政務數(shù)據(jù)跨界治理的邏輯架構、現(xiàn)實痛點與實踐進路

葉戰(zhàn)備，朱 倩

（南京審計大學，江蘇 南京 211815）

隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、5G和大數(shù)據(jù)技術的不斷發(fā)展，社會運轉呈現(xiàn)信息化、數(shù)據(jù)化和智能化趨勢，政務數(shù)據(jù)作為核心資源與公共事務相生相融，政府治理開始進入“數(shù)據(jù)事實”時代。政務大數(shù)據(jù)的運用成為政府處理公共事務的新轉向，政府治理方式、邏輯、技術和工具皆圍繞數(shù)字政府的建設而改變。由此，政務數(shù)據(jù)治理應運而生，并成為推動政府轉型的迫切需求。政務數(shù)據(jù)治理的重中之重涉及政府部門組織變遷和職責體系的變革，政府內部信息生態(tài)需要重塑組織架構，并輔以新興治理工具助力現(xiàn)代化治理路徑的形成，賦能“中國之治”。與此同時，政府與市場的關系在以信息技術為支撐的科技革命沖擊下，邊界變得越來越模糊，公共議題的無界化轉變?yōu)榭缃缧缘墓彩聞眨纬闪丝缃缰卫淼淖h題。就政府組織管理方面來看，跨界治理是構筑政府職能部門內的“無邊界管理”的運行機制，實現(xiàn)跨部門和職能邊界的協(xié)作共享與資源整合，這與政務數(shù)據(jù)治理的跨界協(xié)同有著共同的理論和實踐追求，也與其背后的邏輯有相通之處。

一、跨界治理之于政務數(shù)據(jù)治理

（一）跨界治理的興起

20世紀50年代以來，多元化、信息化和數(shù)字化的社會呈現(xiàn)方式催生出政策網(wǎng)絡治理理論、網(wǎng)絡化治理理論、整體性治理理論以及多中心治理理論等一系列具有代表性的學術主張，在公共管理研究國際學術界引發(fā)了聲勢浩大的第二次改革浪潮。“網(wǎng)絡”“數(shù)字”“數(shù)據(jù)”這些要素與“治理”相結合的背后是技術的進步，“新技術”在使公共事務和政府治理的環(huán)境變得更具復雜性與動態(tài)性的同時，也與工業(yè)時代向信息時代演進這一宏觀時代變遷環(huán)境相適應，推動著新公共管理理論的發(fā)展。繼新公共管理運動之后，20世紀80年代末西方國家從中央到地方政府掀起了一輪“后新公共管理運動”的改革熱潮，美國的大都市治理、英國的協(xié)同政府模式、澳大利亞的整體政府等，無不體現(xiàn)了超越邊界桎梏的追求，蘊含了主體間尋求協(xié)同協(xié)作的智慧。在政府、市場、社會的持續(xù)互動下，西方國家跨界協(xié)同治理理論逐漸浮出水面，形成了助推跨界治理迅猛發(fā)展的思潮。由此，吸收新公共管理理論、科層制理論和虛擬理論的內核要義，結合“跨界”要素與“治理”要素，跨界治理理論產(chǎn)生。

整體性治理理論、網(wǎng)絡化治理理論和數(shù)字治理理論的核心是以共同利益為前提條件，多元治理主體形成互惠的伙伴關系，突破界別限制，解決跨界社會公共問題，究其本質是對于治理理論的“跨界協(xié)作”的演繹闡釋。在公共管理領域中，跨界治理主要源于政府跨界公共事務，此類公共事務部門界限模糊，需要多元化的主體突破傳統(tǒng)科層制的碎片化和組織僵化，跨越邊界去探索一種新的治理模式。這種跨界治理的范疇聚集了大部分的“治理類”概念，即包括跨行政層級，以縱向權力線為延伸，重塑組織結構，建立具有生命力的運行機制；跨職能部門，以職責分工明晰的政府職能為轉變，整合與共享資源，協(xié)作治理；跨地理區(qū)域，以調整府際關系為重點，解決地方資源難以協(xié)調的問題，切中區(qū)域治理的題中之義；跨公私組織，以多中心治理和網(wǎng)絡化治理貫穿多主體參與行動的過程，以“跨界”整合相關利益的資源，在整體性治理的基礎上建構協(xié)同合作的治理體系。在理論層面上，“互聯(lián)互享”即數(shù)據(jù)互聯(lián)、服務互通和協(xié)同互享的治理理念是跨界治理的內核所在，故有學者將跨界治理認為是后新公共管理時期治理理論與治理模式相融合后所形成的治理模式；在研究領域層面上，學者將跨界治理理論引入公共管理的研究議題，如地理視域下的地方治理、區(qū)域治理等，組織視域下的府際關系，公私合伙等，也相應涉及專業(yè)性的政策領域、水域治理等。沿著理論與實踐層面的闡釋路徑，跨界治理借鑒了政策網(wǎng)絡和治理理論，為解決此類難題提供了新的思路，從而能更好地處理涉及不同層級、部門和組織的問題，成為跨界事務治理的有效模式，具備新的研究面向。

