我國金融服務(wù)業(yè)對外開放及其風(fēng)險防控研究

全 毅，薛同銳

（福建社會科學(xué)院，福建 福州 350001；中國人民銀行杭州中心支行，浙江 杭州 310001）

一、我國金融服務(wù)業(yè)對外開放的歷史回溯

1978年，中國金融服務(wù)業(yè)踏上對外開放征程。40多年來，金融產(chǎn)品從簡單到復(fù)雜，金融服務(wù)從局部到全面，我國金融業(yè)取得了跨越式發(fā)展，外資銀行保險機構(gòu)在華投資力度不斷加強，經(jīng)營規(guī)模不斷擴大。根據(jù)銀保監(jiān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2021年上半年，在華外資法人銀行共計41家，分行115家，代表處139家，總資產(chǎn)3.73萬億元；外資保險機構(gòu)共計66家，代表處85家，專業(yè)中介機構(gòu)17家，總資產(chǎn)1.94萬億元。本節(jié)對改革開放以來中國金融業(yè)對外開放的主要法律法規(guī)進行梳理，將其分為4個階段。

第一階段為1978年至1992年，是金融業(yè)對外開放的起步時期。在這一時期，中國主要通過貨物貿(mào)易活動實現(xiàn)對外經(jīng)濟往來，有關(guān)金融業(yè)對外開放的政策法規(guī)相對較少。隨著深圳、珠海、廈門、汕頭經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)立，各類外資機構(gòu)陸續(xù)進入中國設(shè)立營業(yè)網(wǎng)點。與此同時，資本市場對外開放同步開啟，1992年中國證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司發(fā)布了《深圳市人民幣特種股票投資者開戶暫行規(guī)則》，B股試點的開啟，標(biāo)志著中國證券交易正式走出國門。境內(nèi)企業(yè)可以在境外市場進行股票債券融資，極大地擴展了企業(yè)的資金來源，豐富了企業(yè)的股本構(gòu)成。整體而言，這一階段我國的外匯和境外資本都處于短缺狀態(tài)，但是充足的勞動力供給吸引了不少外資機構(gòu)的青睞，為金融業(yè)開放奠定了扎實的基礎(chǔ)。

第二階段為1993年至2001年，是金融業(yè)對外開放的高速發(fā)展時期。1994年出臺的第一部正式規(guī)范外資銀行管理法規(guī)《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》，詳細(xì)規(guī)定了外資銀行的準(zhǔn)入條件、經(jīng)營范圍、監(jiān)督和處罰細(xì)則，為金融業(yè)開放提供了良好的制度環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，1996年國家將上海浦東定為外資金融機構(gòu)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的試點，開創(chuàng)了該項業(yè)務(wù)的先河。1998年，人民幣業(yè)務(wù)試點范圍擴大至深圳，進一步優(yōu)化了外商融資環(huán)境，為三資企業(yè)提供了極大的融資便利，也加速了人民幣國際化進程，優(yōu)化了國內(nèi)金融機構(gòu)競爭環(huán)境。金融業(yè)對外開放進入開放本幣業(yè)務(wù)新里程。2001年，中國正式加入世貿(mào)組織，在金融服務(wù)貿(mào)易方面，分別針對保險及其相關(guān)服務(wù)、銀行服務(wù)、其他金融服務(wù)和證券服務(wù)作出承諾，在跨境支付、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移處理、外資機構(gòu)可從事領(lǐng)域制定詳細(xì)規(guī)則。整體而言，這一階段強有力的金融改革有效推動了金融業(yè)的基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)，正確引導(dǎo)金融服務(wù)業(yè)開放實現(xiàn)規(guī)范管理、有序發(fā)展。

第三階段為2002年至2017年，是金融業(yè)對外開放的穩(wěn)步發(fā)展時期。在這一階段，金融業(yè)開放體系建設(shè)逐漸趨于成熟。2006年發(fā)布的《中華人民共和國外資銀行管理條例》，放寬了外資銀行準(zhǔn)入條件及對人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍的限制。2009年出臺的《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法》選取上海、廣州、深圳、珠海和東莞為試點，正式啟動跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算工作，并在隨后幾年陸續(xù)推出多項政策指引結(jié)算工作順利合規(guī)進行，充分發(fā)揮了人民幣結(jié)算對貿(mào)易和投資便利化的促進作用。2013年至2014年，針對合格境內(nèi)機構(gòu)投資者（QDII）和人民幣合格境內(nèi)機構(gòu)投資者（RQDII）的管理規(guī)定相繼面世。在資本賬戶未完全開放的情況下，上述兩項規(guī)定為國內(nèi)投資者往海外資本市場投資提供了政策便利，有效分散了投資風(fēng)險，拓寬了人民幣“走出去”渠道。2017年，內(nèi)地與香港債券市場全面展開互聯(lián)互通合作，“北向通”為境外投資者在內(nèi)地銀行間債券市場投資提供渠道，資本市場的開放程度進一步提升。整體而言，受益于前期營造的較為完善的制度環(huán)境和政策體系，這一階段我國金融業(yè)開放形勢穩(wěn)中有進。

