完善政府立法工作機(jī)制的實(shí)踐與思考
——以廣東省構(gòu)建“4+X”政府立法工作制度體系為例

劉 浩 陳建勝（廣東省司法廳）

從地方政府立法工作實(shí)踐來(lái)看，完善立法工作機(jī)制，構(gòu)建系統(tǒng)完備的立法工作制度體系，能夠有效提升立法工作質(zhì)量和效率，對(duì)保障良法善治具有重要意義。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視政府立法工作，提出“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)”“完善立法體制機(jī)制”等要求，明確了新時(shí)代政府立法工作的前進(jìn)方向。①參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng)：《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）〉》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_2979703.htm，最后訪問(wèn)日期為2022年5月2日?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》立足進(jìn)入新發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)加強(qiáng)立法工作進(jìn)行了全面部署，對(duì)“健全立法工作機(jī)制”“完善立法工作機(jī)制”提出了更新、更高的要求。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，地方政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和做好立法工作，從“完善政府立法工作機(jī)制”的角度加強(qiáng)制度創(chuàng)新與實(shí)踐，通過(guò)構(gòu)建體系化的政府立法工作機(jī)制，保障立法工作全流程各環(huán)節(jié)的規(guī)范有序運(yùn)行，這將是當(dāng)前和今后政府立法工作中值得高度關(guān)注和改革探索的重點(diǎn)方向。

一、完善政府立法工作機(jī)制的內(nèi)涵與原則

政府立法工作，是與地方人大及其常委會(huì)立法工作相區(qū)分的實(shí)踐概念，具體是指擁有立法權(quán)的省、市兩級(jí)人民政府?dāng)M定地方性法規(guī)草案和制定政府規(guī)章的立法活動(dòng)。完善政府立法工作機(jī)制，是指以立法程序控制為核心，突出“科學(xué)、民主、依法”的原則要求，圍繞立項(xiàng)、起草、審查、論證、協(xié)調(diào)等政府立法工作環(huán)節(jié)進(jìn)行的制度構(gòu)建及優(yōu)化發(fā)展工作。作為調(diào)整和規(guī)范政府立法工作的制度建設(shè)活動(dòng)，需要遵循立法工作本身的規(guī)律，注重把握三個(gè)方面的原則。

（一）注重積極作為，緊緊圍繞國(guó)家要求開(kāi)展機(jī)制創(chuàng)新

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出了“完善立法體制”的明確要求以及“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)”的具體任務(wù)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》進(jìn)一步提出了“完善政府立法體制機(jī)制”的目標(biāo)和具體措施。為全面貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，黨中央、國(guó)務(wù)院立足新起點(diǎn)，著眼于新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，在“一規(guī)劃兩綱要”②“一規(guī)劃兩綱要”，是指《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》。中對(duì)“完善立法工作機(jī)制”作出了新的安排和部署。其中，《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》中明確提出要“創(chuàng)造性做好地方立法工作”“健全地方立法工作機(jī)制”；《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》要求“完善立法工作機(jī)制”。地方在推進(jìn)政府立法工作機(jī)制創(chuàng)新時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)黨和國(guó)家決策部署要求，以完善的立法制度促進(jìn)立法質(zhì)量和效率提升，保障立法工作的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）注重系統(tǒng)完善，做好政府立法工作全流程制度設(shè)計(jì)

做好政府立法工作，要在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局中，找準(zhǔn)政府立法工作定位，在地方性法規(guī)草案起草和制定政府規(guī)章的各個(gè)環(huán)節(jié)中加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮政府依托作用。立法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單一的工作機(jī)制無(wú)法有效推進(jìn)科學(xué)、民主、依法立法的實(shí)現(xiàn)，既需要把黨和國(guó)家各項(xiàng)要求系統(tǒng)全面地貫徹到政府立法工作全過(guò)程，又需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好立項(xiàng)、起草、審查、聽(tīng)取意見(jiàn)等各環(huán)節(jié)工作的運(yùn)行要求。只有構(gòu)建起功能細(xì)分明確、銜接協(xié)調(diào)順暢、系統(tǒng)完整高效的政府立法工作制度體系，才能滿足政府立法工作規(guī)范、有序運(yùn)行的需求。

