我國高校章程的歷史演進

曲俠潼

新中國成立以來，我國高等教育事業(yè)在黨的領導下發(fā)生了天翻地覆的變化。黨的十九大以來，習近平總書記對高等教育的發(fā)展進行了高瞻遠矚的規(guī)劃，強調了高等教育質量對于民族崛起的重大意義，中國特色社會主義進入新時代，現(xiàn)代化高等教育治理體系和治理能力建設邁上新臺階。

高校章程是高校治理的規(guī)范載體，在高校制度體系中居于憲章地位。章程規(guī)范高校治理中各利益相關者的關系，通過對責、權、利的合理配置構建高校領導體制、內部行政體制與學術治理體制，奠基高校協(xié)調高效運行的制度體系，構成高校對內享有自主決定、管理內部事務的權利和自由，對外不受其他主體過度干預和管控的制度依據。我國高校章程的興起和建設受到古代、近代、現(xiàn)代各階段社會制度、文化背景、高等教育領域內外部治理環(huán)境的深刻影響，大學章程的歷史演進史上帶著中國古代、近代、現(xiàn)代各發(fā)展時期濃重的時代烙印。

一、胚胎：古代史中的高校章程

（一）春秋戰(zhàn)國時期的稷下學宮

春秋戰(zhàn)國時期，以儒家、道家、法家、墨家為代表的各派學說百家爭鳴，而中國大學最早雛形即可以追溯到戰(zhàn)國時期的高等學府和智庫機構——“稷下學宮”，它被認為是中國古代第一所高等教育學府，可以視作我國大學興起的源頭。而要探索我國大學章程的源起，則需考察源于唐而盛于宋的書院院規(guī)或訓示。稷下學宮吸引了各派系的文人志士自由教書授課和碰撞思想，當權者的開明思想使得稷下學宮充分尊重學術自由，學宮教學秩序的獨立自主管理免受官府干擾，研究領域自由、師生來去自由的靈活管理制度打破了學術流派的界限，促進了學術思想的交融，吸引各種理論主張的大儒學者在學宮中宣傳自己的思想觀點，學術自由、民主管理的大學思想對我國文化的傳承和現(xiàn)代大學制度的建立影響深刻，同時也對我國大學章程的形成啟迪深遠。

（二）唐宋時期的書院

到了唐宋時期，我國的教育形式以書院為主。書院作為我國古代重要的教育研究機構，對古代社會的文化傳承和教育發(fā)展都起到至關重要的作用。為了給書院的日常管理提供制度依據，古代的眾多書院紛紛制定了書院章程。比如朱熹的《白鹿洞書院訓示》是統(tǒng)領白鹿洞書院日常管理的綱領性學規(guī)，被認為是我國古代書院發(fā)展歷史上第一個綱領性的章程。在《白鹿洞書院訓示》中，闡明了書院辦學的目標，規(guī)定了書院教學研究的形式，對書院師生的待人、接物、處事等提出了明確要求，相對完整地設計了一套指導書院建設和規(guī)范院內管理的教育理論體系，成為后世學規(guī)的范本和辦學準則。

（三）明清時期的國子監(jiān)

明、清時期的教育機構國子監(jiān)的監(jiān)規(guī)也是現(xiàn)代大學章程的重要淵藪。國子監(jiān)是我國古代自隋朝以后建立的中央官學，是在元朝、明朝、清朝三代皇家設立的最高學府和最高行政管理機關。在統(tǒng)治體制中，它扮演“學”和“監(jiān)”的雙重身份，既具有作為國家行政機構的教育管理職能，又具有作為國家最高學府的教育教學和傳授經義的職能。以國子監(jiān)的監(jiān)規(guī)為代表，明朝的國子監(jiān)建立了一套比較成熟完備的教育管理制度體系，其與前代相比，在制度設計和結構體系上更加系統(tǒng)規(guī)范，在程序設計方面更加科學完備，對我國高等教育和大學章程的發(fā)展建設產生了深遠影響。

二、雛形：近代史中的高校章程

（一）洋務運動時期至清朝末年新政時期

經歷了兩次鴉片戰(zhàn)爭的失敗，清政府中清醒的當權人士逐漸感受到中國日益加深的民族危機。在“中學為體”“西學為用”綱領的指導下，在“師夷長技以自強”的目標指引下，西學之門逐步打開。1861年，清政府總理各國事務衙門奏請設立京師同文館，研究起草制定《京師同文館章程》，很多學者認為這是中國近代西式大學最早的章程。章程主要規(guī)定了同文館內部事務管理的規(guī)章制度、組織架構，設置了教學內容、課程安排、考試要求和獎懲制度等。

《馬關條約》簽訂后，西方列強妄圖進一步以中國為宰割對象進行瓜分。以康有為、梁啟超等人為代表的資產階級改良維新派領袖倡導進行了一場國家政治、經濟、文化、教育領域的全面改革，《京師大學堂章程》也成為了這一時期最具有代表意義的“大學章程”。京師大學堂“上承太學正統(tǒng)，下立新學祖庭”，具有最高學府和最高教育管理機構的雙重身份，是現(xiàn)代意義上的中國第一所由中央政府建立的綜合性大學。而《京師大學堂章程》就是我國近代高等教育史上的第一個大學規(guī)范綱要。

