懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的適用

文｜仲彤

《民法典》第1234條在環(huán)境民事侵權(quán)中創(chuàng)設(shè)了懲罰性賠償制度，但該條并未直接指明懲罰性賠償能否適用于環(huán)境民事公益訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅返谑l規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟中懲罰性賠償?shù)倪m用參照環(huán)境私益訴訟的規(guī)定，但并未明晰如何參照適用、參照適用的外延在哪里以及為何參照適用等問題。

理論界對于上述問題也是莫衷一是，出現(xiàn)了“肯定說”與“否定說”的爭論。筆者認(rèn)同“肯定說”的結(jié)論，但對于懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的法律解釋理由存在不同理解，本文在分析學(xué)者爭議的基礎(chǔ)上運(yùn)用文義解釋以及目的解釋方法論證懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的正當(dāng)性，并進(jìn)一步基于司法解釋的內(nèi)容提出懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的完善路徑。

“肯定說”與“否定說”之爭

“肯定說”的基本理由及其評析

持“肯定說”觀點(diǎn)的學(xué)者主要基于如下理由：首先，從《民法典》第1232條的立法過程來看，懲罰性賠償制度最初適用于生態(tài)環(huán)境損害，而后才擴(kuò)大至人身、財(cái)產(chǎn)損害，因而將懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟契合立法者的立法目的；其次，依照體系解釋方法，《民法典》第1229—1233條系侵權(quán)責(zé)任編第七章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”的一般規(guī)定，而第1234—1235條屬于全章的特殊規(guī)定，因而環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償制度的適用范圍應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境公益侵權(quán)；最后，從比較解釋的角度來看，依據(jù)美國“私人檢查總長”理論，環(huán)境民事公益訴訟系通過私人行為以民事訴訟的手段達(dá)到保護(hù)公共利益的目的，而懲罰性賠償責(zé)任淵源于英美法系，其發(fā)展歷史表明懲罰性賠償責(zé)任已由私法責(zé)任逐漸演化為一種促進(jìn)公共政策實(shí)現(xiàn)、保護(hù)公共利益的特殊法律責(zé)任，因而將懲罰性賠償引入環(huán)境民事公益訴訟具有充分的價(jià)值基礎(chǔ)。此外，有學(xué)者在“肯定說”的基礎(chǔ)上采取審慎態(tài)度，認(rèn)為懲罰性賠償?shù)倪m用需受到一事不再罰的制約，以此實(shí)現(xiàn)懲罰性賠償與行政處罰之間的良好銜接。

筆者認(rèn)同上述觀點(diǎn)的結(jié)論，但認(rèn)為其解釋理由尚存在值得商榷之處。首先，立法目的的推導(dǎo)應(yīng)綜合立法歷史資料、社會現(xiàn)狀、法學(xué)理論等多方面因素，單純依據(jù)立法史難以進(jìn)行翔實(shí)的論證。其次，針對懲罰性賠償能否適用于環(huán)境民事公益訴訟這一問題，參照不同的關(guān)聯(lián)法條解釋，完全可以得出截然相反的結(jié)論。例如，下文“否定說”的第一條理由。再次，以私法機(jī)制維護(hù)社會公共利益并不僅限于懲罰性賠償和環(huán)境民事公益訴訟，如善意取得制度也是通過私法機(jī)制保障交易秩序安全的公共利益，因而僅從這一點(diǎn)不能得出懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的結(jié)論。最后，懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)受一事不再罰的制約，但這不僅限于行政處罰，還應(yīng)當(dāng)包含刑事領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)刑，因而應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善懲罰性賠償?shù)倪m用規(guī)則。