（三）注重精細(xì)操作，推進(jìn)各項(xiàng)工作機(jī)制有效運(yùn)行

制度的生命在于執(zhí)行，立法工作制度更需要注重可操作性和實(shí)踐運(yùn)用。只有當(dāng)各項(xiàng)機(jī)制規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)效得以充分發(fā)揮，才能從制度層面帶動(dòng)立法工作提質(zhì)增效，為實(shí)現(xiàn)良法善治提供制度保障。在政府立法實(shí)踐中，每項(xiàng)地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章都需要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)論證、起草或?qū)彶椤⒐_(kāi)征求意見(jiàn)、集體討論等特定的規(guī)范程序才能最終定稿，針對(duì)不同程序、不同環(huán)節(jié)的工作均有各不相同的要求和方式方法。在總結(jié)提升這些工作機(jī)制時(shí)往往需要緊扣實(shí)踐要求，進(jìn)行系統(tǒng)梳理，對(duì)政府立法工作各環(huán)節(jié)和程序提出明確具體的要求和指引，推進(jìn)立法工作機(jī)制的精細(xì)化設(shè)置，才能從根本上保障立法制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性與合理性。

二、完善政府立法工作機(jī)制的實(shí)踐——以廣東省構(gòu)建“4+X”政府立法工作制度體系為樣本

廣東省政府歷來(lái)重視立法程序制度建設(shè)，早在20世紀(jì)八九十年代就制定出臺(tái)了一系列政府立法工作制度，例如，1985年廣東省人民政府頒布的《關(guān)于擬定地方性法規(guī)程序的規(guī)定》、1993年頒布的《廣東省人民政府制定規(guī)章規(guī)定》、1994年頒布的《廣東省人民政府規(guī)章和法規(guī)草案審批程序》、1996年頒布的《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于省政府規(guī)章以政府令形式發(fā)布并在南方日?qǐng)?bào)全文公布的通知》等。2000年《中華人民共和國(guó)立法法》和2001年《規(guī)章制定程序條例》出臺(tái)實(shí)施以后，廣東省政府又對(duì)相關(guān)立法工作制度進(jìn)行了修訂和補(bǔ)充完善，例如，2003年，廣東省人大常委會(huì)辦公廳、廣東省人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)工作的意見(jiàn)》；2008年和2009年以政府規(guī)章形式分別出臺(tái)了《廣東省政府立法后評(píng)估工作規(guī)定》和《廣東省政府規(guī)章清理工作規(guī)定》；2014年廣東省人民政府辦公廳印發(fā)了《廣東省人民政府規(guī)章立項(xiàng)辦法》《廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章草案起草工作規(guī)定》《廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章審查工作規(guī)定》《廣東省人民政府立法聽(tīng)取意見(jiàn)工作規(guī)定》4項(xiàng)政府立法工作制度。③參見(jiàn)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省人民政府規(guī)章立項(xiàng)辦法等政府立法工作制度的通知》（粵府辦〔2014〕30號(hào)），《廣東省人民政府公報(bào)》，2014年第17期。這些政府立法工作制度是當(dāng)時(shí)立法工作實(shí)踐的重要組成部分，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)為廣東省政府及其部門(mén)開(kāi)展立法工作提供了明確具體的制度規(guī)范和操作指引。

近年來(lái)，廣東省根據(jù)新時(shí)代、新形勢(shì)對(duì)立法工作的要求，結(jié)合上位法修改和機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際情況，對(duì)政府立法工作流程進(jìn)行了全面梳理，以完善工作機(jī)制為主線，以制度重構(gòu)為重點(diǎn)，明確職責(zé)分工、優(yōu)化工作流程、創(chuàng)新工作機(jī)制、統(tǒng)一操作標(biāo)準(zhǔn)，積極探索建立符合政府運(yùn)行客觀規(guī)律的立法工作制度，在修訂4項(xiàng)政府立法工作制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建章立制，密織政府立法流程圖，構(gòu)建“4+X”政府立法工作制度體系。