從洋務運動至清末新政時期，章程的基本要素、地位及作用逐步升級完善，經歷了從單一性向體系性、綜合性的轉變，逐步形成了相對完備的要素體系；從章程調整的對象上看，章程內容逐步具備了全面調整學校內外部各權利主體相互關系的功能。從章程內容的變化上看，大學的課程設置及教學安排開始逐步吸收西方大學的模式和理念，探索西學東漸之路。從章程的性質上看，章程的規(guī)范內容從日常行為管理規(guī)范逐步升級為系統(tǒng)的制度性規(guī)范，開始賦予大學章程法律性文件的屬性地位。

（二）民國前期

晚清時期，張之洞主持修訂了《奏定高等學校章程》，確定了全國學制，制定了學校管理之法，但收效甚微。在腐朽破敗的統(tǒng)治之下，國家的高等教育事業(yè)也陷于沉寂，而現(xiàn)代大學建設開始復蘇并迎來改革契機的歷史時期則是“中華民國”。民國之初，教育體制面臨革新，全國性教育法案陸續(xù)頒布?！皩W術自由”“民主管理”“社會參與”等先進的大學制度和理念使得我國的高等教育事業(yè)在那個戰(zhàn)火紛飛、動蕩潦倒的年代得以發(fā)展進步。

在民國初期，中華民國任命蔡元培為首任教育總長，總理全國教育管理事務。其在上任之初即主持修訂了我國近代史上第一部全國性的統(tǒng)一的高等教育管理法令《大學令》，開始了政府主導的通過法律對高等教育及大學事務的宏觀管理，對高等學府的辦學宗旨、組織機構、設立要求等核心事項進行了規(guī)定并從法律高度賦予了大學一定的自治權力?！洞髮W令》充分借鑒了德國近代大學的制度設計，引進了大學評議會、教授會等制度，對大學內部各權力機構在學校管理、學術管理、人事聘用等方面的基本制度和權力劃分予以明確，并通過法律形式的規(guī)范性制度予以充分保障，對現(xiàn)代大學制度的建立和現(xiàn)代大學辦學理念的形成具有深刻的時代意義和價值。

（三）民國中晚期

1927 年，南京國民政府成立，社會局勢較為穩(wěn)定，經濟形勢開始逐步好轉。眾多大學相繼創(chuàng)立，大學治理的法律規(guī)范體系日趨完善，這段時期被贊譽為近代大學發(fā)展的“黃金十年”。

1937 年7 月后，在國民黨“抗戰(zhàn)建國”總體方針的指引下，眾多師生開始遠程內遷，通過困難重重的“衣冠南渡”，在戰(zhàn)時動蕩危機中傳承中華文化之血脈，保存中國高等教育之火種。1937 年，時任國立北京大學、國立清華大學、私立南開大學校長的梅貽琦、蔣夢麟、張伯苓和教授代表商議決定內遷到長沙組建國立第一長沙臨時大學，在戰(zhàn)爭迅速蔓延到長沙以后，又決定西遷昆明，改稱國立西南聯(lián)合大學。

抗日戰(zhàn)爭勝利后，西南聯(lián)大正式解散，各大學開始陸續(xù)回遷，復校授課。1947 年，國立北京大學修訂了《國立北京大學組織大綱》，經教授會審議通過，由校長頒布實施。1948 年，國民政府頒發(fā)《大學法》，對大學的設立、辦學宗旨和大學內部運行管理結構進行了制度性規(guī)范。

三、成熟：現(xiàn)代史中的高校章程

（一）1949年—1977年：以探索大學內部領導體制為中心

新中國成立后，在中央高度集權的計劃經濟時代，我國的高等學校一直采用公管、公辦的方式，與此時代環(huán)境相應的，大學管理模式也始終停留在國家統(tǒng)一集中辦學的集權管理方式，高等學校逐步成為了政府的附屬機構，大學管理由政府“計劃”實施，學術權力打上了行政權力的深刻烙印。在這樣的社會大背景下，大學的章程毫無用武之地，因此大學沒必要制訂也不可能有自己的章程。但值得一提的是，為了糾正一些歷史事件對國家高等教育事業(yè)造成的巨大負面效應，中央政府于1961年批準通過了《教育部直屬高等學校暫行工作條例（草案）》，簡稱“高教六十條”。

“高教六十條”為挽回教育領域之混亂局面而生，文件否定了高等教育之基本任務只應服務于政治建設，提出了高等教育應以育人為主，旨在培養(yǎng)服務社會主義建設的專門人才。條例最初在26所教育部直屬高校中試行，逐步推行至當時近200 所高等學校。