（二）政務數(shù)據(jù)治理的跨界訴求

大數(shù)據(jù)的深入應用，政府數(shù)據(jù)資源也隨之日益受到重視，更多的政府數(shù)據(jù)希望被挖掘出來，以便更好地驅動社會的經(jīng)濟發(fā)展和效益增加。資源相對稀缺的屬性意味著資源在空間和時間上分布不均勻，也就是說政府和其他治理主體所擁有的數(shù)據(jù)資源是有限的和固定的。組織為了生存需要資源，但是這些資源組織通常不能生產(chǎn)出，需要與它所依賴的環(huán)境中的因素互動來獲得。為了維持數(shù)字化時代的生存也就是進行數(shù)據(jù)治理，政府組織必須依附大數(shù)據(jù)環(huán)境引進、吸收、轉換各種數(shù)據(jù)資源，而這種資源往往來自環(huán)境中的其他組織，這種依附關系推動政府與其他組織資源共享、相互支持，形成資源相互共享的關系網(wǎng)絡，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效整合和配置。同時，隨著社會主體的多元化、大數(shù)據(jù)的應用化，催生了探索創(chuàng)新政府數(shù)據(jù)治理模式的需求，并被逐步應用于政府管理公共事務的實踐過程中，從而改善公民政治參與以及政府與企業(yè)合作等領域。數(shù)據(jù)協(xié)同是政府數(shù)據(jù)治理的要義，數(shù)據(jù)化的政府組織要求數(shù)據(jù)匯聚和業(yè)務協(xié)同。數(shù)據(jù)“活”于流動，只有在互聯(lián)互通過程中，才能最大限度地挖掘和釋放數(shù)據(jù)的價值。然而，掣肘于理念、制度和技術等因素，絕大多數(shù)政務數(shù)據(jù)尚處在“休眠”狀態(tài)，真正被開發(fā)利用，特別是用于業(yè)務流程屈指可數(shù)。面對大量跨領域、跨層級和跨部門的公共事務，地方政府僅憑借自身的數(shù)據(jù)治理難以應對，勢必需要借鑒跨界治理理論，通過建立良好的伙伴關系，實現(xiàn)有效的協(xié)同治理。

數(shù)據(jù)治理中的“跨界”是指兩個以及兩個以上的治理主體達成良好的合作關系，合力運用數(shù)據(jù)協(xié)同治理。在此過程中，政府發(fā)揮作為治理主體之一的主導作用并引導其他主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，協(xié)商建立互惠的伙伴關系，增強約束力和凝聚合力，協(xié)力合作實現(xiàn)良好治理的局面。政務數(shù)據(jù)治理是政務數(shù)據(jù)共享的基礎，其著眼于政府部門之間的內部數(shù)據(jù)流動關系，強調數(shù)據(jù)的共享性，打破傳統(tǒng)的界域，整合資源實現(xiàn)跨界協(xié)同?？梢哉f，政府部門治理的本質就在于跨界協(xié)同，政府部門內部之間或與其他行動主體協(xié)同合作，運用大數(shù)據(jù)等技術系統(tǒng)性地處理全方位的社會公共事務，這與具有跨界性、協(xié)同性和共享性特征的跨界治理理論是不謀而合的。基于兩者的內在聯(lián)系，我們認為，政務數(shù)據(jù)跨界治理是指多元化的治理主體，包括政府、私人部門、非營利組織和市民社會，以實現(xiàn)公共利益為目標，綜合運用物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等大數(shù)據(jù)技術，處理跨越界別限制的公共事務，形成一套權變互適的協(xié)同機制與制度安排。進言之，為完善主體協(xié)同與共享合作的治理模式，政務數(shù)據(jù)治理需要統(tǒng)籌管理分散在政府各部門之間的數(shù)據(jù)，加快數(shù)據(jù)要素流動的及時性和有效性，協(xié)調大量跨越界別限制的業(yè)務工作，擴展數(shù)據(jù)分析的廣度，調整政府原有的金字塔形組織結構，打破層級節(jié)制的線形控制，克服部門權力碎片化，整合和利用數(shù)據(jù)實現(xiàn)其開放共享，最終目標是幫助政府全面及時地掌握真實客觀的信息，從而能夠通過數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)審計、數(shù)據(jù)管理等新型方式來提升國家治理的效能。具體說來：

第一，跨行政層級，扁平化管理。政務數(shù)據(jù)治理波及多級政府關系，如果以行政權力為依托，依靠上傳下達模式貫徹落實自上而下的治理政策，就必然因層級過多引致信息不對稱甚至扭曲，與此同時容易固守陳規(guī)陋習。通過跨界治理突破科層制桎梏，讓扁平化管理貫穿政務數(shù)據(jù)治理體系，不僅回應可以及時有效，而且臨機決策也有了保證。

第二，跨地理區(qū)域，持續(xù)互動。在“錦標賽”“逐底競爭”的思維下，區(qū)域發(fā)展中形成的“囚徒困境”往往使不同地區(qū)的政府或多或少地染上了地方保護、權益博弈和自利性等局限性。引入跨界治理，構建區(qū)域數(shù)據(jù)治理協(xié)作機制，通過共享數(shù)據(jù)紅利抑制區(qū)域政府的地方本位主義以防微杜漸，可以逐步改善不同行政區(qū)域間的關系，持續(xù)互動。

