。同時(shí)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化使大量農(nóng)村居民從城鄉(xiāng)析出，農(nóng)村人地關(guān)系緊張，最終導(dǎo)致農(nóng)村風(fēng)貌退化和城鄉(xiāng)文化斷層。

1.4 農(nóng)民通過土地獲得的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不足

賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是促進(jìn)農(nóng)民市民化和新型城鎮(zhèn)化的重要手段，是縮小城鄉(xiāng)貧富差距和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)。已開展的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作以及三權(quán)分置下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作為賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供了重要基礎(chǔ)。截至2018 年12 月，全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1 萬余宗，面積9 萬余畝，總價(jià)款約257 億元，收取調(diào)節(jié)金28.60 億元，辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗，38.60 億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14 萬戶，8.40萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.80 萬宗，111 億元。但是從整體來看，由于缺乏詳細(xì)規(guī)劃的落地引導(dǎo)，農(nóng)村土地利用供給的管理調(diào)控不夠精細(xì)化，土地利用效益不高，農(nóng)民通過土地獲得的財(cái)產(chǎn)性收入還處于較低水平，影響了農(nóng)民增收致富及城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2 城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃的優(yōu)化驅(qū)動(dòng)調(diào)控作用機(jī)制

隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正發(fā)生重大變遷，其中最突出的變化來自兩方面：①農(nóng)村土地大量轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等非農(nóng)建設(shè)用地。②農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，這種突出變化引發(fā)或擴(kuò)大了農(nóng)村生產(chǎn)要素非農(nóng)化、農(nóng)村資源消耗過度化、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污損化和農(nóng)業(yè)比較效益低下化等城鄉(xiāng)問題。受這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷的驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村原本的土地利用形態(tài)將演變至另一種土地利用形態(tài)，即發(fā)生與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)型相對(duì)應(yīng)的土地利用轉(zhuǎn)型。目前，非農(nóng)建設(shè)用地大量占用耕地和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大量吸引農(nóng)村勞動(dòng)力的趨勢(shì)使農(nóng)村土地利用形態(tài)在轉(zhuǎn)型演變過程中產(chǎn)生了上述問題。如何嚴(yán)格保護(hù)耕地以推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、優(yōu)化建設(shè)用地以支撐宜居城鄉(xiāng)建設(shè)、保護(hù)生態(tài)用地以助推生態(tài)文明建設(shè)和調(diào)控土地供需以實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值提升和利益再分配，已成為實(shí)現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展的核心問題?；诋?dāng)前農(nóng)村土地利用管理系列問題導(dǎo)向和未來城鄉(xiāng)振興系列戰(zhàn)略需求，編制生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生財(cái)功能相融合的城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃是解決“三農(nóng)”問題和促進(jìn)城鄉(xiāng)振興的重要途徑[1]。

通過編制詳細(xì)的城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃，將現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體系完善到村域單元，在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行更嚴(yán)格、更精細(xì)的土地用途管制，明確劃分農(nóng)業(yè)空間、建設(shè)空間和生態(tài)空間，將為合理統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)、優(yōu)化農(nóng)村土地空間開發(fā)格局、重新匹配農(nóng)村區(qū)域內(nèi)部和城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間的土地供給與需求提供可能的實(shí)現(xiàn)途徑。結(jié)合農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地利用的需求分析，以城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃為抓手，通過確定村域范圍內(nèi)土地利用結(jié)構(gòu)和布局，定序、定量、定位安排各類用地指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的有效精細(xì)供給，有利于農(nóng)村土地價(jià)值的提升。城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要補(bǔ)充，具有典型的公共政策屬性，主要體現(xiàn)在是將農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)、農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值提升和利益再分配的實(shí)踐指導(dǎo)。立足于解決“三農(nóng)”問題的城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃，既是國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)家意志、政府治理和公共政策的重要體現(xiàn)，也是調(diào)控土地利用轉(zhuǎn)型適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷并與城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展的有效手段。

