國(guó)外應(yīng)對(duì)城市災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)和啟示

王磊 田小武 賈貴博

引言

受氣候變化、經(jīng)濟(jì)全球化和快速城市化影響，人類(lèi)社會(huì)所面臨的極端巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。從災(zāi)害的破壞影響程度和救援重建難度來(lái)看，大城市由于人口更加集聚，空間建筑更加復(fù)雜，面對(duì)災(zāi)害的脆弱性更加突出，更容易造成重大人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失。同時(shí)，大城市功能網(wǎng)整體性強(qiáng)，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，單個(gè)功能的失效可能影響甚至損壞整個(gè)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)和組織越來(lái)越重視城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害的研究和探索工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近20年來(lái)僅自然災(zāi)害的全球死亡人數(shù)就高達(dá)280萬(wàn)，受其影響者達(dá)8.2億，而其中75%以上發(fā)生在城市地區(qū)。本文通過(guò)選取對(duì)世界范圍內(nèi)影響較大的城市災(zāi)害案例，從各國(guó)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的主要經(jīng)驗(yàn)做法和警示意義兩方面舉例說(shuō)明，為我國(guó)深化此項(xiàng)工作提供借鑒和啟示。

城市災(zāi)害的主要類(lèi)型及特點(diǎn)

城市是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，現(xiàn)代城市是人類(lèi)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的集中區(qū)域，也是人員、財(cái)物等的集中地區(qū)，亦是災(zāi)害嚴(yán)重地帶。城市的生態(tài)特性與社會(huì)經(jīng)濟(jì)特性決定了它是一種典型的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。該系統(tǒng)有其特殊的結(jié)構(gòu)、功能及運(yùn)動(dòng)規(guī)律，在其運(yùn)動(dòng)和發(fā)展過(guò)程中，必然會(huì)產(chǎn)生各種各樣的災(zāi)害。作為生態(tài)系統(tǒng)，城市會(huì)遭遇傳統(tǒng)的自然災(zāi)害，如氣象災(zāi)難、干旱洪澇、地質(zhì)災(zāi)害等；作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，城市會(huì)遭遇社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所引發(fā)和形成的災(zāi)害，如水土污染、生物資源破壞、恐怖襲擊與犯罪等人為災(zāi)害。城市災(zāi)害種類(lèi)日趨常態(tài)化、多樣化和新型化，也在一定程度上呈現(xiàn)出巨災(zāi)化、頻率高、破壞嚴(yán)重等特點(diǎn)。

國(guó)外應(yīng)對(duì)城市災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

自20世紀(jì)末，聯(lián)合國(guó)就開(kāi)始致力于推動(dòng)國(guó)際減災(zāi)進(jìn)程。在“國(guó)際減輕自然災(zāi)害十年”（IDNDR）活動(dòng)結(jié)束后，聯(lián)合國(guó)又推出了“國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略”（ISDR）。這期間，國(guó)際科學(xué)界、商業(yè)界以及政府、非政府組織從不同角度開(kāi)展了一系列的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究及合作，世界各國(guó)也在城市災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中積累了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）主要經(jīng)驗(yàn)做法

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建災(zāi)害應(yīng)對(duì)整體框架

（1）以法律為基礎(chǔ)，制訂有效應(yīng)急預(yù)案。英國(guó)政府在《反恐法》等法律的框架內(nèi)，制訂反恐預(yù)案，建立了能“立即啟動(dòng)、適應(yīng)特定危機(jī)環(huán)境的快速反應(yīng)機(jī)制”。在2005年倫敦地鐵爆炸發(fā)生后（圖1），政府立即啟動(dòng)緊急應(yīng)對(duì)方案，警察、消防等部門(mén)迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施救援，醫(yī)療系統(tǒng)轉(zhuǎn)入重大事件運(yùn)行模式，同時(shí)非政府組織也積極開(kāi)展危機(jī)救助。這一過(guò)程中，政府在事中控制、事后處理等方面都采取了比較有效的應(yīng)急措施,使得恐怖爆炸襲擊事件對(duì)英國(guó)的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面所造成的損失和破壞都減小到相對(duì)較低的水平。