第三，跨職能部門，資源共享。政務數(shù)據(jù)來源于政府內部信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)通常在支持單一業(yè)務的部門系統(tǒng)里創(chuàng)建并存儲在多個地方，囿于部門羈絆以及安全責任擔當，數(shù)據(jù)跨越部門界限開放和共享往往壁壘眾多。此時，跨界治理可以形成政府各部門的信任協(xié)商與協(xié)調配合機制，打破政府之間以及政府各部門之間的信息壁壘和信息碎片化，搭建數(shù)據(jù)溝通的橋梁，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)治理中的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同。

第四，跨公私組織，協(xié)同合作。治理的最終追求是形成自主自治的網(wǎng)絡。數(shù)字化背景下的大數(shù)據(jù)技術介入，可以在打破組織壁壘的基礎上，促成多元主體化的數(shù)據(jù)治理格局。比如第三部門的廣泛參與使得數(shù)據(jù)治理主體更具主動性和獨立性，有利于形成利益共享、風險共擔的合作理念，進而借助共同利益目標明確責任邊界，確立監(jiān)管機構、學術機構、行業(yè)組織等主體的自治與監(jiān)督，并保證公私組織統(tǒng)籌運用法律、行政、標準、技術、市場、媒體等手段完成政務數(shù)據(jù)治理的發(fā)展與安全兩大目標。

二、政務數(shù)據(jù)跨界治理的邏輯架構

政務數(shù)據(jù)跨界治理是一項系統(tǒng)工程，具有一子落而全盤活的變革效應，各領域需要多方面進行政策規(guī)制、機構重構、功能再造、高效協(xié)同。依據(jù)這一總體邏輯，我們在借鑒跨界治理的“三位一體”分析框架和相關路徑分析范式的基礎上進一步拓展，嘗試性地提出政務數(shù)據(jù)跨界治理框架結構（如圖1所示），主要包括政策文件、組織架構、業(yè)務流程和治理工具四方面的邏輯關系。

圖1 政務數(shù)據(jù)跨界治理的結構

（一）跨界領導：政府文件中對政務數(shù)據(jù)治理的要求

2015年大數(shù)據(jù)首次被列為國家基礎性戰(zhàn)略資源，同時網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略首次被提出實施，這兩個首次對建設數(shù)字中國具有極其重要的意義。與此相關的還有國務院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》和“十三五”規(guī)劃，其核心均是推動數(shù)據(jù)資源共享開放，促進大數(shù)據(jù)的深化應用，以達到提升治理能力這一目標。2016年國務院發(fā)布《政務信息資源共享管理暫行辦法》，是政府創(chuàng)新政務信息資源管理制度建設的重大舉措，數(shù)據(jù)開放正式列入政務公開的制度安排，政務信息資源共享有了相應的管理制度。習近平總書記隨后在中共中央政治局第三十六次集體學習時再次強調，“以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務。”2021年，十三屆全國人大常委會第二十九次會議通過了我國第一部有關數(shù)據(jù)安全的專門法律——《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》，從頂層規(guī)制了數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)治理分類分級的管理與保護，對數(shù)據(jù)流通的關鍵環(huán)節(jié)進行了精細緊密的監(jiān)控，明確了對關系國家安全、重大公共利益等數(shù)據(jù)的嚴格監(jiān)管，從根本上加強統(tǒng)籌了數(shù)據(jù)安全工作，標志著我國數(shù)據(jù)安全領域在真正意義上開始了有法可依。

由此可見，國家層面對大數(shù)據(jù)時代的政務數(shù)據(jù)治理提出了更多的要求，主要集中于深入挖掘數(shù)據(jù)價值，系統(tǒng)化數(shù)據(jù)資源管理，深化數(shù)據(jù)資源應用。相對應的跨界問題伴隨著中國政府數(shù)字化轉型已經(jīng)被提上議事日程，“三融五跨”的戰(zhàn)略對我國政府部門治理模式提出了新的要求。雖然“五跨”是針對國家信息化建設提出的，但其系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的宏旨大義寓意的是跨界協(xié)同治理，組織結構、業(yè)務協(xié)同、資源整合、治理工具等勢必成為政府部門治理運行的基本邏輯。

（二）治理結構：適應數(shù)字時代的機構重組

傳統(tǒng)組織結構中的科層制是低復雜性的工業(yè)社會中公共組織普遍采取的組織形式，它將整個社會假設為一個運轉的大機器，力圖在無序中建立有序，以專業(yè)化將復雜的事物簡單化。在工業(yè)社會低復雜性和不確定性條件下，金字塔式的科層制依賴于等級結構的層層授權，權力越往上越集中，命令越往下越分解，造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，機構按照條塊分割的專業(yè)化部門承擔不同責任，導致層次繁多，組織不斷膨脹。但在大數(shù)據(jù)時代，社會呈現(xiàn)出高度的復雜性和不確定性，科層制的繁瑣性規(guī)章和形式化流程導致前瞻性、靈活性和有效性相對不足，與政務數(shù)據(jù)治理所面臨的多變的治理環(huán)境和復雜的內外結構所需的整體性、動態(tài)性治理體系相沖突。

