對(duì)全流域污染綜合治理的探索
——關(guān)于湖北省宜昌市黃柏河流域綜合治理的調(diào)研

文 劉斌

2021—2022年，湖北省生態(tài)環(huán)境廳駐鄂西專員辦組成調(diào)研組對(duì)湖北省宜昌市黃柏河流域綜合治理開展調(diào)研，調(diào)研組實(shí)地查看了43個(gè)點(diǎn)位，重點(diǎn)對(duì)黃柏河流域綜合治理機(jī)制進(jìn)行了深入剖析。調(diào)研組認(rèn)為，宜昌市黃柏河治理為全流域污染綜合治理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為湖北省清江流域污染綜合治理提供了實(shí)踐參考。

黃柏河流域綜合治理的背景及成效

黃柏河是長江一級(jí)支流，全長162公里，流域面積1902平方公里，流域人口200萬人，灌溉面積100萬畝，被譽(yù)為宜昌的“母親河”。流域內(nèi)磷礦資源豐富，磷礦產(chǎn)量約占湖北省的50%，集聚宜昌市80%的磷礦開采企業(yè)，磷礦采選企業(yè)有60多家。隨著流域開發(fā)進(jìn)程加快，礦山廢水、水土流失、面源污染等生態(tài)問題日益加劇，水環(huán)境質(zhì)量逐年變差，自2012年起，流域水質(zhì)由Ⅰ～Ⅱ類降至Ⅲ類，甚至Ⅳ類。2013年5月，流域上游兩座水庫相繼出現(xiàn)大面積水華，嚴(yán)重威脅宜昌市供水安全。

■ 2017年11月25日，湖北省宜昌市夷陵區(qū)黨員干部群眾在長江支流黃柏河岸邊栽植常綠樹種。中新社發(fā) 張國榮 攝

為加強(qiáng)流域保護(hù)，扭轉(zhuǎn)水環(huán)境質(zhì)量變差的局面，宜昌市開展全流域綜合治理，實(shí)施專項(xiàng)立法、科學(xué)規(guī)劃、精準(zhǔn)管控，水環(huán)境質(zhì)量發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。截至2021年，黃柏河流域Ⅱ類水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到98.18%，較2016年提高30.9個(gè)百分點(diǎn)，水體總磷含量從2.86mg/L降至0.053mg/L，黃柏河入長江口Ⅱ類水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提升75%。

黃柏河流域綜合治理的主要做法

專項(xiàng)立法，一部法律管到底

2017年，宜昌市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過了《宜昌市黃柏河流域保護(hù)條例》，通過立法，加強(qiáng)水資源管理和水污染防治，促進(jìn)綠色發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。一是實(shí)行分區(qū)保護(hù)。劃定流域核心區(qū)、控制區(qū)和影響區(qū)，分區(qū)制定管控措施，明確流域河道管理范圍，要求核心區(qū)水體水質(zhì)必須達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，流域水體水質(zhì)必須達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)。二是嚴(yán)格管理體制。建立全流域河長制和流域保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議制度，分級(jí)分段開展流域保護(hù)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決流域保護(hù)重大問題。三是引領(lǐng)綠色發(fā)展。嚴(yán)控磷礦開采總量和礦業(yè)權(quán)總量，制定排放總量指標(biāo)，指導(dǎo)礦產(chǎn)企業(yè)向高端化、精細(xì)化、綠色化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建綠色發(fā)展格局。