第四階段為2018年之后，是金融業(yè)對外開放的全面推進時期。2018年，數(shù)則有關(guān)外資銀行和外資保險機構(gòu)的政策重磅推出（見表1）。針對合格境外機構(gòu)投資者（QFII）和人民幣合格境外機構(gòu)投資者（RQFII）的管理規(guī)定擴大外資引進渠道，加速人民幣融入國際市場，幫助證券市場實現(xiàn)穩(wěn)妥有序的漸進式開放。2019年，《關(guān)于進一步擴大金融業(yè)對外開放的有關(guān)舉措》頒布了11條金融業(yè)對外開放措施，針對外資機構(gòu)參與保險、債券和理財?shù)葮I(yè)務(wù)作出放寬準(zhǔn)入條件、縮短外資持股比例過渡期等具體規(guī)定。緊隨其后，QFII和RQFII的投資額度限制也被全面取消，境外投資者參與境內(nèi)金融市場的便利性再次大幅提升?！锻馍掏顿Y準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》的清單長度也由40條減至33條，進一步放寬市場準(zhǔn)入條件。一系列舉措的實施，有效提高了境外投資者在華開展業(yè)務(wù)的便利性，促進了金融體系的高質(zhì)量發(fā)展。整體而言，當(dāng)前及未來的一段時間內(nèi)，我國金融服務(wù)業(yè)對外開放將逐漸走向科學(xué)化與精準(zhǔn)化。

表1 2018年以來金融服務(wù)業(yè)主要相關(guān)政策文件

二、我國金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則與國際金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的比較分析

近兩年來，中國政府就加入CPTPP密集發(fā)聲。2020年5月，在兩會總理記者會上，國務(wù)院總理李克強表示，中方對于參加“全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP）持積極開放的態(tài)度。2020年11月，國家主席習(xí)近平在APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上表示，中方將積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）。同年12月，中央經(jīng)濟工作會議再次強調(diào)要積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定。2021年政府工作報告再次重申了該項政策立場。2021年9月16日，中國提交了正式申請加入CPTPP的書面信函。加入CPTPP不僅會為我國營造更加開放進取的國際貿(mào)易環(huán)境，而且還會為供給側(cè)改革和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入新活力。但是，我們也要充分意識到，中國現(xiàn)行的金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則體系和高標(biāo)準(zhǔn)的CPTPP相比較，還存在相當(dāng)大的差異。

（一）跨境數(shù)據(jù)管制：與CPTPP中跨境數(shù)據(jù)高流動性相比，中國的數(shù)據(jù)跨境政策較為嚴(yán)格

CPTPP第14章中針對數(shù)據(jù)流動提出了三點指引：一是任一締約方有權(quán)制定適合本國的監(jiān)管需求，二是任一締約方應(yīng)允許以開展業(yè)務(wù)為目的的個人信息跨境傳輸，三是任一締約方不得以索取另一締約方的源代碼為條件開展跨國貿(mào)易。上述規(guī)則一方面提升了跨國數(shù)據(jù)的流動性，各國在數(shù)據(jù)監(jiān)管政策制定方面擁有了較高的自主決定權(quán)，另一方面通過保護外國企業(yè)的源代碼免遭未經(jīng)授權(quán)的披露來增強商業(yè)信任條款。對比而言，中國主要采用防御性政策對跨境數(shù)據(jù)流動進行監(jiān)管。出于合規(guī)管理、保護個人和企業(yè)權(quán)益以及維護國家安全等需求，中國陸續(xù)發(fā)布和出臺《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》《個人信息出境安全評估辦法（征求意見稿）》《數(shù)據(jù)安全法（草案）》《數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見稿）》《個人信息保護法（草案）》等一系列法規(guī)文件，但現(xiàn)有的政策法規(guī)仍普遍缺乏可操作性，難以滿足各種類型數(shù)據(jù)的合規(guī)需求。同時，也有觀點認(rèn)為，對數(shù)據(jù)流動設(shè)置條件的行為不僅會破壞創(chuàng)新，還會對公民獲得國際最新的技術(shù)服務(wù)造成阻礙。因此，如何把控跨境數(shù)據(jù)政策的管轄范圍和執(zhí)行力度，如何提升落地流程的可操作性，如何杜絕數(shù)據(jù)流動帶來的安全隱患是我國在數(shù)據(jù)流動管制方面亟待解決的問題。

（二）外資市場準(zhǔn)入：CPTPP在金融服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域有更高標(biāo)準(zhǔn)的開放承諾，包括提供國民待遇和負(fù)面清單制度