治理結構是治理理論在政府活動中的實踐應用。作為實現(xiàn)公共價值的工具，政府需要適應數(shù)字時代重塑其組織結構。大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府整體職責呈現(xiàn)階段性差異，被細分到部門和部門內設機構，行政運行機制呈現(xiàn)出靈活性、智能化的特點，需要變革責任履行形式和權力授予方式以應對數(shù)據(jù)治理體系的不斷升級。由此決定的跨部門協(xié)作，將突破科層體制及組織界別的剛性約束，打破固化利益格局，其復雜性也將促使政府進一步思考數(shù)據(jù)權力的分配與主體效用的平衡。若要使政務數(shù)據(jù)治理優(yōu)勢最大化，政府就必須從國家層面統(tǒng)籌規(guī)劃，圍繞地方發(fā)展的需要和目標分類施策，以權責明確的組織架構、一體化的行政機制作為保障，并不斷完善數(shù)據(jù)治理體系。調整政務數(shù)據(jù)治理格局的關鍵在于組織架構的變遷，政府可以通過建立數(shù)據(jù)治理委員會或工作小組，確定責任履行和分工方式，協(xié)調數(shù)據(jù)治理相關參與者的利益，形成主導性的跨部門統(tǒng)籌機制。另外，政府部門內部也可以成立數(shù)據(jù)治理領導小組，專門負責數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)安全等方面的工作。就通行和效果兩方面來看，首席數(shù)據(jù)官（CDO）制度是破解跨部門數(shù)據(jù)治理難題的有效方法之一，其旨在數(shù)據(jù)共享和透明度，同時其合作網(wǎng)絡使得跨部門合作更趨緊密和穩(wěn)定，這些可以在最大程度上推動政務數(shù)據(jù)與政務業(yè)務的深度融合。

（三）治理過程：整合協(xié)同共享和創(chuàng)新治理工具

政務數(shù)據(jù)治理的價值在于數(shù)據(jù)共享。若想數(shù)據(jù)信息資源交流順暢、開放共享，就需降低跨界數(shù)據(jù)來源的復雜化、差異化以及高成本，最大限度地減少信息不對稱是首要的任務。政務數(shù)據(jù)治理強調實現(xiàn)跨主體、跨互聯(lián)網(wǎng)平臺、跨地域的數(shù)據(jù)共享與對接以及互惠互利，由此需要以技術工具推動協(xié)作過程，使各成員能夠把彼此手中的數(shù)據(jù)有效集成并運用起來。與此同時，還要探索區(qū)域數(shù)據(jù)治理的協(xié)作機制和開放共享的動態(tài)機制，克服不同行政區(qū)域間可能存在的矛盾和障礙，保障數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)治理的主動性、持續(xù)性和協(xié)調性。

一般而言，政務數(shù)據(jù)共享指的是“政府部門之間跨層級、跨地域和跨部門的共享”，這涵蓋了對數(shù)據(jù)共享的參與者、過程以及行為結果的明確責任要求。政府不同部門都有在自己業(yè)務流程中收集或保留的數(shù)據(jù)，以各部門為主體的數(shù)據(jù)共享意味著他們要將自己存有的數(shù)據(jù)，根據(jù)是否授權明確共享屬性后匯聚給其他部門調取和使用，從而提升政府部門的公共服務供給能力和辦公效率，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的最大效用。數(shù)據(jù)開放、共享是數(shù)據(jù)治理的重要維度，以“邏輯集中”規(guī)范內部數(shù)據(jù)收集機制，創(chuàng)新開放應用提供精準的數(shù)據(jù)是基本要求。在此基礎上，構建以云計算技術為基礎的跨界互聯(lián)政務云平臺促進部門協(xié)作。與此同時，以決策共識、合作環(huán)境、利益協(xié)調為依托形成跨部門合作框架，搭建數(shù)字化的中臺架構系統(tǒng)支撐數(shù)據(jù)、技術、業(yè)務、運營的“多重融合”。技術中臺可以分為基礎服務和業(yè)務服務兩個維度，以業(yè)務系統(tǒng)和數(shù)據(jù)中臺系統(tǒng)的關系全域化整合共性的業(yè)務，實質是組建政府政務服務和數(shù)據(jù)共享中心，更貼近特定的業(yè)務，根據(jù)其屬性明確跨越部門界限的權限和職責，并對數(shù)據(jù)服務跟蹤，再進一步優(yōu)化政府部門改革和提高治理效率。

正如摩爾定律所揭示的信息技術進步神速那樣，在數(shù)字化時代背景下，顛覆性技術的介入，參與其中的行動者協(xié)商合作，其相互作用在打破組織壁壘的基礎上調整、改進和革新其組織結構、業(yè)務流程以及組織形式。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術所帶來的靈活性、創(chuàng)新性和快速反應性，為政務數(shù)據(jù)治理提供虛擬的應用場景，賦予跨界協(xié)同動力，業(yè)務部門的規(guī)則被改變，不再是各自獨立的業(yè)務空間，而是匯聚成一個可以跨域空間，可互相學習、互用數(shù)據(jù)和交換資源的業(yè)務協(xié)作。為此，以人工智能、區(qū)塊鏈等技術為抓手，政府部門之間、政府與企業(yè)之間可以再造流程，串聯(lián)彼此的業(yè)務，實現(xiàn)高效協(xié)同和共建共享，實現(xiàn)服務碎片化向集成化轉變。利用區(qū)塊鏈技術開放性、安全性的特性與優(yōu)勢，借助區(qū)塊鏈核心技術處理異質數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)質量，依靠主體間不可逆的分布式數(shù)據(jù)系統(tǒng)，通過點對點的方式，確認交易，政府各部門可以保障跨部門數(shù)據(jù)信息的真實可靠、安全隱私、開放共享與開發(fā)利用。政府部門還可以借助區(qū)塊鏈廣播式來傳遞信息，這樣上級指令能直接傳到下級部門，收集下級部門的信息數(shù)據(jù)也都真實可靠且更具實效性。此外，借助“5G+AI”的融合性與專業(yè)性，通過建立基層治理平臺，政府部門可以解決覆蓋面不足、專業(yè)人才少、權限沒有開放的問題。具體說來，基于“5G+AI”技術構建應急管理平臺，預警和應急可以同時啟動；整合“5G+AI”技術，可以夯實監(jiān)管體系，與金融機構、非營利組織等合作，規(guī)范化和智能化監(jiān)管執(zhí)法領域；應用“5G+VR/物聯(lián)網(wǎng)”技術，可以實現(xiàn)部門協(xié)同政務服務辦事場景，全息實景同步，真正做到“不用跑”的服務。

