基于多元協(xié)調(diào)的復(fù)層貧困地區(qū)治理模式探究

許元博

（揚州大學(xué)，江蘇 揚州 225000）

一、相關(guān)背景及文獻(xiàn)

2021年2月25日，全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會隆重舉行，習(xí)近平總書記莊嚴(yán)宣告我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利。這意味著全面消除絕對貧困的中國將在2020年實現(xiàn)第一個百年目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將全國動員的扶貧模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)動態(tài)的貧困觀測與治理機(jī)制。但是由于動態(tài)貧困監(jiān)測系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)效能還有較大提升空間，貧困治理機(jī)制建設(shè)的組織成本也較高，如何進(jìn)一步提升我國貧困治理效率，推動長效治理模式逐步成熟，成為完善防返貧布局的關(guān)鍵所在。

學(xué)界對貧困治理的探索主要集中于貧困治理機(jī)制構(gòu)建與相對貧困線的動態(tài)把握，總體上認(rèn)為應(yīng)集中力量梳理扶貧過程中總結(jié)的兼具普遍性與特殊性的系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗。在扶貧機(jī)制構(gòu)建完善方面，王國勇、邢溦（2015）認(rèn)為，通過全面有效的建檔管理、建設(shè)系統(tǒng)成熟的治貧機(jī)制、疏浚對貧困個體的資源精準(zhǔn)投放路徑，可推動“造血式”扶貧格局形成。胡振光、向德平（2014）以產(chǎn)業(yè)扶貧路徑為研究對象，探索參與式治理的多元主體在產(chǎn)業(yè)扶貧模式中的協(xié)作機(jī)制，指出強化參與主體扶貧效率、打通主體協(xié)調(diào)障壁，是成功推動多元主體協(xié)同扶貧的重要因素。在資源下沉的過程中，徐翔、劉爾思（2011）指出，以產(chǎn)業(yè)建設(shè)為主要治理路徑，結(jié)合整村治理，可顯著提升扶貧成效。白麗等（2015）更進(jìn)一步，對具有特定產(chǎn)業(yè)初始稟賦條件的貧困地區(qū)協(xié)同組織模式進(jìn)行了分析，系統(tǒng)探究個體參與組織的決策思路。本文在總結(jié)扶貧政策實踐與理論研究的基礎(chǔ)上，探索制度環(huán)境嵌合產(chǎn)業(yè)循環(huán)激活的復(fù)層治理模式的推動作用，并給出政策建議。

二、“頂層建設(shè)—產(chǎn)業(yè)激活”復(fù)層治理模式

（一）總體構(gòu)想與基準(zhǔn)回歸

頂層制度設(shè)計與產(chǎn)業(yè)循環(huán)建設(shè)相嵌合的多元扶貧模式，其理論機(jī)理在于通過多層次多維度敲定多方協(xié)同互補的基本職能安排，實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)建設(shè)內(nèi)外部力量的溝通協(xié)作。在推進(jìn)區(qū)域性公共服務(wù)、完善地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施時，加強政治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動長效治理機(jī)制成熟落地，確保扶貧到戶的檔案造冊全面完善，使扶貧專項財政資金實現(xiàn)高效投放。

基礎(chǔ)環(huán)境得到完善，能夠促使地方依據(jù)初始稟賦逐步形成小規(guī)模的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)循環(huán)，并通過地區(qū)內(nèi)外的對接聯(lián)動及廣泛宣傳，構(gòu)建基于良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境與科技技術(shù)的商業(yè)模式，激活經(jīng)濟(jì)主體及經(jīng)濟(jì)要素，創(chuàng)造可持續(xù)的就業(yè)機(jī)會與穩(wěn)定的社會財富積累渠道，見下頁圖1。

圖1 扶貧經(jīng)濟(jì)循環(huán)簡圖

驗證該模式構(gòu)建可行性及合理性的關(guān)鍵在于，集成財政支出與社會融資的綜合建設(shè)力量對地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平是否有顯著的推動作用；地區(qū)性的建設(shè)資源在精準(zhǔn)投放后，對人民可支配收入、就業(yè)等民生指標(biāo)是否有顯著的推動提升作用。

因此，結(jié)合花旗銀行設(shè)置的發(fā)展中地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指數(shù)，考慮設(shè)置自變量綜合指標(biāo)為LI，指標(biāo)構(gòu)成的函數(shù)關(guān)系為：

其中，elec為城市i在t年份內(nèi)的城市工業(yè)電量，TR表示城市i在t年份的年度貨運總量，F(xiàn)AI表示城市i在t年份的年度固定資產(chǎn)投資總額。并設(shè)定計量方程（2），∑control指代囊括表1中的控制變量，v為城市固定效應(yīng)，λ為時間固定效應(yīng)。

表1 分區(qū)域基準(zhǔn)回歸與收入效應(yīng)綜合表

注：*表示p＜0.1，**表示p＜0.05，***表示p＜0.01，括號中為標(biāo)準(zhǔn)誤

EAST EAST MID MID WEST WEST Ln NI Ln RGDP Ln NI Ln RGDP Ln NI Ln RGDP Ln LI Ln Expenditure 0.172 0.090*** 0.153** 0.073*** 0.314*** 0.074***（0.105） （0.017） （0.060） （0.015） （0.068） （0.013）1.606*** 0.081*** 1.714*** 0.121*** 1.084*** 0.164***（0.332） （0.022） （0.187） （0.025） （0.245） （0.047）-0.195*** 0.012 -0.226*** -0.036** -0.299*** -0.030（0.056） （0.013） （0.060） （0.015） （0.083） （0.021）N 945.000 1 588.000 1 231.000 1 344.000 619.000 660.000城市固定效應(yīng) YES YES YES YES YES YES Ln Highway