科學(xué)規(guī)劃，一張藍(lán)圖繪到底

一是制定流域發(fā)展規(guī)劃。印發(fā)了《宜昌市黃柏河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》，明確以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型為目標(biāo)，促進(jìn)生態(tài)資源保護(hù)開發(fā)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，打造“一心兩帶三區(qū)”的綠色生態(tài)廊道。二是制定流域水污染防治規(guī)劃。印發(fā)了《黃柏河流域水污染防治規(guī)劃》，要求到 2025 年，流域水質(zhì)有比較明顯的改善，到 2030 年，流域水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)，明確了干流、支流、水庫水污染治理方案。三是制定流域生態(tài)修復(fù)規(guī)劃。出臺(tái)《黃柏河?xùn)|支流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案》，實(shí)行水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況與生態(tài)補(bǔ)償資金、磷礦開采指標(biāo)分配“雙掛鉤”的考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。每年籌措2000萬元生態(tài)補(bǔ)償資金、100萬噸磷礦開采指標(biāo)作為生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)，以流域水質(zhì)改善指標(biāo)倒逼企業(yè)提標(biāo)升級(jí)，調(diào)動(dòng)地方政府治污積極性，促進(jìn)流域水質(zhì)持續(xù)改善。

精準(zhǔn)管控，一支隊(duì)伍干到底

一是創(chuàng)新開展流域綜合執(zhí)法。2015年，宜昌市成立黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局，集中行使水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海事等116項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)，解決職能交叉弊端，破解“九龍治水”難題。二是拓展執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能。2020年，為復(fù)制推廣黃柏河流域綜合執(zhí)法改革經(jīng)驗(yàn)，宜昌市將“宜昌市黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局”更名為“宜昌市河流水生態(tài)保護(hù)綜合執(zhí)法局”，行政執(zhí)法權(quán)由116項(xiàng)拓展到138項(xiàng)，組建“宜昌市流域水生態(tài)保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)”，依法履行流域執(zhí)法保護(hù)職責(zé)。三是網(wǎng)格化監(jiān)管流域生態(tài)。在流域內(nèi)設(shè)立兩個(gè)基層執(zhí)法點(diǎn)，實(shí)行“守在河邊、一線執(zhí)法、現(xiàn)場管控”巡查全覆蓋，開展“包河流、包片區(qū)、包企業(yè)”的網(wǎng)格化常態(tài)監(jiān)管。

黃柏河流域綜合治理取得顯著成效的原因分析

鄂西專員辦經(jīng)過深入剖析，認(rèn)為黃柏河流域綜合治理取得顯著成效，原因在于正確把握了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、整體與局部的關(guān)系，構(gòu)建了黃柏河流域保護(hù)的長效機(jī)制。

正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，做到有法可依

一是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。制定《宜昌市黃柏河流域保護(hù)條例》，依法保護(hù)黃柏河，是牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。二是堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)。制定最嚴(yán)格的水資源管理措施，嚴(yán)格控制礦產(chǎn)資源開發(fā)總量，改善流域生態(tài)和居民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)人與自然和諧共生。三是堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展。要求開采礦產(chǎn)資源必須嚴(yán)格保護(hù)水資源，嚴(yán)控水污染，推動(dòng)礦產(chǎn)企業(yè)向高端化、精細(xì)化、綠色化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建綠色高質(zhì)量發(fā)展新格局。

正確把握當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，做到有章可循

堅(jiān)持規(guī)劃先行，以規(guī)劃指導(dǎo)黃柏河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。一是空間格局主次有序。適應(yīng)流域自然生態(tài)肌理，協(xié)調(diào)構(gòu)建“一心”，即夷陵區(qū)主城區(qū)；“兩帶”，即東支流域綠色生態(tài)和共享發(fā)展帶、西支流域特色產(chǎn)業(yè)和休閑旅游帶；“三區(qū)”，即生態(tài)功能保育區(qū)、綠色產(chǎn)業(yè)適度發(fā)展區(qū)、產(chǎn)城融合集聚提升區(qū)。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展難易有序。完善現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系，把農(nóng)業(yè)做優(yōu)、工業(yè)做精、服務(wù)業(yè)做活，強(qiáng)化資源高效集約利用。三是污染治理先后有序。統(tǒng)一部署流域污染治理，持續(xù)推進(jìn)污染負(fù)荷削減，將生活及工業(yè)污染源控制、農(nóng)業(yè)面源控制、生態(tài)修復(fù)等措施有機(jī)結(jié)合起來，與各級(jí)政府積極聯(lián)動(dòng)，逐步改善流域水環(huán)境質(zhì)量。