3 提升土地功能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間改善治理

針對(duì)案例區(qū)存在的城鄉(xiāng)空間利用管理的具體問題，堅(jiān)持問題導(dǎo)向與需求驅(qū)動(dòng)的理論聯(lián)系，因地制宜地提出“四生”功能導(dǎo)向下的城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃目標(biāo)和重點(diǎn)，并在編制實(shí)踐中通過將瞄準(zhǔn)“四生”空間功能導(dǎo)向的規(guī)劃目標(biāo)，通過城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃對(duì)各業(yè)用地空間布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生財(cái)功能導(dǎo)向，將空間的“四生”功能導(dǎo)向與地塊圖斑的土地利用安排進(jìn)行充分銜接。結(jié)果表明，通過城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃對(duì)空間利用布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，城鄉(xiāng)地域空間形成宏觀調(diào)控治理和微觀精細(xì)管理的雙層國(guó)土空間治理體系，明顯提升了村域土地利用功能價(jià)值[2]。

3.1 改良城鄉(xiāng)三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的土地利用條件

可采取以下措施：①改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提升土地利用效率。某市規(guī)劃新建、維修農(nóng)田水利工程各類溝渠10.47km、蓄水池44 個(gè)，新建、維修、改擴(kuò)建寬度大于2m主要道路68.53km，小于1m 以下生產(chǎn)道路由各地塊業(yè)主根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需靈活自主安排。②通過土地利用分區(qū)管控和建設(shè)用地布局，限制有污染的工業(yè)企業(yè)用地?cái)U(kuò)張，引導(dǎo)農(nóng)村污染企業(yè)向村鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)和工業(yè)園區(qū)集中。③結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和旅游發(fā)展規(guī)劃，擴(kuò)大以“茶文化”產(chǎn)業(yè)為主的園地面積，針對(duì)茶產(chǎn)業(yè)加工、自然文化資源旅游開發(fā)布局產(chǎn)業(yè)用地3.47hm2。

城鄉(xiāng)三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的土地利用條件得到改良：通過規(guī)劃對(duì)某市某區(qū)134.61hm2水田和161.79hm2旱地的基礎(chǔ)設(shè)施條件、耕地利用方向進(jìn)行了保障和安排，提升了耕地利用率和產(chǎn)出率；結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和旅游發(fā)展規(guī)劃新增布局村產(chǎn)業(yè)用地6.95hm2，擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)規(guī)模，保障城鄉(xiāng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，以城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃為引擎調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效解決了城鄉(xiāng)三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地難題。

3.2 鞏固城鄉(xiāng)社區(qū)營(yíng)造的土地利用基礎(chǔ)

以下3 點(diǎn)為鞏固社區(qū)營(yíng)造的土地利用基礎(chǔ)提供了參考：①農(nóng)村居民點(diǎn)采取“集中為主、分散為輔、散中適聚”的布局理念進(jìn)行布局。某市經(jīng)布局優(yōu)化，共規(guī)劃集中居民點(diǎn)11 處，農(nóng)村居民點(diǎn)斑塊數(shù)總量由558 個(gè)減至445 個(gè)；農(nóng)村居民點(diǎn)用地由98.68hm2減至83.09hm2。②布局配套公共基礎(chǔ)功能設(shè)施用地，改善農(nóng)村人居環(huán)境。規(guī)劃后增加的部分基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)用地被用于1 處村衛(wèi)生室、11 處健身場(chǎng)地、11 處便民商店和14 處停車場(chǎng)新建。③社會(huì)事業(yè)和文化傳承用地規(guī)模擴(kuò)大，村域社會(huì)服務(wù)的范圍和功能均有所提升。規(guī)劃后增加的部分公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)用地被用于1 處小學(xué)、1 處幼兒園、2 處便民服務(wù)中心擴(kuò)建、1 處幼兒園新建，以及夏興古窯和南寺的文化傳承和旅游服務(wù)設(shè)施新建。城鄉(xiāng)社區(qū)營(yíng)造的土地利用基礎(chǔ)得到鞏固：規(guī)劃后農(nóng)村居民點(diǎn)散亂格局明顯改善，戶均居住用地由原有的341m2下降至規(guī)劃后的254m2；公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、文化傳承等公益性用地規(guī)模擴(kuò)大，其服務(wù)范圍和功能均有所提升；村域內(nèi)幼兒園、村衛(wèi)生室、健身場(chǎng)地、便民商店、停車場(chǎng)以及夏興古窯和清代壁畫和南寺文化古跡保護(hù)等都在規(guī)劃建設(shè)用地布局中得到落實(shí)，城鄉(xiāng)風(fēng)貌和農(nóng)村人居環(huán)境得到優(yōu)化和提升[3]。