三、政務數(shù)據(jù)跨界治理的現(xiàn)實痛點

大數(shù)據(jù)信息技術就其現(xiàn)實性而言，在一定程度上還具有工具理性的一面，并不能導致可預估的制度變遷，在社會結構與法律制度的雙重壓力下，各組織對新技術的使用和理解因人因事而異，這又給預測新技術運用的實際效果帶來了困難。政務數(shù)據(jù)跨界治理是要打破橫亙在政府各職能部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)從封閉到開放的透明轉變，其實踐中的困境主要集中在體制和科技兩方面。

（一）體制羈絆

政務數(shù)據(jù)整合、共享和開放已取得一定進展，政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革在黨的十八大以后推進迅速，全國一體化政務服務平臺建設也在緊鑼密鼓地進行，政務數(shù)據(jù)共享所帶來的服務便民化有目共睹。同時，數(shù)據(jù)共享不充分、線上線下服務不協(xié)同性以及政務服務標準不統(tǒng)一等問題仍然存在。追根溯源，體制羈絆仍在影響著政務數(shù)據(jù)共享的程度特別是核心政務數(shù)據(jù)的開放利用。

一方面，盡管目前政務數(shù)據(jù)業(yè)務活動交織互動頻繁，但各部門還是難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動及時暢通。拋開政府部門缺乏數(shù)據(jù)專業(yè)人才這一原因之外，應該與一些政府部門以利益為中心、片面強調行政區(qū)劃和管轄范圍，甚至畫地為牢、以鄰為壑的僵化體制思維密切相關。比如審批制在數(shù)據(jù)流通環(huán)節(jié)中的嵌入，雖有責任分配的需要，但往往更多導致了虛擬時空的層級控制，事項等待時間一長，效率自然就大大降低。就我們調研一些網(wǎng)上審批的事項來看，突出的問題是流程中設置的責任環(huán)節(jié)過多，在流于形式的同時又給具體審批人帶來全天候的信息處理負擔，如此一來，效率往往還是以辦結的最后時限規(guī)定來保證。當然有時辦理事項即使超過了規(guī)定時限，流程中還賦予了相關審批權力部門清理線上實際辦理時長，以免不利的電子留痕出現(xiàn)。另一方面，政府各部門之間數(shù)據(jù)共享仍不充分。客觀而言，有些政府部門數(shù)據(jù)價值大、敏感度高，涉及各類社會主體的隱私和權益，只能有限共享。此外，數(shù)據(jù)系統(tǒng)標準不一、格式各異與數(shù)字鴻溝等也影響了政務數(shù)據(jù)的關聯(lián)度和嵌入度，導致數(shù)據(jù)共享一體化平臺建設的標準化困難重重。但從調研的情況來看，一些上級部門統(tǒng)籌組建數(shù)據(jù)系統(tǒng)和管理數(shù)據(jù)時，還是有將數(shù)據(jù)當作權力的資本緊攥在自己手中的體制慣習。下級部門往往無權及時調取需要使用的數(shù)據(jù)，需要向上級部門申請，耗費時間精力，久而久之會削弱下級部門匯集和更新數(shù)據(jù)的動力，同時也使得上級部門擁有的數(shù)據(jù)喪失了大數(shù)據(jù)的價值。

總之，在科層制金字塔式的組織結構中，權力越往上越集中，命令越往下越分散，依賴于等級結構的層層授權，下級對上級負責，這種縱向的等級劃分極易帶來信息溝通的不暢。中間的管理層處理政府內部的數(shù)據(jù)并協(xié)同控制政府活動，成為政府結構中最龐大、臃腫的組成部分。相應地，上下級所獲的信息不對稱，權力鏈條過長，信息溝通緩慢，難免信息失真。傳統(tǒng)的政務信息系統(tǒng)建設是以業(yè)務為中心的，大多數(shù)只能用來服務某一個部門或某項特定的業(yè)務需求，而那些存在于信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源通常隨著部門系統(tǒng)的建設被多次存儲、復制和創(chuàng)建。換句話說，傳統(tǒng)政務信息系統(tǒng)和組織結構對于部門、層級和區(qū)域之間數(shù)據(jù)共享的實現(xiàn)難以提供保障。