（一）“4+X”政府立法工作制度體系成為引領(lǐng)政府立法工作的載體

“4”是指2020年修訂出臺(tái)的《廣東省人民政府規(guī)章立項(xiàng)工作規(guī)定》《廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章起草工作規(guī)定》《廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章審查工作規(guī)定》和《廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章起草審查聽(tīng)取意見(jiàn)工作規(guī)定》4項(xiàng)政府立法工作制度，它們是制度體系的主體框架。④參見(jiàn)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省人民政府規(guī)章立項(xiàng)工作規(guī)定等4項(xiàng)政府立法工作制度的通知》（粵府辦〔2020〕12號(hào)），《廣東省人民政府公報(bào)》，2020年第18期?！癤”是指在前述立項(xiàng)、起草、審查、聽(tīng)取意見(jiàn)工作規(guī)定的框架下，推進(jìn)政府立法工作科學(xué)、民主、依法實(shí)施的其他相關(guān)工作機(jī)制，具體包括立項(xiàng)調(diào)研論證、立法協(xié)調(diào)、立法專(zhuān)家咨詢論證、立法基層聯(lián)系點(diǎn)、立法協(xié)商、立法風(fēng)險(xiǎn)防范、立法宣傳總結(jié)、合法性審查標(biāo)準(zhǔn)等一系列立法工作機(jī)制和相關(guān)工作規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等。目前，廣東省“4+X”政府立法工作制度體系已經(jīng)初步成型，在系統(tǒng)性框架和體系化模式下，立法全流程工作機(jī)制正在逐步拓展延伸，并通過(guò)創(chuàng)新實(shí)踐不斷優(yōu)化提升，成為引領(lǐng)和推動(dòng)廣東省政府立法工作開(kāi)展的重要載體（詳見(jiàn)圖1）。

圖1 “4+X”政府立法工作制度體系

體系化的立法工作制度能夠確保政府立法工作更規(guī)范、更高效、更科學(xué)、更合理，在各項(xiàng)工作機(jī)制共同作用下，政府立法工作得以規(guī)范有序推進(jìn)。例如，在規(guī)章立項(xiàng)方面，明確了可以優(yōu)先立項(xiàng)的6種情形和不予立項(xiàng)的5種情形，強(qiáng)化了立項(xiàng)的科學(xué)性和可操作性；在法規(guī)規(guī)章送審稿的審查方面，要求重點(diǎn)審查“六性”，即立法的必要性、可行性、合法性、合理性、規(guī)范性、公開(kāi)性，并對(duì)每項(xiàng)審查內(nèi)容都規(guī)定了明確、具體的審查標(biāo)準(zhǔn)；在立法聽(tīng)取意見(jiàn)方面，對(duì)公開(kāi)征求意見(jiàn)、立法論證、立法聽(tīng)證等民主立法機(jī)制作了具體規(guī)定，并明確規(guī)定建立省政府立法咨詢專(zhuān)家?guī)?、省政府立法基層?lián)系點(diǎn)，從引入“外腦”提供智力支持、積極聽(tīng)取基層意見(jiàn)等方面完善工作機(jī)制，堅(jiān)持“人民有所呼，立法有所應(yīng)”，積極在政府立法工作中踐行和發(fā)展“全過(guò)程人民民主”。

（二）廣東省政府立法工作機(jī)制的實(shí)踐與探索

廣東省堅(jiān)持以系統(tǒng)性、體系化的理念打造政府立法工作制度體系，通過(guò)梳理和歸納近年來(lái)省政府立法工作中的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法，將實(shí)踐和探索成果進(jìn)行固化提升，逐步形成了以“4+X”政府立法工作制度體系為基本框架的立法工作全流程長(zhǎng)效工作機(jī)制，為政府立法工作的有序開(kāi)展提供了全面、實(shí)用的制度規(guī)范。

