鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革初探

文│王飛（安徽省鳳陽縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)）

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石，是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，也是社會(huì)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。2018年1月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》由中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布并實(shí)施。意見中提出“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”“堅(jiān)持法治為本，樹立依法治理理念，強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位。增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民意識(shí)，將政府涉農(nóng)各項(xiàng)工作納入法治化軌道。深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革向基層延伸，創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍整合、執(zhí)法力量下沉，提高執(zhí)法能力和水平。”同年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出深化行政執(zhí)法體制改革，整合組建市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)五支綜合執(zhí)法隊(duì)伍，并先后出臺(tái)五份指導(dǎo)意見，指導(dǎo)地方深化相關(guān)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，承擔(dān)著大量的具體行政執(zhí)法任務(wù)，能否切實(shí)做到嚴(yán)格、正確地依法辦事，直接關(guān)系到廣大人民群眾切身利益和法治鄉(xiāng)村建設(shè)。當(dāng)前，全國(guó)各地正在深入推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革，打通綜合行政執(zhí)法“最后一公里”，不僅有利于保障法律法規(guī)等有效地實(shí)施，也有利于推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

筆者圍繞選派駐村期間所見所聞，并結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作實(shí)踐就如何做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行探討，并分析面臨的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策與建議，以期為更好地推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革工作提供參考。

一、執(zhí)法工作面臨的問題

1.權(quán)責(zé)脫節(jié)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，職能卻包羅萬象，而且可以執(zhí)法的職權(quán)范圍較小，在有限的權(quán)力情況下卻承擔(dān)著無限的責(zé)任，“巴掌大的權(quán)力，無限大的責(zé)任”現(xiàn)象比較突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在日常工作中發(fā)現(xiàn)職權(quán)范圍外的違法情況時(shí)，更多的是勸阻和口頭制止，對(duì)不聽勸阻的嚴(yán)重違法行為只有聯(lián)系具備執(zhí)法權(quán)的上級(jí)職能部門前來處理，大大增加了執(zhí)法成本。同時(shí)，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)在多數(shù)領(lǐng)域不具有行政執(zhí)法主體資格，但在實(shí)際工作中又要按照屬地管理的原則，落實(shí)諸如環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、土地保護(hù)、村鎮(zhèn)建設(shè)等大量工作，在沒有充分的執(zhí)法主體資格和權(quán)限的情況下，執(zhí)法管理受到很大的限制，易造成違規(guī)執(zhí)法，勢(shì)必會(huì)增加執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和群眾矛盾，引起行政爭(zhēng)議，甚至行政訴訟。

2.執(zhí)法效率問題。行政執(zhí)法是全方位、多層級(jí)的社會(huì)管理工作，涉及各領(lǐng)域和各層次，不但需要與司法機(jī)關(guān)密切配合，而且需要行政機(jī)關(guān)之間以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間相互配合和協(xié)調(diào)。以筆者選派駐村所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，全域面積78.3平方千米，下轄2個(gè)社區(qū)，8個(gè)行政村，戶籍人口4萬余人，而執(zhí)法隊(duì)僅有工作人員9名，在面對(duì)點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的廣大農(nóng)村（社區(qū)）時(shí)，常常力不從心，顧東顧不上西。作為縣級(jí)執(zhí)法部門，雖有大量執(zhí)法權(quán)限，但受人員編制、資金資源、執(zhí)法裝備等限制，很難在鎮(zhèn)、村（社區(qū)）一級(jí)執(zhí)法管理上做到有效的全覆蓋。例如在宅基地等相關(guān)違法行為的查處上，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一“前哨”，突擊建設(shè)“隔夜樓”“隔夜房”一度成為社會(huì)的熱點(diǎn)，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)私搭亂建的苗頭進(jìn)行了上報(bào)，等到相關(guān)執(zhí)法部門趕到現(xiàn)場(chǎng)查處時(shí)，可能木已成舟，勢(shì)必會(huì)影響執(zhí)法的效率效果，乃至政府公信力。

3.執(zhí)法規(guī)范問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員總體文化層次不高，法律專業(yè)畢業(yè)的更是少之甚少，加之執(zhí)法崗位的不固定，還要參與包村（社區(qū)）等事務(wù)，工作調(diào)整較頻繁，臨時(shí)性工作較多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員大多不像縣級(jí)的執(zhí)法人員受過系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，對(duì)《行政處罰法》等公共法律的掌握和執(zhí)法技巧的運(yùn)用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足工作需要，尤其是在處理一些復(fù)雜的行政執(zhí)法案件時(shí)，對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律與程序適用、自由裁量權(quán)等方面，往往把握不準(zhǔn)。在執(zhí)法過程中，常常是全體人員出動(dòng)，人人都參與執(zhí)法，但工作中沒有明確什么事情該辦、應(yīng)該怎么辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法缺乏有效的監(jiān)督制度和機(jī)制，在處理案件時(shí)，常常程序不規(guī)范，無任何監(jiān)督制約，從而無法保證案件處理的合法性、公正性，容易導(dǎo)致政府違法行為的發(fā)生。