我國目前仍處于落實推進“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”階段。從承諾模式看，除跨境交付服務(wù)外，CPTPP中的各個成員國主要以負(fù)面清單的模式對跨境金融服務(wù)做出承諾，積極開放國內(nèi)金融市場，為外商投資者和外商投資機構(gòu)提供了極低的準(zhǔn)入門檻。與之相比，中國在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域多采取的是正面清單承諾。以目前我國已有自貿(mào)協(xié)定中金融開放的最高水平代表RCEP為例，按照《中國服務(wù)具體承諾表》的條目，我國對商業(yè)服務(wù)、通信服務(wù)、金融服務(wù)等12個部門做出正面清單承諾，并承諾將于協(xié)定生效后6年內(nèi)轉(zhuǎn)化為負(fù)面清單。此外，在新金融服務(wù)方面，CPTPP提出應(yīng)給予其他方金融機構(gòu)國民待遇，但是RCEP針對此項目的規(guī)定較為模糊。由此可見，與CPTPP金融服務(wù)規(guī)則相比，我國服務(wù)貿(mào)易部門在全面落實“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”的管理制度方面面臨著艱巨的考驗。

（三）審慎例外原則：CPTPP在例外條款方面有更為細(xì)致全面的規(guī)則體系

考慮到金融市場的復(fù)雜多變、各經(jīng)濟體之間金融發(fā)展水平參差不齊，審慎例外原則本質(zhì)上是貿(mào)易協(xié)定在其金融服務(wù)規(guī)則框架內(nèi)，最大限度為其成員國提供自主權(quán)。以RCEP和WTO《金融服務(wù)附件》為例，RCEP中第8章第8條規(guī)定：為進一步明確金融服務(wù)規(guī)則，本附件中的任何內(nèi)容均不得解釋為阻止締約方采取或執(zhí)行必要措施以確保遵守與本附件不相抵觸的法律或法規(guī)，即堅決制止針對金融服務(wù)任何不合理的歧視、限制手段?！督鹑诜?wù)附件》中的規(guī)定與之類似。上述協(xié)定的規(guī)定仍較為籠統(tǒng)，CPTPP則針對審慎例外原則作出了更為細(xì)致全面的規(guī)定。除與上述兩協(xié)定的相同之處外，CPTPP特別強調(diào)了投資、跨境服務(wù)貿(mào)易、電信服務(wù)、電子商務(wù)等章節(jié)中任何規(guī)定不適用于任何公共實體為執(zhí)行相關(guān)經(jīng)濟政策而采取的非歧視措施。

（四）爭端解決機制：在程序設(shè)計與可操作性方面，RCEP與CPTPP則還存在差距

從程序設(shè)計來看，CPTPP第11.22條規(guī)定，如果東道國認(rèn)為投資者提出的仲裁申請涉及“例外”抗辯，可以在規(guī)定時效內(nèi)向負(fù)責(zé)金融服務(wù)的主管機關(guān)提出書面申請，請求就第11.11 條（例外）是否及在何種程度上可對該請求構(gòu)成有效抗辯作出裁決。從可操作性來看，CPTPP在第28章“爭端解決”的基礎(chǔ)上，提出了更加細(xì)致且兼容并包的爭端處置方案。第11.21條除要求專家處置組具有相應(yīng)的金融法律知識外，還特別倡導(dǎo)具有金融機構(gòu)監(jiān)管經(jīng)驗的成員加入專家組，極大地擴充了專業(yè)人才儲備，強化了解決爭端的針對性。而目前我國參與的RCEP中針對金融服務(wù)的爭端解決機制，只是籠統(tǒng)要求專家組需要具備與爭端相關(guān)的專業(yè)金融知識。無論是從程序完備性和操作針對性來看，RCEP與CPTPP存在差距。

（五）其他方面：我國金融服務(wù)業(yè)在對高管董事國籍限制以及審批時限方面與國際貿(mào)易規(guī)則還存在差距

在針對企業(yè)管理者約束方面，CPTPP要求不得限制董事會中超過少數(shù)成員的國籍，而中國在《投資保留及不符措施承諾表》中明確表示參照RCEP第10章的規(guī)定，可以對董事會或任何委員會的大部分成員提出國籍要求。這一規(guī)定一方面規(guī)避了非法獲利被轉(zhuǎn)移出境的風(fēng)險，另一方面也阻礙了國外先進產(chǎn)品、創(chuàng)新投研體系進入國內(nèi)，難以促進行業(yè)良性競爭。在審批時限方面，CPTPP要求在120天內(nèi)對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)申請作出決定，而我國在大多數(shù)貿(mào)易協(xié)定中的審批時效大于120天。對于中國而言，如何優(yōu)化程序、縮短審批時間，提升服務(wù)貿(mào)易效率仍然具有相當(dāng)大的空間。

三、我國金融服務(wù)業(yè)對外開放面臨的壓力與風(fēng)險

（一）我國金融服務(wù)業(yè)對外開放面臨的壓力

考慮到現(xiàn)行的國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定的各項政策與規(guī)則，在金融服務(wù)業(yè)開放、跨境數(shù)據(jù)流通、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定等多方面政策法規(guī)框架上，中國全面深化金融開放改革面臨著更大的壓力。