1.科學(xué)的立項(xiàng)論證工作機(jī)制。根據(jù)政府規(guī)章立項(xiàng)中對(duì)建議項(xiàng)目審查判斷的實(shí)際情況，廣東省進(jìn)一步完善了省政府規(guī)章立項(xiàng)工作制度，建立健全立法項(xiàng)目審查論證工作機(jī)制：一是在嚴(yán)格把握《廣東省人民政府規(guī)章立項(xiàng)工作規(guī)定》明確的立項(xiàng)條件基礎(chǔ)上，編制規(guī)章立項(xiàng)的量化審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)立法建議項(xiàng)目的“必要性”“合法性”“可行性”“成熟度”等指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。自2020年以來(lái)，廣東省司法廳在編制年度制訂規(guī)章計(jì)劃時(shí)，采用立項(xiàng)審查表將立法審查內(nèi)容細(xì)分為4大類(lèi)25項(xiàng)指標(biāo)（詳見(jiàn)表1），充分借助直觀化的表格工具，將審查重點(diǎn)聚焦到關(guān)鍵性的指標(biāo)上，提升規(guī)章立項(xiàng)審查工作的規(guī)范性和科學(xué)性，提高立項(xiàng)的精準(zhǔn)度。二是為進(jìn)一步提升政府規(guī)章立項(xiàng)工作的科學(xué)性，通過(guò)修訂“立項(xiàng)工作規(guī)定”，明確規(guī)定省司法廳要通過(guò)立項(xiàng)協(xié)調(diào)會(huì)、論證會(huì)等形式強(qiáng)化立項(xiàng)論證，將立項(xiàng)審查論證工作機(jī)制予以制度化。2022年，廣東省司法廳結(jié)合省政府立法咨詢專(zhuān)家工作機(jī)制，積極開(kāi)展規(guī)章立項(xiàng)論證實(shí)踐探索，組織召開(kāi)年度規(guī)章制訂計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)論證會(huì)。由各項(xiàng)目申報(bào)單位對(duì)起草報(bào)送的項(xiàng)目立項(xiàng)背景、必要性、主要制度設(shè)計(jì)、起草進(jìn)度、立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判等情況進(jìn)行說(shuō)明，并由省政府立法咨詢專(zhuān)家圍繞規(guī)章立項(xiàng)的必要性、可行性和合法性以及擬解決主要問(wèn)題的客觀性和準(zhǔn)確性等方面進(jìn)行全面分析和點(diǎn)評(píng)，為規(guī)章的科學(xué)、合理立項(xiàng)提供理論和實(shí)踐雙重評(píng)價(jià)。通過(guò)健全省政府規(guī)章立項(xiàng)工作機(jī)制，強(qiáng)化省政府規(guī)章立項(xiàng)審查和論證，增強(qiáng)規(guī)章制訂計(jì)劃項(xiàng)目編制工作的科學(xué)性、民主性，有利于提升立法工作的主動(dòng)性、針對(duì)性，更好地服務(wù)省委、省政府中心工作、回應(yīng)人民群眾關(guān)切⑤參見(jiàn)《〈廣東省人民政府規(guī)章立項(xiàng)工作規(guī)定〉〈廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章起草工作規(guī)定〉〈廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章審查工作規(guī)定〉〈廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章起草審查聽(tīng)取意見(jiàn)工作規(guī)定〉解讀》，《廣東省人民政府公報(bào)》，2020年第18期。。

表1 規(guī)章立項(xiàng)審查表

（續(xù)表）

2.多元化的起草工作機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》明確提出了“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”的要求。廣東省在這方面進(jìn)行了很多有益的嘗試和探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。例如，起草單位對(duì)引入第三方起草的責(zé)任分工不明確，缺少必要的過(guò)程性監(jiān)管，導(dǎo)致起草質(zhì)量受到影響。對(duì)此，在實(shí)踐中主要通過(guò)兩個(gè)方面的工作機(jī)制予以應(yīng)對(duì)：一是要求起草單位負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)本單位起草法規(guī)規(guī)章的統(tǒng)籌，對(duì)受委托方的起草工作進(jìn)行全過(guò)程的指導(dǎo)和督促，指派熟悉流程和業(yè)務(wù)的骨干協(xié)助完成起草工作，或者通過(guò)聯(lián)合組成起草工作組的方式，整合立法工作力量，避免理論和實(shí)踐“兩張皮”。二是由省司法廳加強(qiáng)對(duì)立法起草工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、工作指導(dǎo)、審查把關(guān)、督促推進(jìn)，提前介入起草工作，參與起草單位組織的調(diào)研、論證和研討相關(guān)工作，提供指導(dǎo)和幫助，提升法規(guī)規(guī)章草案的質(zhì)量和起草效率。對(duì)此，在修訂《廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章起草工作規(guī)定》時(shí)，將上述取得實(shí)效的工作機(jī)制予以制度化。