圖1 2005年倫敦地鐵爆炸

（2）以制度為抓手，保證計(jì)劃有效實(shí)施。2012年10月“桑迪”（Sandy）颶風(fēng)橫掃美國(guó)東海岸（圖2），造成40余人死亡，近9萬(wàn)幢建筑物被淹沒(méi),800萬(wàn)居民無(wú)電力供應(yīng)。颶風(fēng)過(guò)后，政府于2013年發(fā)布了《紐約適應(yīng)性計(jì)劃》，提出城市抵御自然災(zāi)害、適應(yīng)氣候變化能力等的一系列具體措施，并同時(shí)將制度優(yōu)化納入適應(yīng)性計(jì)劃中。如建立跨部門(mén)合作機(jī)制，成立“規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展市長(zhǎng)辦公室”，統(tǒng)籌交通、環(huán)保、重建、住房等相關(guān)部門(mén)共同實(shí)施計(jì)劃；又如，建立實(shí)施評(píng)估機(jī)制，定期對(duì)計(jì)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估情況做出及時(shí)調(diào)整，以保證適應(yīng)性計(jì)劃的科學(xué)性。

圖2 “桑迪”（Sandy）颶風(fēng)橫掃美國(guó)東海岸

（3）以安全為底線，規(guī)劃城市發(fā)展戰(zhàn)略。2003年澳大利亞首都堪培拉發(fā)生森林大火（圖3），事件造成多人死亡、490余人受傷。事后，澳大利亞國(guó)會(huì)通過(guò)特別法案，責(zé)成各級(jí)政府和規(guī)劃管理部門(mén)將有利于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和自然災(zāi)害的規(guī)劃優(yōu)先權(quán)提升至最高級(jí)別。目前，堪培拉城市及其周邊任何土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)必須首先進(jìn)行綜合自然風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，任何住宅區(qū)的開(kāi)發(fā)必須首先完善火災(zāi)保障區(qū)和火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)緩沖區(qū)的設(shè)計(jì)。如果新開(kāi)發(fā)土地的防火設(shè)計(jì)不達(dá)標(biāo)或與現(xiàn)行城市防災(zāi)方案有沖突，則新地塊的開(kāi)發(fā)不能通過(guò)審批。

圖3 2003年澳大利亞首都堪培拉發(fā)生森林大火

2. 立足區(qū)域?yàn)?zāi)害特點(diǎn)，科學(xué)謀劃發(fā)展

（1）分區(qū)分類(lèi)針對(duì)性發(fā)展。日本東京都在2016年頒布的《都市營(yíng)造的宏偉設(shè)計(jì)——東京2040》中，以發(fā)生直下型大地震和暴雨海嘯等重大災(zāi)害為情景假設(shè)，評(píng)估城市抵御災(zāi)害的薄弱地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，把東京都范圍內(nèi)區(qū)分為木質(zhì)建筑密集區(qū)、洪澇高危區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害警戒區(qū)等類(lèi)別，有針對(duì)性地?cái)M訂城市提升改造計(jì)劃。

（2）差異互補(bǔ)協(xié)同式發(fā)展。美國(guó)紐約政府于2013年發(fā)布的《紐約適應(yīng)性計(jì)劃》中指出，災(zāi)害和極端事件并不遵循行政邊界，增強(qiáng)城市韌性的措施不能受限于城市界線。該計(jì)劃中提出，與應(yīng)急救援相互關(guān)聯(lián)的能源、水、交通、電信、衛(wèi)生、保健、食品和公共安全等方面的物資儲(chǔ)備和應(yīng)急能力建設(shè)，必須超越市界甚至更廣泛的大都市區(qū)域,包括建立國(guó)家和國(guó)際多渠道供應(yīng)鏈，形成不同區(qū)域的差異化、互補(bǔ)式協(xié)同發(fā)展。