4.執(zhí)法環(huán)境問題。在行政區(qū)域面積較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，執(zhí)法工作往往容易受風(fēng)俗習(xí)慣和人情關(guān)系影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)關(guān)系較為單一，十里八鄉(xiāng)的群眾可能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員沾親帶故或者相互認(rèn)識(shí)，在查處一些違法行為過程中，就有可能存在托人說情或抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象，很多時(shí)候都會(huì)遇到來自方方面面的說情干擾，導(dǎo)致違法行為不能及時(shí)查處，增加執(zhí)法人員履職壓力和風(fēng)險(xiǎn)，影響執(zhí)法時(shí)作出具體行政行為的合法性和公正性。

二、對(duì)策建議

1.深入推進(jìn)體制改革。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興離不開鄉(xiāng)村治理，要在不斷地摸索和創(chuàng)新中推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，推動(dòng)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革上，要深入貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》精神，堅(jiān)持因地制宜、依法依規(guī)，細(xì)化改革措施，以推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移、相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)、整合規(guī)范執(zhí)法主體、優(yōu)化執(zhí)法力量配置為主要內(nèi)容，深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革，著力解決“管得著的看不見，看得見的管不著”等問題，打通綜合行政執(zhí)法“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)向“看得見、管得著”“管到底、嚴(yán)到位”方向轉(zhuǎn)變。

2.穩(wěn)妥實(shí)施職權(quán)下放。新修訂并實(shí)施的《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估?！币蚨?，建議省級(jí)層面按照“權(quán)責(zé)一致，宜放則放”原則，可考慮把市容環(huán)境、土地保護(hù)、村鎮(zhèn)建設(shè)等與鄉(xiāng)鎮(zhèn)密切相關(guān)，符合基層行政管理特點(diǎn)的職權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并制定完善通用權(quán)責(zé)清單和賦權(quán)事項(xiàng)指導(dǎo)目錄等。同時(shí)，也要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否能夠有效承接等問題，對(duì)可下放的鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件等作出進(jìn)一步規(guī)定和原則性要求，并定期組織評(píng)估，根據(jù)評(píng)估情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以防出現(xiàn)“上不切實(shí)際、盲目下放，下承接不住、胡亂執(zhí)法”情況發(fā)生，從而激化群眾和基層政府的矛盾，引發(fā)大量的行政爭(zhēng)議，甚至行政訴訟。

3.建立健全配套機(jī)制。職權(quán)的下放不代表“一推了之”，“重心下移”更不能理解為責(zé)任與任務(wù)的下派，“一刀切”地全部都甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、執(zhí)法隊(duì)伍與上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門之間應(yīng)當(dāng)建立健全無縫銜接的監(jiān)管機(jī)制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作中工作會(huì)商、信息共享、聯(lián)動(dòng)協(xié)作等方面的總體要求、基本原則和具體措施，形成執(zhí)法合力，提高執(zhí)法效能。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法評(píng)議考核、案卷評(píng)查和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究等相關(guān)制度。建立綜合行政執(zhí)法容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)法、插手具體案件責(zé)任追究制度，著力在規(guī)范執(zhí)法程序、保障依法行政等方面狠下功夫，推進(jìn)公開、公正、陽光執(zhí)法。

4.著力強(qiáng)化能力建設(shè)。建設(shè)強(qiáng)有力的綜合執(zhí)法體系和執(zhí)法隊(duì)伍，是推動(dòng)高質(zhì)量鄉(xiāng)村治理，推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法治保障重要舉措之一。在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要綜合本區(qū)域情況和執(zhí)法工作需要，科學(xué)測(cè)算、合理配置執(zhí)法人員，積極爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)裝備保障，加強(qiáng)人員培訓(xùn)考核，規(guī)范執(zhí)法行為。探索建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法＋村級(jí)協(xié)管”的監(jiān)管模式，建立一支職責(zé)明確、行為規(guī)范、執(zhí)法有力、保障到位的綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，提高依法行政和依法辦事的能力和水平。對(duì)在執(zhí)法過程中無法律、政策等規(guī)定要求，或因難以預(yù)見預(yù)料的因素造成一定損失或者不良影響，應(yīng)及時(shí)糾正改正，按照有關(guān)規(guī)定和程序，予以容錯(cuò)。加強(qiáng)普法宣傳教育，通過新聞媒介、墻報(bào)宣傳欄等形式和開展“送法下鄉(xiāng)”等活動(dòng)宣傳與農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作密切相關(guān)的法律、法規(guī)，讓群眾知法守法，遇事習(xí)慣“找”法，引導(dǎo)群眾依法行使合法權(quán)利，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，減少人情關(guān)系等法外因素對(duì)綜合行政執(zhí)法工作的干擾。