“否定說”的基本理由及其評析

持“否定說”觀點(diǎn)的學(xué)者主要基于如下理由：首先，知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償（《民法典》第1185條）以及產(chǎn)品侵權(quán)懲罰性賠償（《民法典》第1207條）均將請求權(quán)主體限定為所有權(quán)、生命權(quán)或健康權(quán)遭受侵害的被侵權(quán)人，因而遵循體系解釋的方法也應(yīng)當(dāng)將環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)恼埱髾?quán)主體限定為人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受侵害的特定民事主體；其次，現(xiàn)有的“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度＋行政罰款制度”已然能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與懲罰作用，因而懲罰性賠償?shù)囊氩痪哂斜匾?，并且若?jiān)持引入懲罰性賠償制度可能會導(dǎo)致行為人針對同一違法事實(shí)承擔(dān)公益訴訟與私益訴訟兩次懲罰性賠償；最后，從功能及適用效果上看，懲罰性賠償具有激勵(lì)被侵權(quán)人積極主張權(quán)利的作用，但是檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟是基于自身職責(zé)，并不需要通過超額賠償金進(jìn)行激勵(lì)。此外，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟的生態(tài)環(huán)境損害賠償往往數(shù)額巨大，若在此基礎(chǔ)上再追究懲罰性賠償，既沒有必要也沒有執(zhí)行的可能。

首先，雖然我國《民法典》在產(chǎn)品侵權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)以及生態(tài)環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域均配置了懲罰性賠償制度，但是該制度在三個(gè)領(lǐng)域的適用條件、制度價(jià)值等方面均存在不同，因而不能照搬適用。其次，“否定說”的觀點(diǎn)主要立足于懲罰性賠償引入環(huán)境民事公益訴訟制度中會違反一事不再罰的原則，從而有可能加重侵權(quán)人的負(fù)擔(dān)，但這種情況完全可以通過折抵規(guī)則予以解決。此外，在合理判處侵權(quán)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的前提下，將懲罰性賠償制度引入環(huán)境民事公益訴訟更有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌之目的。最后，“否定說”的觀點(diǎn)將與生效判決產(chǎn)生的既判力相違背。例如，江西省浮梁縣人民檢察院訴某化工集團(tuán)有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟案已將懲罰性賠償應(yīng)用于環(huán)境民事公益訴訟中，該案也成為《民法典》施行以來在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域適用懲罰性賠償?shù)牡谝话浮?/p>

解釋論下懲罰性賠償對環(huán)境民事公益訴訟的適用

《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》中提出要探索建立“民事公益訴訟懲罰性賠償制度”。在司法實(shí)踐中，將懲罰性賠償應(yīng)用于環(huán)境民事公益訴訟的案例已入選最高人民檢察院典型案例。因而，無論從指導(dǎo)思想層面還是從司法適用層面，懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的應(yīng)用已成為現(xiàn)實(shí)，繼續(xù)否定懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的應(yīng)用已不具有實(shí)踐意義，探尋懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)及應(yīng)用路徑才是解決問題的根本所在。

懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的正當(dāng)性

懲罰性賠償與環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)上的共通性

懲罰性賠償是在填平性賠償?shù)幕A(chǔ)上再增加一定賠償額的賠償方式，具有補(bǔ)償被侵權(quán)人、懲罰侵權(quán)人以及預(yù)防侵權(quán)行為的發(fā)生等功能。環(huán)境民事公益訴訟是指法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織依據(jù)法律規(guī)定，對已經(jīng)損害社會公共利益或具有損害社會公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起的民事訴訟。二者均是以私法機(jī)制實(shí)現(xiàn)公法目的。首先，雖然二者在原告資格、訴訟理由等具體要素方面存在區(qū)別，但從整體上講，二者均適用民事訴訟程序，原被告雙方處于平等的法律地位，即使檢察機(jī)關(guān)屬于國家機(jī)關(guān)，其在環(huán)境民事公益訴訟中也無特別之處，仍須符合民事訴訟程序規(guī)定，被告也僅承擔(dān)民事責(zé)任。其次，從懲罰性賠償?shù)奶匦陨峡?，懲罰性賠償是超出實(shí)際損失的一種賠償方式，法律對故意造成嚴(yán)重后果的行為施加更重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，目的是通過懲戒方式遏制致害行為以防止致害行為延續(xù)對其他不特定人造成進(jìn)一步損害，因而從這一點(diǎn)上講，懲罰性賠償具有公法層面的保障公益和管理致害行為的功能。而環(huán)境民事公益訴訟通過向損害生態(tài)環(huán)境行為追責(zé)的手段實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及維護(hù)社會公共利益的目的，在一定程度上具有公法色彩。此外，雖然我國《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益，但是具有原告資格的國家機(jī)關(guān)、社會組織出于環(huán)保意識和公益責(zé)任感，將在環(huán)境民事公益訴訟中通過懲罰性賠償獲得的額外金額運(yùn)用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，從實(shí)質(zhì)目的上講，并不違背上述規(guī)定。