（3）措施詳盡精細(xì)化發(fā)展。紐約市政府在2013年發(fā)布的《紐約適應(yīng)性計(jì)劃》中，對(duì)2050年之前的氣候風(fēng)險(xiǎn)及其潛在損失進(jìn)行評(píng)估后，針對(duì)海平面上升、颶風(fēng)、洪水、高溫?zé)崂说炔煌?lèi)型的極端氣候類(lèi)型，從海岸線、建筑以及重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施三方面制定了250條詳盡的適應(yīng)性行動(dòng)，以增強(qiáng)城市抵抗氣候變化負(fù)面影響的能力。例如，在公共設(shè)施建設(shè)部分提出，改造官網(wǎng)設(shè)施以提高韌性，提供多種應(yīng)急保障選擇方案等具體措施。

3. 發(fā)揮科技手段，提升城市抵御災(zāi)害能力

（1）有效利用信息溝通渠道。英國(guó)倫敦地鐵爆炸發(fā)生后，政府吸取了西班牙“3·11”馬德里爆炸案件和其他反恐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一方面，警方要求關(guān)閉部分地區(qū)通信線路，防止恐怖分子利用通信器材引發(fā)二次爆炸；另一方面，立即啟用備用寬帶等通信設(shè)施，確保救援隊(duì)伍有足夠網(wǎng)絡(luò)容量進(jìn)行指揮救援。同時(shí)，利用電視廣播等媒體在信息溝通引導(dǎo)上做了大量工作，使得民眾在危機(jī)面前很快消除恐懼感，避免大規(guī)?；靵y發(fā)生。

（2）用數(shù)據(jù)監(jiān)控城市運(yùn)行態(tài)勢(shì)。2011年日本大地震后，東京都政府充分利用科技數(shù)據(jù)提升城市抗災(zāi)能力。一是搭建城市數(shù)據(jù)平臺(tái)，開(kāi)展土地地籍調(diào)查工作，將城市重建所需要的地籍調(diào)查結(jié)果、城市規(guī)劃相關(guān)信息和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等重要信息建立矢量數(shù)據(jù)庫(kù)，并納入統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行管理。二是基于數(shù)據(jù)管理平臺(tái)和大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)信息等，加強(qiáng)對(duì)城市運(yùn)行態(tài)勢(shì)的監(jiān)控、災(zāi)害預(yù)警和應(yīng)急管理。如當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)根據(jù)道路的擁堵?tīng)顩r和交通設(shè)施破壞情況搜索緊急救災(zāi)物資和人員的運(yùn)輸路線，并利用無(wú)人機(jī)技術(shù)收集災(zāi)害情況信息。

（二）存在的警示意義

1.城市建設(shè)防御標(biāo)準(zhǔn)不足，災(zāi)害防御準(zhǔn)備不夠充分。以美國(guó)為例，因一級(jí)颶風(fēng)很少在紐約地區(qū)登陸，所以美國(guó)在“桑迪”颶風(fēng)之前的城市建設(shè)中，對(duì)防浪防洪堤壩等防御建筑標(biāo)準(zhǔn)方面考慮不足，颶風(fēng)登陸時(shí)造成很多基礎(chǔ)設(shè)施遭受破壞。如變電站等電力設(shè)備安設(shè)過(guò)低，導(dǎo)致颶風(fēng)影響期間許多電力設(shè)備被淹沒(méi)，造成大面積停電、火災(zāi)頻發(fā)。同時(shí)防御準(zhǔn)備不夠充分，未及時(shí)對(duì)地鐵站、街道擋水等設(shè)施采取有效的封堵，而使其極易淪為排水溝。

2.基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施老化。2005年俄羅斯莫斯科發(fā)生大面積停電，在事后公布的調(diào)查報(bào)告中指出，設(shè)備老化是事故發(fā)生的直接原因：在恰吉諾變電站的110～500kV電流互感器中，運(yùn)行時(shí)間超過(guò)40年的有122臺(tái)，設(shè)備平均老化率已達(dá)到45%～47%。