第一，必須兼顧跨境數(shù)據(jù)自由流動與金融安全。隨著全球金融一體化的持續(xù)推進，數(shù)據(jù)已成為社會各領(lǐng)域重要的新生產(chǎn)要素之一。金融數(shù)據(jù)的跨境流動亦呈現(xiàn)雙刃劍效應(yīng)。一方面，數(shù)據(jù)流動為國際間金融開放搭建起信息橋梁，極大地促進了數(shù)字金融等新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展；另一方面，不同經(jīng)濟體間密切金融數(shù)據(jù)往來，隱藏著被截獲、篡改、泄露以及濫用的風(fēng)險，尤其是將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到保護標(biāo)準(zhǔn)低的國家可能會產(chǎn)生風(fēng)險。從更深層次來看，跨境數(shù)據(jù)自由流動是對我國的治理能力、法律體系和管轄權(quán)行使的挑戰(zhàn)。對于中國而言，金融開放仍處于發(fā)展階段，資本賬戶未完全實現(xiàn)可兌換，因而近年來我國頒布了多則數(shù)據(jù)本地化政策公告來確保金融安全和金融監(jiān)管的效果。但是，與CPTPP“金融服務(wù)”條款中提到的“禁止數(shù)據(jù)本地化”相比，我國在這方面的開放程度較低，甚至有部分國家質(zhì)疑我國數(shù)據(jù)流動政策的本地化要求過于嚴(yán)苛?，F(xiàn)行RCEP框架下，關(guān)于數(shù)據(jù)流通自由度的規(guī)定已是中國數(shù)據(jù)開放的高點。如何在數(shù)據(jù)傳輸全鏈條安全的情況下，提升跨境數(shù)據(jù)流動自由度仍需謹(jǐn)慎。

第二，加速推進金融服務(wù)監(jiān)管規(guī)則同國際接軌。為實現(xiàn)不同體系規(guī)制之間的無縫鏈接，促進全球金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的配置優(yōu)化，規(guī)避潛在的貿(mào)易投資沖突、監(jiān)管條例矛盾以及管轄權(quán)不確定等問題，社會各界對監(jiān)管一致性問題始終保持高度的關(guān)注。CPTPP要求其成員國在確定涵蓋監(jiān)管措施的范圍時，每一締約方應(yīng)以達到涵蓋范圍廣泛為目標(biāo)。其他經(jīng)濟共同體也引入了大量“規(guī)制融合”類的新條款與規(guī)則，以促進成員之間國內(nèi)監(jiān)管的協(xié)調(diào)性與一致性。歐盟在金融服務(wù)貿(mào)易方面的相互承認(rèn)原則要求跨境金融服務(wù)貿(mào)易審慎例外條款的適用需要各主權(quán)國家的相互承認(rèn)并予以配合。但是，由于不同締約方所處監(jiān)管環(huán)境差異較大，金融服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)不一，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等差異，現(xiàn)階段中國簽訂的各類貿(mào)易協(xié)定中鮮有涉及“監(jiān)管一致性”規(guī)定。此外，混業(yè)經(jīng)營已成為國內(nèi)外金融發(fā)展的趨勢，而我國現(xiàn)階段的分業(yè)監(jiān)管模式難以對國外金融機構(gòu)進行有效和全面的監(jiān)管對接。因此，如何在多邊貿(mào)易體制下承諾并保持與全球監(jiān)管規(guī)則的一致性，是我國金融開放面臨的全新考驗。

第三，全面提升我國金融服務(wù)規(guī)則的透明程度。CPTPP在監(jiān)管透明度、答復(fù)詢問機制等方面設(shè)定了極高的標(biāo)準(zhǔn)。與之相比，我國在金融服務(wù)交易流程和監(jiān)管措施上的透明度要求有所欠缺，這也成為在華外資企業(yè)的主要擔(dān)憂。美國國會議員布拉德·謝爾曼曾在公開講話中提及美國在華投資者面臨的風(fēng)險就包括缺乏透明度和可靠的財務(wù)信息。隨著雙向投資規(guī)模不斷擴大，國內(nèi)資金與境外資金融合程度越來越高，但由于透明度有限，通過風(fēng)險投資、私募股權(quán)和私募交易等途徑流通的資金難以全部納入監(jiān)管范疇，跨國資金的流動規(guī)?？赡鼙坏凸?，由此帶來的金融風(fēng)險和潛在威脅容易被忽略。此外，有研究人員指出，現(xiàn)階段跨境金融（尤其是跨境資本流動）的管理很大程度上依賴于政策工具，這些工具的使用容易產(chǎn)生“一刀切”現(xiàn)象，監(jiān)督政策的有效性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，為促進金融服務(wù)提質(zhì)增效、增強金融穩(wěn)定性，對標(biāo)國際先進貿(mào)易規(guī)則，進一步提升規(guī)則透明度是我國金融服務(wù)業(yè)開放進程的必由之路。