3.嚴(yán)格的合法性審查工作機(jī)制。推進(jìn)“依法立法”的關(guān)鍵在于加強(qiáng)對(duì)法規(guī)規(guī)章草案的合法性審查。廣東省政府立法工作始終堅(jiān)守合法性底線，嚴(yán)格遵守立法權(quán)限規(guī)定。在嚴(yán)格合法性審查把關(guān)方面主要進(jìn)行了以下實(shí)踐探索：一是明確合法性審查標(biāo)準(zhǔn)指引，通過(guò)對(duì)近年來(lái)審查法規(guī)規(guī)章發(fā)現(xiàn)的合法性問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)梳理，歸納了地方立法合法性審查標(biāo)準(zhǔn)及常見(jiàn)合法性問(wèn)題示例，并以專(zhuān)題培訓(xùn)、跟班學(xué)習(xí)、日常指導(dǎo)等方式加強(qiáng)對(duì)立法工作人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。二是完善起草單位配合省司法廳開(kāi)展合法性審查的工作機(jī)制。一方面，要求起草單位在報(bào)送法規(guī)規(guī)章送審稿時(shí)，同步報(bào)送其負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)出具的書(shū)面合法性審核意見(jiàn)，并對(duì)法規(guī)規(guī)章送審稿創(chuàng)新性內(nèi)容的依據(jù)和合法性進(jìn)行著重說(shuō)明；另一方面，要求起草單位負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)和相關(guān)業(yè)務(wù)工作機(jī)構(gòu)共同配合省司法廳做好審查工作，省司法廳在審查法規(guī)規(guī)章送審稿過(guò)程中，通過(guò)立法論證會(huì)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)時(shí)，起草單位應(yīng)當(dāng)派員參加，介紹情況、聽(tīng)取意見(jiàn)、回答詢問(wèn)。⑥參見(jiàn)《〈廣東省人民政府規(guī)章立項(xiàng)工作規(guī)定〉〈廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章起草工作規(guī)定〉〈廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章審查工作規(guī)定〉〈廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章起草審查聽(tīng)取意見(jiàn)工作規(guī)定〉解讀》，《廣東省人民政府公報(bào)》，2020年第18期。對(duì)此，在修訂《廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章審查工作規(guī)定》時(shí)對(duì)相關(guān)內(nèi)容予以制度化。

4.廣泛的公眾參與工作機(jī)制。公眾參與政府立法，是推進(jìn)民主立法的具體實(shí)踐，也是踐行和發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要舉措。廣東省在公眾參與政府立法方面開(kāi)展了探索和實(shí)踐，聽(tīng)取意見(jiàn)的形式不斷豐富，包括公開(kāi)征求意見(jiàn)、立法調(diào)研、座談會(huì)、論證會(huì)等，相關(guān)工作機(jī)制在《廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章起草審查聽(tīng)取意見(jiàn)工作規(guī)定》中予以明確：一是涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、特殊群體利益的，按照國(guó)家和省相關(guān)規(guī)定專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取市場(chǎng)主體、有關(guān)群體的意見(jiàn)；二是加強(qiáng)與社會(huì)公眾溝通，健全公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制，明確要求在規(guī)章公布后應(yīng)當(dāng)將征求意見(jiàn)處理情況以電話、傳真等適當(dāng)方式反饋。⑦參見(jiàn)《〈廣東省人民政府規(guī)章立項(xiàng)工作規(guī)定〉〈廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章起草工作規(guī)定〉〈廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章審查工作規(guī)定〉〈廣東省人民政府法規(guī)規(guī)章起草審查聽(tīng)取意見(jiàn)工作規(guī)定〉解讀》，《廣東省人民政府公報(bào)》，2020年第18期。