（二）科技風險

“技術是對自然的編程，是對自然現(xiàn)象的合奏和應用，所以在最深的本質上，他應該是自然的，是極度的自然，但它并不使人感到自然?！闭M織變遷的滯后性及其工作人員的權力依賴性在一定程度上影響了公共部門對大數(shù)據(jù)技術挑戰(zhàn)的回應性。在現(xiàn)有政務數(shù)據(jù)治理體制下，各數(shù)據(jù)治理主體職責難以明確劃分，進而導致數(shù)據(jù)權益的維護難以真正實現(xiàn)。換句話來說，科技風險不僅充斥于“政府部門依托數(shù)據(jù)”，也充斥于政府部門對數(shù)據(jù)進行治理的全過程，如部門數(shù)據(jù)收集、存儲、流通、分析和決策各個環(huán)節(jié)。

一方面我們應該看到，數(shù)字技術聯(lián)通了政府各個部門后，會產(chǎn)生“數(shù)據(jù)蝴蝶”和“多米諾骨牌”兩個效應，關聯(lián)信息的技術和算法語言的更新使得交叉融合的數(shù)據(jù)容易產(chǎn)生混亂與泄露。與此同時，政務數(shù)據(jù)體量龐大、數(shù)據(jù)結構的多源異構、數(shù)據(jù)保護技術的落后以及數(shù)據(jù)主體保護意識的薄弱，也會使數(shù)據(jù)的集中管理存在相對的安全隱患，增加了數(shù)據(jù)泄露風險和數(shù)據(jù)資源的受損性。另一方面，政府部門參與提供數(shù)字公共服務，需要明確自身的角色定位、責任擔當、參與的途徑、評價反饋機制以及退出路線等。根據(jù)調研的情況來看，某市公共資源交易中心是為各類公共資源交易活動提供場所和設施服務的機構。數(shù)字技術的運用主要體現(xiàn)在可視化，化無形為有形，通過實時交易量、陽光指數(shù)以及競標公司數(shù)量等，為諸如工程建設、政府采購、產(chǎn)權交易、土地交易等提供數(shù)據(jù)公共服務，營造良好的營商環(huán)境。盡管該中心有“春夏秋冬”的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的應用系統(tǒng)，但事前與事中事后監(jiān)管的銜接機制尚未建立。

在傳統(tǒng)行政組織下，決策與執(zhí)行并非一體化的，領導者依據(jù)行政需要和相應程序進行決策，部門和工作人員根據(jù)領導者的決策執(zhí)行，回應性相對緩慢，業(yè)務流程冗長。政務數(shù)字化的推動使得政府上下級傳遞信息時采用最快捷的數(shù)據(jù)共享，簡化了各級政府部門間傳遞信息的方式，特別是決策需要的相關信息可以及時獲取，增強了協(xié)同合作的能力。一方面在組織內部，體現(xiàn)在每個層級及部門的人都能參與民主決策，廣泛采納智庫和相關專家反饋的意見，使決策的過程更具科學化和民主化。另一方面在組織外部，互聯(lián)網(wǎng)平臺為公眾真實表達對于公共事務的看法和見解提供了技術支持，使得政府與公眾可以進行良好的雙向互動，政務公開成為必然。在此背景下，僅靠保密意識的強化顯然難以抵御敏感數(shù)據(jù)泄露的風險，信息安全審計技術應運而生。欣喜的是，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》已于2021年落地實施，數(shù)據(jù)確權、數(shù)據(jù)跨境等有了相應的法律規(guī)制，標志著我國數(shù)據(jù)安全的法律體系也在愈加完善。

四、政務數(shù)據(jù)跨界治理的實踐進路

從數(shù)據(jù)治理歷程來看，技術因素始終貫穿其中。而技術的發(fā)展有其自身的內在邏輯和機理，總是從簡單到復雜、從低級到高級。應該說，數(shù)字技術不斷疊加替代給政務數(shù)據(jù)跨界治理順利開展帶來了新的契機。

（一）政務數(shù)據(jù)跨界治理的維度分析

數(shù)據(jù)共享和技術因素是數(shù)據(jù)治理的核心動力，我們可以嘗試從數(shù)據(jù)共享難易、技術復雜程度的維度分析政務數(shù)據(jù)跨界治理的難易程度（參見表1），從而確定政務數(shù)據(jù)跨界治理的融合性。

表1 政務數(shù)據(jù)跨界治理的難易程度

在A、B、C三種情況下，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)跨界治理都比較難，即使數(shù)據(jù)共享在政府各部門間沒有體制障礙，但若是需要借助復雜的技術來保障時，也會影響政務數(shù)據(jù)跨界治理的可能性。D情況則是只有在政府各部門數(shù)據(jù)共享意愿充足且所需技術簡易成熟時，才能在真正意義上實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)跨界治理。顯然，這四種情境只是在數(shù)據(jù)共享難易程度和技術復雜性兩個維度上呈現(xiàn)的理想狀態(tài)，事實上政務數(shù)據(jù)跨界治理中還有很多影響因素，比如法律、準則、市場等。