第四，警惕地緣政治緊張局勢帶來的潛在壓力。中美貿(mào)易摩擦和新冠肺炎疫情肆虐將世界經(jīng)濟金融環(huán)境推上新舊轉(zhuǎn)換的快車道。2017年至今，美國對華外交政策的強硬轉(zhuǎn)變很大程度上影響了國際輿論的態(tài)度。由于地緣政治關(guān)系緊張，中國在率先擺脫疫情沖擊、穩(wěn)步復(fù)蘇經(jīng)濟的同時正承受著以美國等發(fā)達國家為首的經(jīng)濟打壓。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年，中國實際利用美國、澳大利亞和日本外商直接投資金額同比下降14%、20%和9%，國際大循環(huán)的損失亟須彌補。2022年以來俄烏沖突導(dǎo)致地緣政治形勢的復(fù)雜多變，加上疫情反復(fù)、貨幣政策的寬松無疑給我國金融服務(wù)業(yè)開放進程帶來更大的不確定性和壓力。如何在率先擺脫疫情陰霾的現(xiàn)有優(yōu)勢上，提升我國金融服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量，鞏固金融深化改革的關(guān)鍵成果仍是一個值得深入研究的議題。

（二）我國金融服務(wù)業(yè)對外開放面臨的風(fēng)險

現(xiàn)階段，我國金融服務(wù)業(yè)開放呈現(xiàn)三個特征。一是持股比例和經(jīng)營范圍擴大，國內(nèi)金融行業(yè)競爭力整體有所提升；二是跨境資本流動呈擴張趨勢，資本市場迅猛發(fā)展，人民幣國際化進程加快；三是多行業(yè)全領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展，筑牢金融開放發(fā)展基礎(chǔ)。在金融服務(wù)業(yè)高速發(fā)展的同時，外資機構(gòu)的進入打破了國內(nèi)原有格局，對金融風(fēng)險的爆發(fā)和蔓延也起到了助推作用，機遇背后潛藏的風(fēng)險不容小覷。

第一，金融開放呈現(xiàn)不對稱性，外匯市場套利、波動風(fēng)險攀升。2015年“811匯改”后，資本賬戶管制強度重新收緊。2018年以來，國家對資本管制有所放松，但各類政策主要著力于擴大外資進入渠道，例如放寬準(zhǔn)入條件、縮短外資持股比例過渡期、取消QFII和RQFII投資額度限制等，有效提高了境外投資者在華開展業(yè)務(wù)的便利性，但針對境內(nèi)金融資本走出國門的管制仍未明顯放松。整體而言，我國資本流動呈現(xiàn)“寬進嚴(yán)出”的態(tài)勢，資本雙向流動促進國際收支平衡的作用機制未能達到預(yù)期功效。當(dāng)國際市場出現(xiàn)降息大潮時，如果央行不跟隨操作，極有可能出現(xiàn)大規(guī)模的跨境套利、套匯活動，迫使人民幣匯率偏離合理均衡水平，被迫承受升值壓力，導(dǎo)致外匯市場風(fēng)險加劇。

第二，境外資本大批量涌入，銀行業(yè)風(fēng)險承擔(dān)傾向增加。截至2021年上半年，在華外資法人銀行共計41家，分行115家，代表處139家，總資產(chǎn)3.73萬億元。金融服務(wù)業(yè)全面開放在提升銀行業(yè)風(fēng)控能力的同時，也增加了金融風(fēng)險防范的復(fù)雜性。一方面，境外資本的涌入可以增加我國信貸市場可投資金的供給；另一方面，由資本涌入造成的信貸利潤降低又可能迫使國內(nèi)銀行業(yè)市場采用更高的風(fēng)險承擔(dān)策略，部分銀行或?qū)⑼ㄟ^開展非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)進行投機操作保證其收益。此外，隨著外資流入本國，如果缺乏完善的制度設(shè)計，國內(nèi)銀行業(yè)對外資依賴程度將會逐步提高，金融控制權(quán)將會逐步弱化。一旦跨國資本流向發(fā)生大規(guī)模逆轉(zhuǎn)或抽逃，國內(nèi)銀行業(yè)穩(wěn)定性極易受損，進而觸發(fā)大規(guī)模的系統(tǒng)性風(fēng)險。

第三，金融科技蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)出海面臨安全風(fēng)險?；ヂ?lián)網(wǎng)科技與金融服務(wù)深度融合背景下，數(shù)據(jù)作為可交易資產(chǎn)幫助國內(nèi)企業(yè)迅速打開了國際市場，但由于互聯(lián)網(wǎng)邊界與生俱來的模糊性，金融科技在改變金融業(yè)性質(zhì)、創(chuàng)造許多機會、提供更包容的跨國金融服務(wù)同時也為數(shù)據(jù)傳輸風(fēng)險敞開了大門。一方面，由跨境數(shù)據(jù)流動導(dǎo)致的用戶隱私泄露、數(shù)據(jù)不當(dāng)使用事件層出不窮，落入不法分子之手的敏感數(shù)據(jù)極易成為電信詐騙等惡性案件進行精準(zhǔn)攻擊的信息來源。另一方面，隨著數(shù)據(jù)流出規(guī)模與種類不斷擴大，境外機構(gòu)通過采集挖掘訂單數(shù)據(jù)，對境內(nèi)消費者進行畫像，分析宏觀經(jīng)濟走勢，進而深度了解各個領(lǐng)域行業(yè)的情況，對金融穩(wěn)定和國家安全造成嚴(yán)重威脅。