同時(shí)，廣東省在實(shí)踐中積極拓展公眾參與政府立法的途徑和方式，建立健全一系列立法聽(tīng)取意見(jiàn)的工作機(jī)制，加強(qiáng)與社會(huì)公眾溝通，具體包括：一是建立政府立法咨詢論證工作機(jī)制，充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者在政府立法工作中的智力支持作用。2020年11月，廣東省司法廳印發(fā)了《廣東省人民政府立法咨詢專(zhuān)家工作規(guī)定》，并由省政府確定聘任48名專(zhuān)家納入立法咨詢專(zhuān)家?guī)?，推進(jìn)立法咨詢論證工作規(guī)范化、制度化。二是建立政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)工作機(jī)制，通過(guò)立法基層聯(lián)系點(diǎn)，深入基層聽(tīng)取群眾和社會(huì)組織對(duì)法規(guī)規(guī)章草案的意見(jiàn)。⑧參見(jiàn)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省人民政府規(guī)章立項(xiàng)工作規(guī)定等4項(xiàng)政府立法工作制度的通知》（粵府辦〔2020〕12號(hào)），《廣東省人民政府公報(bào)》，2020年第18期。2021年12月，廣東省司法廳印發(fā)了《廣東省人民政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》，并同步啟動(dòng)省政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)的選點(diǎn)工作，分片區(qū)、按條塊對(duì)各地市、省直部門(mén)申報(bào)的基層單位進(jìn)行摸底調(diào)研，探索通過(guò)拓寬社會(huì)公眾有序參與立法途徑，為在政府立法中踐行全過(guò)程人民民主提供制度和實(shí)踐路徑。三是積極推動(dòng)建立政府立法協(xié)商工作機(jī)制，充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等在政府立法中作用。⑨參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng)：《中共中央印發(fā)〈法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）〉》，http://www.gov.cn/zhengce/2021-01/10/content_5578659.htm，最后訪問(wèn)日期為2022年5月2日。近年來(lái)，廣東省司法廳積極加強(qiáng)與廣東省政協(xié)社會(huì)與法制委員會(huì)開(kāi)展立法民主協(xié)商工作，通過(guò)省政協(xié)民主協(xié)商平臺(tái)充分聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)，使各方面的意見(jiàn)和關(guān)切得到充分表達(dá)，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。2020年，廣東省政協(xié)社會(huì)與法制委員會(huì)選取了省司法廳自主起草的《廣東省重大行政決策程序規(guī)定》作為協(xié)商項(xiàng)目，就該項(xiàng)目在征求意見(jiàn)階段開(kāi)展協(xié)商，組織召開(kāi)協(xié)商座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取了各民主黨派和政協(xié)委員的意見(jiàn)，并向廣東省人民政府提交了書(shū)面協(xié)商建議。為使立法協(xié)商工作有法可依、有章可循，廣東省擬將政府立法協(xié)商的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)歸納，形成相關(guān)制度措施，進(jìn)一步提升固化為省政府立法協(xié)商的長(zhǎng)效機(jī)制。

5.進(jìn)一步完善相關(guān)程序制度和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。為進(jìn)一步提升立法質(zhì)量，在規(guī)章立項(xiàng)、法規(guī)規(guī)章起草和審查以及聽(tīng)取意見(jiàn)等4項(xiàng)政府立法工作制度框架下，政府立法工作機(jī)制還需要進(jìn)一步完善，尤其在推進(jìn)民主立法、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范、嚴(yán)格備案審查、規(guī)范立法文本等方面的工作機(jī)制或者規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)需要更加健全。為此，廣東省司法廳擬研究起草和制定出臺(tái)有關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)立項(xiàng)調(diào)研論證、立法風(fēng)險(xiǎn)防范、立法協(xié)調(diào)、立法審查、立法宣傳總結(jié)等制度規(guī)范，完善合法性審查標(biāo)準(zhǔn)指引、規(guī)章備案規(guī)則等工作標(biāo)準(zhǔn)與程序，健全立法全流程工作機(jī)制，通過(guò)創(chuàng)新實(shí)踐不斷推進(jìn)“4+X”政府立法工作制度體系的系統(tǒng)性構(gòu)建，以此引領(lǐng)和推動(dòng)省政府立法工作的高質(zhì)量發(fā)展。