（二）1978年—2009年：以改革大學內部管理體制為重點

進入20 世紀80 年代，隨著我國實行對外開放，政治、經濟結構都發(fā)生了劇烈轉型，高等教育管理體制不適應社會發(fā)展的種種弊端凸顯出來，在此背景下，一系列推動我國高等教育領域自治化改革的法律文件陸續(xù)出臺，如表1所示。

表1 中國大學自治改革相關文件規(guī)范

1978年10月，教育部對“高教六十條”進行修訂完善，頒布試行《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》，這是國家在當時的時代背景下為了統(tǒng)領國家教育事業(yè)而制訂的規(guī)范性制度文件；從條例的實行和所起之效來看，在當時確實起到了大學章程的作用。

1993 年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》正式頒布，隨后《國務院關于中國教育改革和發(fā)展綱要的實施意見》在1994 年出臺，兩部文件明確規(guī)定了要讓高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體，此外，還確認了高等學校在作為舉辦者的教育行政主管部門的宏觀調控之下所擁有的在教育教學、科學研究、人事管聘、財物分配等各項學校事務中的自治權限。

在1995 年頒發(fā)實施的《中華人民共和國教育法》第26 條中規(guī)定，“組織機構和章程”是學校設立的首要前提，該法第28條對于保障高等學校辦學自主權、學校按照章程進行自主管理等9 項高校辦學法定權利進行了明確。

《中華人民共和國高等教育法》于1998 年正式頒布實施，該法第27條規(guī)定，申請設立高等學校的，應當向審批機關提交下列材料：……（3）章程。2003年起，個別具備制訂章程條件的高校開始探索大學章程的制訂工作，而后我國高校的章程制訂工作逐步在全國范圍內鋪開。據教育部法制辦公室統(tǒng)計，2007年全國共有563所高校向教育部報送章程或章程草案，占當時高校數(shù)量的21%。

（三）2010 年至今：以完善中國特色現(xiàn)代大學制度為主旨

2010 年5 月5 日召開的國務院常務會議審議并通過了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》，這是我國邁進21 世紀以后正式發(fā)布的第一個全國性教育規(guī)劃，是事關國家教育改革和發(fā)展的重要綱領性文件，其中明確提出“完善中國特色現(xiàn)代大學制度，要加強章程建設”“各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校”。在這一要求的指引下，教育部于2011年7月發(fā)布第31號令，審議通過并正式發(fā)布了《高等學校章程制定暫行辦法》，指向“完善中國特色現(xiàn)代大學制度，指導和規(guī)范高等學校章程建設，促進高等學校依法治校，科學發(fā)展?！?/p>

《高等學校章程制定暫行辦法》為高等學校依法依規(guī)開展大學章程的研討制定工作指明了方向，明確了要求，標志著我國高等學校的章程建設工作進入一個全新的歷史時期。與此同時，教育部推動并要求全國各高等學校啟動章程制定及修訂工作，并通過分類指導與試點，避免出現(xiàn)章程制定的千篇一律、千人一面、盲目冒進或消極推延情況。這是我國高等教育發(fā)展史和章程建設發(fā)展史上里程碑式的綱領性文件和基礎性工作。

綜上所述，通過對我國高校章程古代史、近代史、現(xiàn)代史各階段歷史嬗變的審視，對于我國高校章程的歷史雛形和現(xiàn)狀輪廓有了較為清晰的認知，并得出如下結論：

在對我國大學章程發(fā)展古代史的梳理中可以看出，無論是春秋戰(zhàn)國時期被當作大學典范的稷下學宮，還是明清時期的中央官學國子監(jiān)，我國古代可類比現(xiàn)代大學的教育學府的發(fā)展過程中大都形成了一套相對成熟完備的辦學理念和教育制度體系，而這些理念和制度體系對我國現(xiàn)代大學制度的建立和高等教育的傳承發(fā)展都產生了深刻的影響。通過對我國高校章程近代史發(fā)展脈絡的梳理，能夠體現(xiàn)高校自治和國家管控的關系，明確高校自治的實現(xiàn)需要高校師生群體進行由內到外的需求表達，同時也需要高校管理者自上而下的實際支持。對高校章程的審視和重置就是高校師生表達需求的主要載體，同時也是管理者傳導宏觀管控思想的重要指南。

借鑒我國高校章程發(fā)展建設的歷史經驗，在高校章程建設的未來發(fā)展進路中，一方面要在高校外部治理中，通過章程的建章立制劃定行政管控與高校自主辦學的邊界，明確權力行使規(guī)范和權利救濟規(guī)范，制定有效且不過度干涉的監(jiān)督規(guī)則，實現(xiàn)政校分離和管辦分離，為高?？蚨ǜ鼜V泛的決策管理空間，這是高校及其各權力行使主體對于章程的重要期待和推進章程制定工作的內在動力。另一方面在高校內部治理中，高校章程的實體性規(guī)定應當規(guī)范高校治理中各利益主體的權利和義務關系，規(guī)范高校內部各權力主體的職責劃分、權力的分配以及各權力部門之間的管理關系界定，推動形成以章程為統(tǒng)領的協(xié)調高效的高校制度規(guī)范體系，真正實現(xiàn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化愿景。