第四，金融開放步伐加快，收入不平等風(fēng)險或?qū)⒓觿?。金融開放可以通過多種渠道加劇社會群體收入不平等狀況。一是技術(shù)溢價渠道。外國直接投資的流入通常會帶來國內(nèi)資本密集度提升和技術(shù)進步，這一部分收益更容易累積到“精英階層”或高收入群體當(dāng)中，主要依賴勞動收入的群體難以享受到由此帶來的工資增長。二是資本利得渠道。境外組合股權(quán)投資流向國內(nèi)時，通常會導(dǎo)致本國股權(quán)價值的上漲，而股權(quán)往往集中在富裕階層當(dāng)中，由此引發(fā)的資本收益最終將加劇各階層間的收入不平等。三是國際稅制競爭渠道。大多數(shù)情況下，稅收是調(diào)節(jié)分配的重要手段，但在金融開放進程中，稅收也有可能成為擴大收入差距的推手。各國為了吸引跨國企業(yè)到本國投資，會提供各類稅收優(yōu)惠政策，導(dǎo)致本國政府調(diào)節(jié)收入分配和反壟斷能力受掣肘。背靠海量資產(chǎn)的高收入群體更容易在國際間尋求避稅方式以降低成本，這一“大者恒大”的局面恐將加劇社會財富不均等。

第五，中美博弈帶來的金融風(fēng)險。2018年以來，美國將中國定位為最主要的戰(zhàn)略競爭對手。中美之間競爭加劇，美國為維護霸權(quán)對中國采取圍堵和打壓政策。從美國維護霸權(quán)地位無所不用其極的傳統(tǒng)和2022年制裁俄羅斯的手段來看，美國通過“港獨”亂港，取消香港自由港待遇來破壞香港的穩(wěn)定發(fā)展。美國還有可能通過操縱“臺獨”等分裂勢力削弱中國，制造中國動亂，破壞中國發(fā)展環(huán)境，或通過進入中國的信用評級機構(gòu)散布虛假信息，配合外國投資基金薅中國羊毛。實際上，美國動用金融制裁的可能性也在增加，比如美國有可能侵吞對華債務(wù)（1萬多億美元國債），甚至有可能實施將中國踢出SWIFT等美國控制的國際金融結(jié)算系統(tǒng)等極限制裁。中國必須考慮美國為維護霸權(quán)掠奪中國海外財富的可能，需要在金融基礎(chǔ)設(shè)施以及制度上做好防范準(zhǔn)備。

四、我國金融服務(wù)業(yè)對外開放風(fēng)險防控的政策建議

得益于我國金融服務(wù)業(yè)漸進式開放模式以及我國高效的行政動員能力和執(zhí)行力，我國在應(yīng)對1997年亞洲金融危機、2008年國際金融危機時積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗，沒有遭受國際金融危機沖擊。當(dāng)前，我國正處于擴大金融開放重要窗口期，為推進對標(biāo)國際主流金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則、促進金融服務(wù)業(yè)風(fēng)險防控能力建設(shè)、構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)金融服務(wù)體系，我國政府需提前謀劃、早作準(zhǔn)備。

（一）貫徹落實“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”管理制度，有效維護金融安全

2020年10月，中國人民銀行行長易綱在第二屆外灘金融峰會上表示要全面實施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，圍繞政務(wù)服務(wù)、審批程序和監(jiān)管機制做好“加減乘”。在政務(wù)服務(wù)上做“加”法，明確外商不得投資有限制投資的領(lǐng)域，完善業(yè)務(wù)手冊和服務(wù)指南等配套文件。在審批程序上做“減”法，削減冗余程序，精簡審批事項，制定低風(fēng)險跨境流動數(shù)據(jù)目錄。在監(jiān)管機制上做“乘”法，建立行政審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動平臺，實現(xiàn)信息共享，提高監(jiān)管效率?！凹訙p乘”三管齊下，“放管服”多舉并重，為外商進入我國構(gòu)建一視同仁的政策環(huán)境，為金融服務(wù)貿(mào)易安全、穩(wěn)定、持續(xù)開展提供明確有依據(jù)的制度保障。

（二）著力構(gòu)建“宏觀審慎+微觀審慎+行為監(jiān)管”三位一體監(jiān)管框架，提升風(fēng)險防控水平

2017年，關(guān)于跨境資本流動的“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”管理框架被提出，這一框架在維護外匯市場穩(wěn)定，促進跨境資金雙向均衡流動方面取得了顯著成效。國內(nèi)金融業(yè)開放在取得豐碩成果之時，面臨著前所未有的復(fù)雜監(jiān)管環(huán)境。在監(jiān)管框架層面，要做好三個方面的工作。一是完善宏觀審慎監(jiān)管政策工具箱，將與金融開放風(fēng)險特征相匹配的權(quán)重系數(shù)納入審慎監(jiān)管考核指標(biāo)，最大程度消除監(jiān)管套利。二是突破現(xiàn)有微觀審慎監(jiān)管局限性，考慮將政府、居民納入微觀監(jiān)管體系，適時調(diào)整對單個外資金融機構(gòu)的資本要求，緩解金融體系的順周期性。三是建立跨境金融機構(gòu)行為監(jiān)管準(zhǔn)則，參照2021年10月銀保監(jiān)會印發(fā)的《銀行保險機構(gòu)大股東行為監(jiān)管辦法（試行）》，制定針對外資金融機構(gòu)的行為監(jiān)管辦法，在持股行為、治理行為、交易行為、責(zé)任義務(wù)等方面進一步規(guī)范跨境金融機構(gòu)運行機制。