三、進(jìn)一步完善政府立法工作機(jī)制的建議和思考

回顧近年來(lái)廣東省政府立法工作制度建設(shè)歷程，我們的體會(huì)是：完善政府立法工作機(jī)制是開(kāi)展政府立法活動(dòng)的基本保障，通過(guò)不斷完善政府立法工作制度建設(shè)，以體系化的機(jī)制構(gòu)建規(guī)范政府立法工作，使政府立法工作本身有章可循、有規(guī)可依，能夠有效推進(jìn)各種立法要素從低水平分散向高水平集中，以完備的立法工作制度體系提升政府立法的質(zhì)量和效率。但是，對(duì)標(biāo)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》關(guān)于“完善立法工作機(jī)制”的新任務(wù)、新要求，廣東省政府立法工作機(jī)制還存在一些不足和問(wèn)題，仍需進(jìn)一步健全和優(yōu)化：一是堅(jiān)持黨對(duì)立法工作全面領(lǐng)導(dǎo)下的“政府依托”功能還未能在制度和機(jī)制中得到全面體現(xiàn)，政府立法工作仍存在職能分工不明確、流程運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢、溝通協(xié)調(diào)不充分等情況；二是民主立法的方式方法還不夠多樣和有效，拓寬社會(huì)公眾參與渠道、降低參與門(mén)檻的制度和機(jī)制尚未能全面滿足群眾不斷提升的參與政府立法的意愿和需求；三是立法全流程工作機(jī)制還不夠豐富和完整，部分制度實(shí)施的剛性不足，欠缺有效的監(jiān)督和約束機(jī)制，制度的可執(zhí)行性、實(shí)效性還需在實(shí)踐中不斷完善加強(qiáng)。

下一步，我們將深入學(xué)習(xí)踐行習(xí)近平法治思想，以貫徹落實(shí)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》相關(guān)要求為著力點(diǎn)，以問(wèn)題為導(dǎo)向加強(qiáng)政府立法工作制度建設(shè)，進(jìn)一步完善政府立法工作機(jī)制，切實(shí)提高政府立法質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)以機(jī)制創(chuàng)新帶動(dòng)工作方式方法的改革，創(chuàng)造性地做好政府立法工作。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮政府依托作用是完善政府立法工作機(jī)制的主線

政府立法工作要求全面堅(jiān)持和落實(shí)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局，在不斷推動(dòng)完善政府立法工作機(jī)制的過(guò)程中，不僅需要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，還需要充分發(fā)揮政府依托作用，才能形成立法工作合力。一是按照《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025）》等文件關(guān)于“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)”相關(guān)要求，在政府立法過(guò)程中必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到政府立法工作實(shí)踐的全過(guò)程和各方面，這些都需要在立法工作制度中得到充分體現(xiàn)。二是要充分發(fā)揮政府及政府部門(mén)的依托作用。法規(guī)規(guī)章建議項(xiàng)目的提出、草案的起草送審以及相關(guān)立法的貫徹落實(shí)，主要工作和任務(wù)都集中在政府及政府部門(mén)，尤其是法規(guī)規(guī)章的起草部門(mén)長(zhǎng)期處于行政管理和執(zhí)法一線，其熟悉行政管理實(shí)際和法規(guī)規(guī)章執(zhí)行中存在的問(wèn)題，其觀點(diǎn)和建議對(duì)提升立法質(zhì)量具有重要作用，在相關(guān)工作制度建設(shè)中必須注重凝聚其力量。三是要強(qiáng)化司法行政部門(mén)在政府立法工作中的重要作用。近年來(lái)，重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域的制度需求顯著提升，立法項(xiàng)目量大、時(shí)間緊的特點(diǎn)尤為突出。法規(guī)規(guī)章草案需要由司法行政部門(mén)進(jìn)行審查后提交政府常務(wù)會(huì)議審議，尤其是復(fù)雜項(xiàng)目更需要切實(shí)發(fā)揮司法行政部門(mén)在政府立法階段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用和專(zhuān)業(yè)審查能力，在立法工作制度中應(yīng)得到充分的重視。

（二）堅(jiān)持以人民為中心，在政府立法工作中深入踐行全過(guò)程人民民主

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，是立法工作的根本價(jià)值取向。新修改的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》明確要求“堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議”。政府立法工作要踐行和發(fā)展全過(guò)程人民民主，把人民當(dāng)家作主具體、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到各項(xiàng)立法工作制度建設(shè)中，體現(xiàn)到立法的各個(gè)環(huán)節(jié)和程序中。一是進(jìn)一步豐富公眾參與政府立法的形式，積極完善公開(kāi)征求意見(jiàn)采納和處理情況的反饋機(jī)制，提高立法的公開(kāi)性和民主性。要立足公眾參與政府立法的目的和需求，不斷拓展法規(guī)規(guī)章起草審查與公眾參與互動(dòng)的方式和渠道，降低參與門(mén)檻，提升關(guān)注度；在向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，對(duì)于社會(huì)公眾普遍關(guān)心或者專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問(wèn)題，要通過(guò)專(zhuān)家訪談、新聞專(zhuān)訪等方式進(jìn)行解釋說(shuō)明，營(yíng)造公眾參與政府立法的良好氛圍。二是進(jìn)一步拓展立法調(diào)研的廣度和深度，建立健全立項(xiàng)、起草、審查、聽(tīng)取意見(jiàn)等環(huán)節(jié)的調(diào)研工作機(jī)制，提高立法解決實(shí)際問(wèn)題的針對(duì)性。要推進(jìn)落實(shí)政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)工作機(jī)制，通過(guò)政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)，在立法過(guò)程中廣泛匯集基層意見(jiàn)，立法后及時(shí)反饋意見(jiàn)處理情況，并加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法規(guī)規(guī)章的宣貫和普及，積極構(gòu)建政府立法事中事后“全過(guò)程人民民主”立法新模式。