3.缺乏有效的應(yīng)急處理機(jī)制。2005年俄羅斯提前迎來(lái)了夏季，溫度升高導(dǎo)致城市用電量增加，整個(gè)電力系統(tǒng)負(fù)擔(dān)突然加重。但當(dāng)?shù)卣狈τ行У难芯款A(yù)判和應(yīng)對(duì)手段，致使系統(tǒng)運(yùn)行條件惡化。同時(shí)，在停電事故發(fā)生初期，未能果斷采取限制措施和有效應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致事故進(jìn)一步擴(kuò)大和蔓延。

對(duì)我國(guó)開(kāi)展城市災(zāi)害應(yīng)對(duì)的思考

我國(guó)始終堅(jiān)持把人民生命財(cái)產(chǎn)放在第一位。近年來(lái)應(yīng)急管理事業(yè)取得重大進(jìn)展，在開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面做了大量卓有成效的工作，有效應(yīng)對(duì)了各類(lèi)事故災(zāi)害，傷亡和損失明顯下降。但我國(guó)仍是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，尤其是在城市地區(qū)，災(zāi)害所造成的損失和影響更加突出。通過(guò)對(duì)國(guó)外城市災(zāi)害應(yīng)對(duì)案例的梳理分析，對(duì)我國(guó)開(kāi)展城市災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作有如下思考。

（一）聚焦制度保障，建立區(qū)塊應(yīng)急機(jī)制

由國(guó)家層面制定相關(guān)法規(guī)，根據(jù)不同地區(qū)地質(zhì)類(lèi)型、災(zāi)害特點(diǎn)等建立應(yīng)急區(qū)塊。如：建立京津冀應(yīng)急區(qū)塊，授權(quán)北京市可在緊急狀態(tài)下啟動(dòng)京津冀地區(qū)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。應(yīng)急區(qū)塊主要負(fù)責(zé)制訂區(qū)塊突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案；統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)塊應(yīng)急隊(duì)伍和物資，指揮重大和特大突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)；統(tǒng)一協(xié)調(diào)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的信息發(fā)布、輿情管理、涉外管理等工作。

（二）聚焦規(guī)劃建設(shè)，提高城市抗災(zāi)能力

以災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和災(zāi)害情景模擬分析等為基礎(chǔ)，持續(xù)完善城市規(guī)劃發(fā)展。補(bǔ)短板，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施老化、重要敏感地區(qū)存在的安全隱患等問(wèn)題要及時(shí)解決；保落實(shí)，重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要落實(shí)到正在編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃中，形成近遠(yuǎn)期建設(shè)計(jì)劃推動(dòng)實(shí)施落地；兼顧平災(zāi)結(jié)合，綜合考慮城市發(fā)展方向和區(qū)域?yàn)?zāi)害特點(diǎn)等多方面因素，確定科學(xué)的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）聚焦力量建設(shè)，強(qiáng)化應(yīng)急救援能力

著眼適應(yīng)“大應(yīng)急”“全災(zāi)種”任務(wù)需要，實(shí)施隊(duì)伍應(yīng)急能力提升工程。強(qiáng)化應(yīng)急隊(duì)伍各項(xiàng)保障，加大財(cái)政投入，鼓勵(lì)企業(yè)自籌資金，補(bǔ)齊隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)費(fèi)缺口。推進(jìn)應(yīng)急綜合救助保險(xiǎn)政策落地實(shí)施，解決救援人員后顧之憂。弘揚(yáng)風(fēng)險(xiǎn)精神，褒獎(jiǎng)先進(jìn)典型，提升救援人員職業(yè)榮譽(yù)感。搭建應(yīng)急資源統(tǒng)籌調(diào)用的信息共享平臺(tái)，提高裝備、場(chǎng)地的使用率。