（三）切實推進國內(nèi)外金融監(jiān)管規(guī)則互認(rèn)，筑牢金融安全屏障

組建以CPTPP為主導(dǎo)的金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則研究小組，開展高標(biāo)準(zhǔn)國際金融監(jiān)管規(guī)則對標(biāo)研究。通過總結(jié)發(fā)達國家金融監(jiān)管規(guī)則中的可借鑒之處，如數(shù)據(jù)傳輸、儲存、應(yīng)用、安全審查、透明度要求等，進一步完善我國監(jiān)管規(guī)則。結(jié)合我國實際情況和自身需要，積極吸收先進規(guī)則，努力形成與歐美模式并列、具有本國特色的現(xiàn)代化金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管模式。同時，充分發(fā)揮我國現(xiàn)階段金融市場規(guī)模優(yōu)勢形成的影響力與話語權(quán)，深度參與國際監(jiān)管規(guī)則體系構(gòu)建，研究制定雙邊、多邊等效互認(rèn)機制，提升各國金融監(jiān)管效力，共同增強抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險的能力。

（四）合理安排金融開放次序，堅持對內(nèi)開放先于對外開放

金融開放一般對應(yīng)四個維度：國內(nèi)金融市場開放、資本賬戶開放、匯率市場化以及人民幣國際化。經(jīng)驗表明，金融開放加速與金融風(fēng)險加劇相伴相生，因此需要重視如何安排金融開放順序。一是優(yōu)先開放國內(nèi)金融市場。放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵民營資本進入金融市場，推動民營金融機構(gòu)發(fā)展壯大。增加交易主體和交易品種，以營造公平、透明的競爭環(huán)境。二是加速匯率市場化進程。鼓勵各類機構(gòu)參與銀行間外匯市場，進一步完善外匯衍生品市場，增強政策溝通和透明度，營造雙向風(fēng)險意識，達到風(fēng)險管理和套期保值目的。三是拓展人民幣在海外市場的使用場景。結(jié)合放松利率、匯率管制等金融市場自由化措施，允許外國央行和主權(quán)基金全面參與國內(nèi)金融市場。四是審慎開放資本賬戶。中國沒有發(fā)生金融危機，得益于資本賬戶的管制，但要實現(xiàn)人民幣國際化，資本賬戶開放是大勢所趨。在匯率市場化和人民幣國際化進程未完全實現(xiàn)之前，過早放松資本賬戶管制會導(dǎo)致經(jīng)濟周期被放大。因此，在開放過程中建議按照從低風(fēng)險項目到高風(fēng)險項目、從局部試點（比如上海自貿(mào)試驗區(qū)和海南自由港先行先試）到整體開放的順序漸進穩(wěn)妥推進。

（五）扎實做好風(fēng)險研判及防控預(yù)案，多部門合力并舉排除安全隱患

一方面，要堅持“穿透式”風(fēng)險管理原則。結(jié)合《關(guān)于進一步加強信用風(fēng)險管理的通知》《關(guān)于實施金融控股公司準(zhǔn)入管理的決定》《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》等政策法規(guī)，加速制定針對跨境金融機構(gòu)的監(jiān)管預(yù)案。充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，將金融控股公司整體納入監(jiān)管，并根據(jù)其資產(chǎn)風(fēng)險狀況細(xì)分風(fēng)險等級，排查監(jiān)管漏洞，及早進行風(fēng)險預(yù)警。另一方面，推動構(gòu)建跨部門風(fēng)險監(jiān)管體系。以金融委為牽頭部門，聯(lián)合人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、市場監(jiān)督、外匯管理等部門打造多方協(xié)作的跨業(yè)監(jiān)管平臺，在部門數(shù)據(jù)對接、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、復(fù)雜交易監(jiān)測、資金來源去向等方面多措并舉，建立跨部門、跨機構(gòu)、跨行業(yè)的聯(lián)防聯(lián)控體系，打擊違規(guī)跨境金融業(yè)務(wù)。

（六）積極探索事后監(jiān)管機制，實現(xiàn)金融服務(wù)水平與監(jiān)管效能同步提升

嚴(yán)格的事前監(jiān)管難以規(guī)避風(fēng)險承擔(dān)和監(jiān)管套利的問題，必須由事后監(jiān)管機制加以補充。下一步，要致力于構(gòu)建以信用為核心的事后監(jiān)管體系。參照近年來上海自貿(mào)區(qū)、廣東自貿(mào)區(qū)率先探索取消審批登記細(xì)項，轉(zhuǎn)為從風(fēng)險防范角度制定監(jiān)管細(xì)則。這種做法可以拓展至金融服務(wù)行業(yè)。通過推行告知承諾制、強化誠信記錄審核、細(xì)化風(fēng)險披露等規(guī)則，逐項制定監(jiān)管方案與實施細(xì)則，完善事后監(jiān)管框架。對于在事后監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)承諾不實的情況，依法依規(guī)實行及時懲戒，并納入信用記錄。促使金融機構(gòu)充分意識到自己的市場主體責(zé)任，積極主動參與到監(jiān)督管理當(dāng)中去，從而實現(xiàn)金融服務(wù)業(yè)水平與監(jiān)管效能雙提升。