懲罰性賠償對環(huán)境民事公益訴訟具有工具價(jià)值

懲罰性賠償所蘊(yùn)含的補(bǔ)償、懲罰、預(yù)防功能對于環(huán)境民事公益訴訟價(jià)值的實(shí)現(xiàn)具有工具價(jià)值。首先，作為生態(tài)環(huán)境損害行為直接作用對象的生態(tài)系統(tǒng)及環(huán)境介質(zhì)并非處于靜止?fàn)顟B(tài)，其始終處于物質(zhì)循環(huán)與介質(zhì)流動的動態(tài)過程，在環(huán)境侵權(quán)行為發(fā)生后，這一動態(tài)過程可能加劇損害后果，若適用同質(zhì)補(bǔ)償原則則可能由于低估損害后果而難以實(shí)現(xiàn)完全救濟(jì)。在此種情況下，懲罰性賠償就可以發(fā)揮損害填補(bǔ)的制度功能，從而使得對環(huán)境公益的救濟(jì)更加精細(xì)、全面。其次，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展所帶來的附帶風(fēng)險(xiǎn)時(shí)常對環(huán)境造成損害甚至是不可逆的損害，在搜尋證據(jù)過程中也有可能由于工作人員專業(yè)技術(shù)能力的不足對環(huán)境造成二次損害，因而在環(huán)保領(lǐng)域相較于事后懲罰而言，充分發(fā)揮監(jiān)管機(jī)制的事前預(yù)防功能更為重要，而這也恰是懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中所能夠發(fā)揮的工具價(jià)值。懲罰性賠償具有“防患于未然”的損害預(yù)防功能，其通過對惡意侵權(quán)行為人施加更嚴(yán)厲的懲罰，向人們顯示該行為為法律所不容許，從而使人們自覺規(guī)制自身行為。懲罰性賠償制度的適用不僅在一定程度上節(jié)省了監(jiān)管成本，而且對于環(huán)境利益的維護(hù)也是最有力的。

環(huán)境民事公益訴訟司法實(shí)踐存在懲罰性賠償制度適用空間

在司法實(shí)踐中，存在侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的情況。例如，廣東省廣州市人民檢察院訴廣州市花都區(qū)衛(wèi)潔垃圾綜合處理廠、李永強(qiáng)固體廢物污染環(huán)境民事公益訴訟案，被告人違反法律規(guī)定，明知堆放垃圾的行為可能污染環(huán)境、破壞生態(tài)，仍將未經(jīng)處理的垃圾及垃圾焚燒后的爐渣堆放于后山，造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境在近十年時(shí)間里持續(xù)受損，所需要的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用高達(dá)11344.19萬元。再如，佛山市澤田石油科技有限公司、黃鴻昌、黃應(yīng)順上訴（二審）案件，佛山市澤田石油科技有限公司等四家企業(yè)明知對方無危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)仍將廢酸油渣交由其處置，由生態(tài)環(huán)境損害所帶來的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1941.56萬元。此外，北京市豐臺區(qū)源頭愛好者環(huán)境研究所、金華市綠色生態(tài)文化服務(wù)中心訴深超光電（深圳）有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟糾紛案，被告曾因超標(biāo)或超總量排污，違反限期治理制度，違反水污染、大氣污染防治法律規(guī)定，被環(huán)保部門處罰7次之多，但仍未改正，造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1000萬元。上述案例只是當(dāng)前司法實(shí)踐中的幾個(gè)典型案件，這些案件若僅采用填補(bǔ)性賠償，難以有效遏止此類違法行為，并且這種惡意行為一旦造成損害將帶來巨額的經(jīng)濟(jì)損失。因此懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟是現(xiàn)實(shí)需要。

懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的完善路徑

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第四條第二款的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，在重視環(huán)境保護(hù)的同時(shí)也不能忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而懲罰性賠償在發(fā)揮懲戒功能的同時(shí)也要盡量避免讓企業(yè)陷入經(jīng)濟(jì)困難甚至破產(chǎn)的地步，具體實(shí)現(xiàn)路徑的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則。

明確懲罰性賠償與行政罰款、刑事罰金、沒收財(cái)產(chǎn)的相互折抵規(guī)則

《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅凡⑽疵魑鷳土P性賠償與行政責(zé)任、刑事責(zé)任的關(guān)系，在具體案件中只能交由法官自由裁量，這種做法值得商榷。筆者通過查看《民法典》《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《噪聲污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》《刑法》等法律，發(fā)現(xiàn)與污染環(huán)境、破壞生態(tài)相關(guān)的法律責(zé)任中，與懲罰性賠償同屬財(cái)產(chǎn)罰的有行政罰款、沒收違法所得、罰金以及沒收財(cái)產(chǎn)。首先，就懲罰性賠償與行政罰款、罰金而言，從功能上講，行政罰款是由法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)`反法律規(guī)定尚不構(gòu)成犯罪行為通過繳納一定金錢的一種行政處罰。罰金是指法院判處犯罪人向國家繳納一定數(shù)額金錢的刑罰方法，因而三者均具有懲戒功能。在適用對象方面，三者均適用于損害環(huán)境、破壞生態(tài)的行為人，只是對于行為人承擔(dān)責(zé)任的嚴(yán)厲程度有所區(qū)別。在行為人主觀心理狀態(tài)方面，懲罰性賠償要求行為人是“故意”，行政罰款和刑事罰金則要求行為人“違反行政和刑事領(lǐng)域的法律規(guī)定”，三者對行為人主觀心理狀態(tài)的要求均是“故意”。在結(jié)果方面，三者均向行為人施加額外的金錢負(fù)擔(dān)。因而在環(huán)境公益訴訟中若被告人被判處懲罰性賠償，可以比照《行政處罰法》第三十五條的規(guī)定。對于沒收違法所得，由于該種責(zé)任形式只是將違法者不應(yīng)獲得的利益予以收繳，并未對其施加額外負(fù)擔(dān)，不具有懲戒功能，因此不能與懲罰性賠償相互折抵。至于沒收財(cái)產(chǎn)，它是比罰金更嚴(yán)厲的財(cái)產(chǎn)罰，并且行為人被判處沒收財(cái)產(chǎn)后，其也不具有負(fù)擔(dān)懲罰性賠償?shù)哪芰α?。為了便于行為人改過自新，對于判處沒收財(cái)產(chǎn)的行為人不宜再施加懲罰性賠償。