（四）聚焦物資保障，加強(qiáng)供儲(chǔ)調(diào)運(yùn)能力

建立物資儲(chǔ)備與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)物資需求的匹配機(jī)制，以多元化儲(chǔ)備形式豐富物資儲(chǔ)備種類(lèi)，提高專業(yè)型、高價(jià)值、科技化應(yīng)急物資儲(chǔ)備比例。穩(wěn)步推進(jìn)應(yīng)急商品數(shù)據(jù)庫(kù)、應(yīng)急物資調(diào)度指揮系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系與應(yīng)急物流體系銜接，強(qiáng)化應(yīng)急物資使用調(diào)撥統(tǒng)籌，提升物資儲(chǔ)備調(diào)運(yùn)信息化管理水平。

（五）聚焦高新科技，提升技術(shù)支撐能力

充分利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、數(shù)字孿生等新技術(shù)，提升監(jiān)測(cè)預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、趨勢(shì)分析與綜合研判、指揮調(diào)度與輔助決策等技術(shù)支撐能力。大力整合重要風(fēng)險(xiǎn)源、重點(diǎn)防護(hù)目標(biāo)、重要基礎(chǔ)設(shè)施及各類(lèi)應(yīng)急資源等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，充分利用交通管理、市政管理、信息安全等城市運(yùn)行數(shù)據(jù)和綜合分析成果，開(kāi)展應(yīng)急指揮大數(shù)據(jù)應(yīng)用，建設(shè)應(yīng)急管理“一張圖”（圖4、圖5）。

圖4 應(yīng)急大數(shù)據(jù)

圖5 科技賦能救災(zāi)

（六）聚焦應(yīng)急演練，增強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)應(yīng)對(duì)能力

突出實(shí)戰(zhàn)標(biāo)準(zhǔn)和問(wèn)題導(dǎo)向，構(gòu)建重特大突發(fā)事件情景，精心設(shè)計(jì)演練科目和場(chǎng)景，設(shè)置不同種類(lèi)災(zāi)害事故及其帶來(lái)衍生次生災(zāi)害連鎖反應(yīng)，定期開(kāi)展高級(jí)別、綜合性的應(yīng)急演練。政府部門(mén)重點(diǎn)演練應(yīng)急機(jī)制啟動(dòng)、現(xiàn)場(chǎng)救援指揮、綜合協(xié)調(diào)保障等，社區(qū)、企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校等人員密集場(chǎng)所重點(diǎn)練習(xí)風(fēng)險(xiǎn)快速提示、人員轉(zhuǎn)移疏散、應(yīng)急自救互救等。

（七）聚焦基層建設(shè)，提高全民防災(zāi)能力

研究制定應(yīng)急管理社會(huì)動(dòng)員能力建設(shè)辦法，引導(dǎo)社區(qū)村、社會(huì)組織、企事業(yè)單位及公眾積極參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)。設(shè)立街鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理派出機(jī)構(gòu)，配備專職人員開(kāi)展具體應(yīng)急管理工作。強(qiáng)化社區(qū)（行政村）、企事業(yè)單位等的應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急征用場(chǎng)所協(xié)議等的實(shí)用性與可操作性。制定各災(zāi)種應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍技術(shù)培訓(xùn)和裝備標(biāo)準(zhǔn)，健全隊(duì)伍管理模式和統(tǒng)一調(diào)配機(jī)制。加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)制與國(guó)防動(dòng)員機(jī)制的有效銜接，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)多種安全威脅的整體合力。

結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，近年來(lái)我國(guó)城市災(zāi)害頻發(fā)，災(zāi)害種類(lèi)多、影響范圍廣、危害程度大，同時(shí)由于城市災(zāi)害的耦合性、鏈條性等特點(diǎn)，給我國(guó)城市災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作帶來(lái)了困難與挑戰(zhàn)。分析國(guó)外發(fā)生的城市災(zāi)害應(yīng)對(duì)案例，梳理總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，以我國(guó)第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為支撐，持續(xù)探索研究適應(yīng)我國(guó)城市災(zāi)害應(yīng)對(duì)的思路辦法，全面提升我國(guó)城市災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力。