（七）充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)高能高效優(yōu)勢，重點筑牢金融風(fēng)險“防火墻”

大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等高新技術(shù)作用于金融服務(wù)業(yè)的最終目標(biāo)是從數(shù)據(jù)中獲得實時信息，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測，優(yōu)化業(yè)務(wù)增長。因此，搭建企業(yè)、金融機構(gòu)、政府高度融合的大數(shù)據(jù)跨境金融服務(wù)早期風(fēng)險預(yù)警平臺是筑牢金融風(fēng)險“防火墻”的首要之舉。一是推動企業(yè)、機構(gòu)、政府?dāng)?shù)據(jù)可信共享。預(yù)警平臺通過綜合三方主體的共享信息，克服查詢效率低、管控成本高的問題。實現(xiàn)交易數(shù)據(jù)、地理空間數(shù)據(jù)的高效監(jiān)測，大力整治異常交易，如跨境洗錢、恐怖融資等，達成風(fēng)險的早期識別，預(yù)防跨境金融欺詐。二是將機器學(xué)習(xí)技術(shù)納入預(yù)警平臺。通過建立實時風(fēng)險測度模型、優(yōu)化算法，深入挖掘跨境金融機構(gòu)之間可能存在的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)風(fēng)控監(jiān)測手段從局部到整體的提升，嚴(yán)防金融風(fēng)險跨市場、跨區(qū)域傳染。三是針對性設(shè)置紅線管控。把我國暫時不宜對外開放的細(xì)分領(lǐng)域納入監(jiān)控平臺，一旦相關(guān)領(lǐng)域出現(xiàn)數(shù)據(jù)流動，平臺立刻自動上報，并進行關(guān)聯(lián)分析。

（八）堅持底線思維，對美國金融制裁沖擊要未雨綢繆，做好風(fēng)險防控準(zhǔn)備

從理論上講，目前中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系仍然緊密，合則兩利，分則俱傷。然而，許多事情并不以良好的愿望為轉(zhuǎn)移。作為金融霸權(quán)國家，美國擁有強大的資源動員能力，中國在中短期內(nèi)難以與其正面抗衡。中國目前還難以脫離美元體系，但中國必須立足當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)格局多極化態(tài)勢，推動人民幣國際化。2012年開始建設(shè)的人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS），目前還不足以抵抗SWIFT系統(tǒng)制裁風(fēng)險。因此，中國應(yīng)吸取美國制裁俄羅斯的教訓(xùn)，著手研究應(yīng)對美國金融極限制裁的對策，構(gòu)建擺脫美國控制的國際結(jié)算系統(tǒng)?？梢韵扰c受美國金融制裁的國家建立起擺脫美國控制的國際結(jié)算工具，逐漸積累經(jīng)驗。比如，與俄羅斯、伊朗、委內(nèi)瑞拉、古巴，與歐盟等國家探索建立新的國際結(jié)算體系。同時，完善國內(nèi)金融制度與金融市場，完善金融基礎(chǔ)設(shè)施，為國外投資和持有人民幣提供足夠的金融產(chǎn)品和渠道，穩(wěn)步推進人民幣國際化進程。逐漸減持美元債務(wù)，降低美國對華債務(wù)水平。

（九）不斷強化復(fù)合高端金融隊伍建設(shè)，全面提高金融業(yè)風(fēng)險抵御能力

做好新時代金融開放進程的風(fēng)險防控工作，人才是關(guān)鍵，然而高級管理人才的缺乏仍是我國金融風(fēng)險防控建設(shè)中的一條短板。一方面，要加大高素質(zhì)金融風(fēng)險管理人才的培養(yǎng)力度。既要強化高等院校的金融專業(yè)課程體系建設(shè)，也要加強對在崗人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。積極主動與國內(nèi)外一流院校開展合作，通過實施特殊培養(yǎng)計劃、專業(yè)培訓(xùn)、在職教育等方式，加速我國高級金融風(fēng)險管理人才的成長和聚集。另一方面，持續(xù)優(yōu)化政策環(huán)境，引進高水平風(fēng)控人才。充分考慮高端人才對于落戶、就醫(yī)等切實需求，建立和完善獎勵補貼政策，開通人才引進綠色通道，全面提升教育、醫(yī)療的供給能力，大力招徠在金融監(jiān)管、風(fēng)險防控、金融科技等領(lǐng)域具有國際影響力的高水平人才，為我國金融開放領(lǐng)域的風(fēng)險防控建設(shè)工作做貢獻。