完善環(huán)境民事公益訴訟中懲罰性賠償金的使用規(guī)則

在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織只是法律意義上的賠償權(quán)利人而非事實(shí)上的受損害主體，因此生態(tài)環(huán)境損害賠償金如何使用成為了環(huán)境公益訴訟價(jià)值能否最終實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵一環(huán)。筆者認(rèn)為應(yīng)在如下方面進(jìn)一步完善懲罰性賠償金的使用規(guī)則。首先，懲罰性賠償金使用規(guī)則中應(yīng)明確對未獲得救濟(jì)的大規(guī)模個(gè)體損害進(jìn)行補(bǔ)償。在許多環(huán)境民事公益訴訟中，往往環(huán)境侵權(quán)行為除了造成環(huán)境損害之外，還對生活在受損環(huán)境中的個(gè)人身體健康造成了損害，而由于實(shí)踐中民事主體不愿為訴訟所累或者出于其他原因并未對環(huán)境侵權(quán)行為提起訴訟，但實(shí)際上其民事權(quán)益已經(jīng)受到損害，考慮到環(huán)境民事公益訴訟的公益屬性，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)用懲罰性賠償金對未獲救濟(jì)的大規(guī)模受害個(gè)體給予補(bǔ)償。其次，懲罰性賠償金的使用應(yīng)盡可能做到公開透明，對于懲罰性賠償金的使用目的、使用明細(xì)等也應(yīng)予以公開。環(huán)境修復(fù)是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性極強(qiáng)的工作，在有些情況下非專業(yè)性的環(huán)境治理會對環(huán)境造成二次損害，甚至是難以彌補(bǔ)的損害。某些時(shí)候，若僅僅依靠政府是難以保質(zhì)保量完成環(huán)境修復(fù)工作的，因而懲罰性賠償金在用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)時(shí)，應(yīng)通過政府采購招標(biāo)的方式，由專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)，同時(shí)，為了防止政府采購中可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租問題，對懲罰性賠償金的使用過程應(yīng)公開、透明，以切實(shí)保障公眾作為實(shí)際權(quán)益主體的知情權(quán)和參與權(quán)。

在司法實(shí)踐中，許多賠償義務(wù)人所造成的生態(tài)損害極其嚴(yán)重，但由于其資本規(guī)模較小，缺乏償付能力，甚至出現(xiàn)破產(chǎn)情況。在這種情形下，即使強(qiáng)制執(zhí)行也無法獲得足額賠償。對于此種情況，可以通過以下兩種方式解決：第一，開展債務(wù)展期安排，賠償義務(wù)人以分期的形式進(jìn)行賠償，同時(shí)將賠償義務(wù)人的資產(chǎn)作為擔(dān)保，辦理相應(yīng)的抵押登記等。第二，從長遠(yuǎn)來看，可以在每筆懲罰性賠償金中抽出適當(dāng)比例的資金建立懲罰性賠償基金，并將此基金進(jìn)行商務(wù)運(yùn)作，其所得均用于環(huán)境修復(fù)和治理工作。這樣或許可以改變懲罰性賠償金高度依賴賠償義務(wù)人自覺履行義務(wù)的脆弱性問題。

結(jié)語

懲罰性賠償能否適用于環(huán)境民事公益訴訟，無論在理論層面還是實(shí)踐層面都亟待明確。懲罰性賠償應(yīng)用于環(huán)境民事公益訴訟既具有理論層面的正當(dāng)性，也是實(shí)踐所需。懲罰性賠償與環(huán)境民事公益訴訟的共通性為懲罰性賠償應(yīng)用于環(huán)境民事公益訴訟提供了可能。

通過分析現(xiàn)存司法解釋，筆者認(rèn)為，在環(huán)境公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)明確懲罰性賠償與行政罰款、刑事罰金相互折抵制度，對于已經(jīng)判處沒收財(cái)產(chǎn)刑罰的侵權(quán)人不應(yīng)再判處懲罰性賠償。同時(shí)，通過環(huán)境公益訴訟獲得的懲罰性賠償應(yīng)兜底彌補(bǔ)因環(huán)境損害造成的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，已通過環(huán)境民事私益訴訟獲得懲罰性賠償?shù)某狻４送?，考慮環(huán)境治理的專業(yè)性，懲罰性賠償金除保留必要份額外應(yīng)通過政府采購的形式，招標(biāo)專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，同時(shí)還要公開懲罰性賠償金的用途及金額；對于困難企業(yè)可采用債務(wù)展期安排以及引入商業(yè)手段盤活資金來源等方式來解決。