（二）政務數(shù)據(jù)跨界治理的制度供給

政府對制度供給擔負著首要之責。就政務數(shù)據(jù)跨界治理的制度保障而言，首先需要明確政務數(shù)據(jù)跨界治理的目標、時限以及技術方案；其次要推進政務數(shù)據(jù)跨界治理體制建設，實現(xiàn)公共服務平臺一體化；再次要探索更多保障性措施，并結合具體的業(yè)務深入基層政府的微觀組織單元，通過數(shù)據(jù)公共服務供給方式多元化滿足公民的多樣化需求；最后要尋求數(shù)據(jù)實踐層面上的政民互動，拓寬公民參與政務數(shù)據(jù)跨界治理的實質性渠道，實現(xiàn)數(shù)字時代的善治。

同時，需要強調的是，虛擬組織的引入也是政務數(shù)據(jù)跨界治理的一種制度供給。近年來，虛擬組織應運而生，不少企業(yè)面對復雜變化的市場環(huán)境，開始運用信息技術手段，建立臨時的網(wǎng)絡伙伴關系共享技術和資源，達到超越自身能力所能完成的任務目標。虛擬組織能夠全面發(fā)展管理者的思考能力、決策能力和管理能力。不像組織層次臃腫的傳統(tǒng)組織結構，虛擬組織沒有中央辦公室，只是以網(wǎng)絡為依托把不同地區(qū)的資源要素組合成跨界、跨時空的統(tǒng)一智慧組織形式。領導者成為行動的中心，組織界限趨于模糊，組織是開放和自發(fā)形成的，參與者更容易建立與他人的伙伴關系，通過無命令、無控制條件下的實用知識和數(shù)字技術實現(xiàn)傳統(tǒng)組織的管理目標和職能。數(shù)字政府的目標之一就是要實現(xiàn)政府的虛擬化，而政務數(shù)據(jù)跨界治理的實質也是要沖破垂直管理體系的羈絆，構建一個以公眾需求為導向的“一站式”虛擬組織，從而發(fā)揮虛擬組織的高效率、低成本和便利的優(yōu)勢。

（三）政務數(shù)據(jù)跨界治理的業(yè)務協(xié)同

確定政務性流程的存在是實現(xiàn)政務數(shù)字化的效益所在。政務活動本身就是業(yè)務流程的運作。政務流程綜合了相關結構化活動，為特定的公眾提供特定公共產(chǎn)品。在政府活動中存在著大量重復性的過程，若是認真觀察這些活動，總結其中的規(guī)律應用于往后相似事務中，就會保證工作效率和質量，可見確定性政務流程的存在使數(shù)字技術有了應用空間。就目前來說，政務數(shù)字化的實現(xiàn)在政府管理領域還有一定的難度，需要將復雜化、固定化的政務流程轉變成系統(tǒng)而精細的過程。數(shù)字化系統(tǒng)是通過數(shù)據(jù)流的控制來實現(xiàn)工作的控制，進而通過控制價值流實現(xiàn)數(shù)字治理。推行政務數(shù)字化的過程，實際上就是政府機構改革、業(yè)務優(yōu)化和重組，以信息技術為支撐構建與政府數(shù)字化相適應的組織結構、運行機制，實現(xiàn)各級政府及政府部門跨層級、跨部門的數(shù)字化協(xié)同辦公和資源共享，進而規(guī)制政府的行為。從政務數(shù)字化的發(fā)展和價值出發(fā)，精簡業(yè)務流程，按照就緒度進行整合，將可能串聯(lián)的業(yè)務并聯(lián)，最終輸出令公眾滿意的、涵蓋公共資源投入及公民權利的公共服務產(chǎn)品。

具體做法是：注重完善協(xié)同機制，實現(xiàn)系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)共享同頻共振，努力建成服務型的整體性政府；充分發(fā)揮以業(yè)務流為基礎的數(shù)據(jù)流的協(xié)同作用，推動業(yè)務流程再造，提高行政審批效率，構建政府組織橫向和縱向結構的數(shù)據(jù)共享機制；保障政務數(shù)據(jù)跨界共享的配套資源支撐，完善政務數(shù)據(jù)跨界共享平臺，形成省市縣跨層級一體化的高效協(xié)同機制；探索建立政務數(shù)據(jù)開放清單制度，明確規(guī)定開放數(shù)據(jù)的類型和使用權限，推動政務數(shù)據(jù)標準化，保證數(shù)據(jù)上下自由流動，營造良好的數(shù)據(jù)環(huán)境；提高需求層面的價值創(chuàng)造，增強不同治理主體利用政務數(shù)據(jù)的主動性，達成信任共識，并形成跨界協(xié)同體系；明確政務數(shù)據(jù)跨界治理的價值導向，理順政務數(shù)據(jù)開發(fā)利用橫向聯(lián)合、縱向聯(lián)動的跨界責任機制。

（四）政務數(shù)據(jù)跨界治理的技術創(chuàng)新

在信息化的過程中，人類開拓了一個充滿數(shù)字的特殊空間——網(wǎng)絡空間。在這個虛擬空間中，大數(shù)據(jù)技術、人工智能等數(shù)字技術顯然已成為主流技術，實實在在為國家和政府組織賦能，并徹底改變了人們獲取、存儲和傳遞信息的方式。當我們艷羨于大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)以及人工智能賦能新時代不斷深刻改變我們生產(chǎn)、生活方式時，我們更應該意識到，政務數(shù)據(jù)跨界治理已成為推進政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的突破口，是有效增強公共服務滿足人們對美好生活追求的政府能力提升之舉。由此而論，充分利用現(xiàn)代信息技術創(chuàng)新賦能政務數(shù)據(jù)跨界治理是順勢而為之舉。