正確把握整體與局部的關(guān)系，做到執(zhí)法必嚴(yán)

一是堅(jiān)持全域統(tǒng)籌、分類施策。堅(jiān)持全域一盤棋，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和各方統(tǒng)籌，各單位因地制宜、分類施策。自然資源部門嚴(yán)格控制磷礦開采總量，提高磷礦開發(fā)準(zhǔn)入門檻，整合關(guān)閉年產(chǎn)量15萬噸以下的礦井，禁批年產(chǎn)量50萬噸以下的新建磷礦開采項(xiàng)目；生態(tài)環(huán)境部門嚴(yán)格實(shí)施總量減排，嚴(yán)控水污染排放，倒逼企業(yè)提標(biāo)升級(jí)。二是堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)，重點(diǎn)突破。抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)污染節(jié)點(diǎn)率先開展治理，通過網(wǎng)格化監(jiān)管，構(gòu)建點(diǎn)面結(jié)合的監(jiān)管體系。

■ 黃柏河是宜昌市夷陵區(qū)境內(nèi)長江中游左岸的一條一級(jí)支流，承擔(dān)著宜昌200萬人口飲水和100萬畝農(nóng)田灌溉的重任。

黃柏河流域綜合治理取得顯著成效，關(guān)鍵在于法律、規(guī)劃、機(jī)構(gòu)相互配合，互為補(bǔ)充，有法可依、有規(guī)可循、執(zhí)法必嚴(yán)，構(gòu)建了全流域綜合治理的制度體系。

對(duì)清江流域污染綜合治理的建議

清江與黃柏河都是長江一級(jí)支流，建議將黃柏河流域綜合治理的成功經(jīng)驗(yàn)，作為清江流域綜合治理的借鑒，推動(dòng)清江流域綠色高質(zhì)量發(fā)展。

堅(jiān)持以法律為根本，為綠色發(fā)展建章立制

一是嚴(yán)格執(zhí)行《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）。堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”，依法保護(hù)清江八百里畫廊，促進(jìn)清江流域發(fā)展和民生改善，增強(qiáng)人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。二是及時(shí)修訂《條例》，確保與《長江保護(hù)法》不沖突，增強(qiáng)法律的針對(duì)性、可操作性。

堅(jiān)持以規(guī)劃為支撐，為綠色發(fā)展擘畫藍(lán)圖

一是制定清江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。將清江流域保護(hù)放在清江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中來考慮，系統(tǒng)編制流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，指導(dǎo)流域產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)和引導(dǎo)流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是制定清江流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃。明確清江流域水污染防治的基本目標(biāo)和主要任務(wù)，將生活污水治理、天然林保護(hù)、石漠化綜合治理等工程納入規(guī)劃內(nèi)容，系統(tǒng)推進(jìn)清江岸線生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)。三是建立全覆蓋生態(tài)補(bǔ)償制度。建議宜昌市、恩施州人民政府加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)清江流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制全覆蓋，建立完善的生態(tài)補(bǔ)償制度體系。

堅(jiān)持以機(jī)構(gòu)為抓手，為綠色發(fā)展保駕護(hù)航

一是建議成立清江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局。建議依據(jù)法律、行政法規(guī)和湖北省生態(tài)環(huán)境廳授權(quán)或委托，負(fù)責(zé)水資源、水生態(tài)、水環(huán)境方面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，承擔(dān)監(jiān)督實(shí)施流域法律、規(guī)劃，指導(dǎo)協(xié)調(diào)監(jiān)督流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作等職責(zé)。二是建議設(shè)立駐點(diǎn)執(zhí)法站（點(diǎn)）。建議在宜昌市、恩施州兩個(gè)重點(diǎn)流域城市設(shè)立駐點(diǎn)執(zhí)法點(diǎn)，提高執(zhí)法效率，嚴(yán)厲打擊各類破壞水生態(tài)的違法行為，緊盯重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)問題，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，帶動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體提升。