3.3 推動(dòng)城鄉(xiāng)形成綠色環(huán)保的土地利用方式

可采取以下措施：①布局環(huán)衛(wèi)設(shè)施處理農(nóng)村生產(chǎn)生活垃圾。某市規(guī)劃范圍內(nèi)共配置公共廁所17 處、沿主要道路設(shè)置垃圾環(huán)衛(wèi)箱17 處。②通過編制污水工程規(guī)劃處理農(nóng)村生產(chǎn)生活污水。規(guī)劃設(shè)置3 個(gè)污水處理站，每個(gè)處理站規(guī)劃占地面積100m2，同時(shí)以主要排污企業(yè)和集中居民點(diǎn)為主要支點(diǎn)布局污水排放管網(wǎng)。③通過編制生態(tài)建設(shè)保護(hù)規(guī)劃，對(duì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)新村、水資源保護(hù)和水土流失治理進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃，推動(dòng)形成以綠色利用方式為核心的發(fā)展和生活方式。城鄉(xiāng)綠色環(huán)保的土地利用方式得到推動(dòng)：規(guī)劃布局0.04hm2農(nóng)村建設(shè)用地用于廢棄污染物處理設(shè)施建設(shè)，控制區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)陶瓷、磚瓦、煤炭等重度污染的8 家工業(yè)企業(yè)用地?cái)U(kuò)張，編制生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃對(duì)新村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、水資源保護(hù)和水土流失治理提出具體管控要求，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田、水域等生態(tài)空間。

3.4 完善城鄉(xiāng)共同富裕的土地利用制度

形成完善的土地利用制度，應(yīng)注意以下3 點(diǎn)：①立足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給質(zhì)量，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)需求。堅(jiān)持以坡改梯措施為主，注重農(nóng)田水利、道路等配套工程建設(shè)，有效提升可流轉(zhuǎn)土地的供給質(zhì)量。②依托原有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，評(píng)估其發(fā)展?jié)摿Γ瑢?duì)有能力成為或已成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的相關(guān)單位或個(gè)人給予相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地配套供給。③細(xì)化村域土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)用途管制，嚴(yán)格查處違法用地，確保農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的公平實(shí)現(xiàn)。如果規(guī)劃復(fù)墾的農(nóng)村居民點(diǎn)用地得到實(shí)施并進(jìn)行地票交易，將會(huì)為案例區(qū)帶來平均每戶23140 元的收益。

城鄉(xiāng)共同富裕的土地利用制度得到完善：協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)土地利用、土地整治和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)田水利、道路等配套工程規(guī)劃建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)需求和提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給質(zhì)量；新增布局村產(chǎn)業(yè)用地6.08hm2以培育新型經(jīng)營(yíng)主體和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富增收；細(xì)化村域土地利用分類并加強(qiáng)用途管制，嚴(yán)格查處違法用地以確保農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)語

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷和土地利用轉(zhuǎn)型對(duì)城鄉(xiāng)空間利用管理提出更高要求的背景下，城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃將為城鄉(xiāng)振興背景下統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)、優(yōu)化農(nóng)村土地空間開發(fā)格局、調(diào)節(jié)農(nóng)村土地供需關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)村土地價(jià)值提升和利益再分配提供可能的實(shí)現(xiàn)途徑。城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，是科學(xué)處理好城鄉(xiāng)振興中頂層設(shè)計(jì)和基層探索關(guān)系的重要方面，對(duì)保障土地利用轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展并最終促進(jìn)全面城鄉(xiāng)振興具有重要意義。