一方面，運用前沿技術，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)跨界治理要素全領域的覆蓋。比如通過“多跨”場景應用設計將政務服務、行政審批和社會治理等特定應用場景置入同一個開放空間的政務平臺，實現(xiàn)橫向和縱向的雙向互動和聯(lián)通，釋放數(shù)據(jù)價值；借助區(qū)塊鏈中的智能合約技術，以點對點的傳輸技術擴散到相關部門，確保數(shù)據(jù)在互用性和安全性層面的執(zhí)行與操作，實現(xiàn)數(shù)據(jù)真正意義上的交換；建立大數(shù)據(jù)的技術平臺，自動化地“縫合”多源異構的零散數(shù)據(jù)。另一方面，運用和借助新興技術，提升公共服務的質量、滿意度和回應性；加快研發(fā)政府部門內部的大數(shù)據(jù)核心技術，保護關鍵信息基礎設施；借助大數(shù)據(jù)和云計算技術“全樣本”處理社會問題并作出預測性決策，探尋事中事后監(jiān)管與事前許可的緊密銜接機制。

總之，在數(shù)字世界，人們希望在家里、在辦公室里都能得到全天候即時的公共服務。那么，作為管理國家和社會事務并且為公眾服務的政府，唯一的選擇就是順應時代的發(fā)展，運用信息技術，改進工作流程、優(yōu)化服務手段，進行體制和管理創(chuàng)新，提升管理水平和服務質量。

五、余論

數(shù)字化時代的來臨為服務型政府建設注入了催化劑。服務型政府主張顧客至上，強調滿足公眾公共需求，承擔交互公共服務和產(chǎn)品提供任務。過去公眾發(fā)起訴求，政府、公共事業(yè)單位只能被動、機械地作出回應，人們辦事需要直接到政府部門，經(jīng)常會遇到辦事又難又慢、多次來回跑的情況。隨著“放管服”改革不斷推進，政府數(shù)字化服務體系逐漸完善，公眾從網(wǎng)站窗口不僅可以獲取政府的大部分數(shù)據(jù)和服務，無須親自到政府辦公地區(qū)，還可以在第一時間反饋自己的服務體驗。簡言之，政務數(shù)字化已成為建設人民滿意的服務型政府的必然選擇，隨著政府職能定位由管理型政府向服務型政府轉變；政務數(shù)字化通過強化政府服務理念、健全問責機制（包括政府職能、管理運行制度）等，不僅為服務型政府提供了觀念、體制等方面創(chuàng)新的無限可能，而且實實在在地促進了政府職責體系的變革，滿足了跨地區(qū)、行業(yè)、層級辦事的服務需求。

順應時代潮流，將新公共管理理論和服務行政理論引入到政府治理模式重塑中，落到實處，就是建立起與數(shù)字社會、數(shù)字經(jīng)濟相適應的權責清晰的數(shù)字政府。“健全政府職責體系”在黨的十七大報告中被明確提出，緊接著實施的大部門制改革就以健全政府職責體系為主旨，不再是簡單的機構層面的撤銷并購和人員的縮減，而是理順政府部門及人員的職責關系，并與政府在公共事務上承擔的角色、功能相結合，在科學界定職能的基礎上實現(xiàn)了職責整合與機構重構的有機統(tǒng)一。政府治理能力現(xiàn)代化的目標于黨的十八屆三中全會所確立，具體來說就是將政府職權轉換為政府的職能，以協(xié)調政府的職位、權力和責任為抓手，合理界定各級政府及部門內的職事，并促使政府職責體系變革真正到位。實際上，職責體系不斷變革和構建的過程也是政府治理能力不斷提升的過程。需要指出的是，長期以來，我國政府在職責配置和機構結構上具有較高的一致性，站在政府治理能力現(xiàn)代化這一新方位上，我們有必要結合數(shù)字治理能力的提升尋求突破。

毋庸諱言，相對于企業(yè)而言，政務數(shù)據(jù)打通的步伐較慢。究其原因，機構大、人事復雜是客觀現(xiàn)實，但沒有積極性或者干脆說沒有利益驅動是主觀障礙。此時，政府部門構建大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的集中性優(yōu)勢就需要一個有著非常清晰的數(shù)據(jù)資源戰(zhàn)略方向的權威中心來保障。此外，遵循這一中心原則也是由于收集、存儲和管理數(shù)據(jù)的綜合成本不菲。當然，在理論和實踐中是否還有其他不同方案，這非常值得探究。與此同時，我們也應該看到，我國政府在長期的管理與服務過程中或多或少地沉淀了一些弊端和難題，這必然使得我國政務數(shù)據(jù)治理在一定程度上彰顯出自身的特色，比如中央層面充分利用中國特色社會主義政治發(fā)展道路的優(yōu)勢對政務數(shù)據(jù)開放共享的強力推進、地方政府數(shù)字化一把手工程等，這些對破解弊端和難題往往及時見效，但后續(xù)如何通過制度保障而持續(xù)運行以及如何協(xié)同政務跨界治理中的政府、社會組織和企業(yè)的共同參與更是長效之舉。