（三）推進(jìn)立法工作制度不斷細(xì)化和拓展延伸，充分發(fā)揮政府立法工作制度實(shí)效

按照新時(shí)代、新形勢(shì)對(duì)立法工作的要求，在4項(xiàng)政府立法工作制度的框架體系下，各項(xiàng)立法工作機(jī)制還需要不斷精細(xì)化、具體化，不斷拓展立法工作制度和相關(guān)工作標(biāo)準(zhǔn)的外延，并使相關(guān)工作機(jī)制相互銜接、協(xié)同和發(fā)展。一是需要在立法精細(xì)化操作方面不斷開(kāi)展創(chuàng)新實(shí)踐，無(wú)限延伸和拓展“X”，例如，對(duì)政府規(guī)章立項(xiàng)調(diào)研、立項(xiàng)論證、征求意見(jiàn)情況反饋、合法性審查標(biāo)準(zhǔn)指引、立法風(fēng)險(xiǎn)防范、立法專(zhuān)業(yè)會(huì)議討論、立法文稿校對(duì)等工作機(jī)制進(jìn)行總結(jié)歸納，對(duì)經(jīng)實(shí)踐證明有效的經(jīng)驗(yàn)予以制度化。二是需要注重各項(xiàng)工作機(jī)制之間的有序銜接，尤其在辦理立法項(xiàng)目過(guò)程中，注重綜合運(yùn)用各項(xiàng)工作機(jī)制推進(jìn)科學(xué)、民主、依法立法，并通過(guò)實(shí)踐運(yùn)用檢驗(yàn)各項(xiàng)工作機(jī)制的實(shí)施成效，推進(jìn)各項(xiàng)工作機(jī)制不斷完善，使立法工作制度體系更加嚴(yán)密。三是加強(qiáng)監(jiān)督約束，推進(jìn)有關(guān)制度機(jī)制落地見(jiàn)效。需要加強(qiáng)立法各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)動(dòng)和銜接，加強(qiáng)規(guī)范制度建設(shè)，形成能夠監(jiān)督約束和促進(jìn)各方工作的常態(tài)機(jī)制。例如，要靈活運(yùn)用省政府立法咨詢專(zhuān)家?guī)?，在起草、論證、審查、評(píng)估等方面引入專(zhuān)家咨詢意見(jiàn)，形成常態(tài)化工作機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化“依法立法”提升立法工作質(zhì)量；探索建立政府立法責(zé)任追究制度，對(duì)違反相關(guān)工作規(guī)定造成政府立法決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任，實(shí)行終身責(zé)任追究，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員依法追究責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

做好政府立法工作任務(wù)艱巨、使命光榮。在當(dāng)前廣東省推進(jìn)建設(shè)粵港澳大灣區(qū)等重大戰(zhàn)略背景下，廣東省政府立法工作在提供制度供給和法治支撐方面的責(zé)任更大、擔(dān)子更重?！巴晟普⒎üぷ鳈C(jī)制”是從制度層面對(duì)政府立法工作的從嚴(yán)要求，其本質(zhì)上屬于立法工作“自身建設(shè)”的范疇，其規(guī)范化、制度化是做好政府立法工作的題中之義。為此，需要把完善立法工作機(jī)制作為一種工作常態(tài)，不斷在思想觀念、工作思路、工作手段、工作機(jī)制、工作方法等方面勇于創(chuàng)新、善于創(chuàng)新，從而開(kāi)創(chuàng)政府立法工作的新局面。