實證所考慮變量的描述性統(tǒng)計信息中，LnRGDP為城市i在t年份的實際GDP對數(shù)，LnExpenditure為城市i在t年份的預(yù)算內(nèi)實際財政支出對數(shù)，LnFDI為城市i在t年份的外商投資總額對數(shù)，LnRailway為城市i在t年份的鐵路貨運量對數(shù)，LnHighway為城市i在t年份的高速公路貨運量對數(shù)，Lntotalpopul為城市i在t年份的年末居住人數(shù)，LnRRET為城市i在t年份的社會實際消費品總額對數(shù)，LnRTEL為城市i在t年份的實際電信總量。

（二）扶貧循環(huán)的機(jī)制原理

雙環(huán)聯(lián)動的貧困治理模式，是基于復(fù)層嵌合、多元協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展模式。在精準(zhǔn)扶貧過程中關(guān)注多元參與下的經(jīng)濟(jì)秩序建設(shè)與政治經(jīng)濟(jì)物資調(diào)配的有序性，在經(jīng)濟(jì)體激活的防返貧過程中，關(guān)注“頂層設(shè)計—產(chǎn)業(yè)激活”的戰(zhàn)略銜接樞紐，推動可持續(xù)就業(yè)與地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

基準(zhǔn)回歸結(jié)果如表1所示，集成資源的建設(shè)指數(shù)對實際GDP的正向作用顯著，且比起單純的財政支持，綜合一切社會資源的貧困治理力量更為強大。從區(qū)域異質(zhì)性的回歸結(jié)果來看，中西部地區(qū)在較弱的經(jīng)濟(jì)稟賦基礎(chǔ)上，保證了較大的建設(shè)力度，取得了豐碩的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成果?？傮w而言，在協(xié)調(diào)分配以形成良好經(jīng)濟(jì)循環(huán)的基礎(chǔ)上，復(fù)層扶貧模式具備較強的經(jīng)濟(jì)治理能力。

在頂層建設(shè)集聚資源、確保資源集聚效率持續(xù)優(yōu)化的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步推動扶貧模式體制化，合理配置治理資源，形成良性經(jīng)濟(jì)正循環(huán)以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)激活。兩個層次的銜接樞紐，便為資源集中方與微觀經(jīng)濟(jì)主體的能動關(guān)系。扶貧戰(zhàn)略所涉及的主體中，早期精準(zhǔn)扶貧注重“政府—地區(qū)”關(guān)系的建設(shè)，以政府全面主導(dǎo)安排資源；傳統(tǒng)金融扶貧則關(guān)注“社會組織—地區(qū)”的交互過程，企業(yè)主導(dǎo)、政府支持，資源互動方式較為單一。多元復(fù)層扶貧模式關(guān)注微觀主體與頂層資源分配主體的能動關(guān)系，以政府與社會組織作為環(huán)境構(gòu)造方與資源輔助方，將貧困個體視為貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)激活的參與者與貧困治理資源分配使用的微觀主體，以此推動貧困地區(qū)開發(fā)與治理政策長效機(jī)制的逐步完善。在經(jīng)濟(jì)正循環(huán)形成的過程中，多方彼此協(xié)調(diào)職能互補，從根本上形成具有“造血”因子的扶貧與鄉(xiāng)村振興模式。

（三）產(chǎn)業(yè)激活的收入效應(yīng)檢驗

衡量貧困治理對貧困戶個體的實際效果，結(jié)合住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)等指標(biāo)，形成綜合指數(shù)評判增加居民可支配收入與降低生活成本的收入效應(yīng)。指數(shù)形成公式中，LnNI表示城市i在t年份的民生指數(shù)，PRW表示城市i在t年份的實際人均工資水平，PRE代表城市i在t年份的實際人均教育支出水平，PHosp代表城市i在t年份的人均醫(yī)院床位數(shù)量，Workpopul代表城市i在t年份的就業(yè)人數(shù)，HouseP代表城市i在t年份的住宅均價。公式表現(xiàn)為：

產(chǎn)業(yè)激活層次的主要任務(wù)，在于依托頂層建設(shè)創(chuàng)造的環(huán)境基礎(chǔ)，動態(tài)實現(xiàn)扶貧建設(shè)到治理再返貧的戰(zhàn)略銜接。其機(jī)制運行本質(zhì)上是社會綜合財富創(chuàng)造能力的良性迭代與升級，面對民生問題的策略選擇則是國家治理能力的集中體現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)激活對貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)鎖閉的原生趨勢進(jìn)行突破性調(diào)整，推動治理資源實現(xiàn)高價值的再均衡。在分區(qū)域回歸中得到了西部地區(qū)增收顯著，而治理資源投入對東部民生改善不顯著、對中部弱顯著的結(jié)果，如本文表1所示。這證明，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)符合貧困治理的治理成效，引出相對貧困治理及東部進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)不再以工程動員性的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主線，而應(yīng)重點關(guān)注上層建筑的系統(tǒng)化協(xié)整改革與結(jié)構(gòu)完善。

結(jié)語

在地區(qū)振興過程中，社會參與諸方的職能厘定與權(quán)責(zé)明晰進(jìn)一步劃清了公共管理與市場運行的邊界，將公共事務(wù)管理層次的重心做出由面向點、宏觀建制的調(diào)整設(shè)想，規(guī)避了公共管理方直接參與市場經(jīng)濟(jì)培育的職能摩擦。協(xié)調(diào)跨區(qū)域的治理模式，應(yīng)將扶貧工作的重點從對任務(wù)完成度的關(guān)注升華至對治理本質(zhì)和秩序框架的把握之上，使扶貧資源作為當(dāng)?shù)亻_發(fā)的源動力而并非簡單地以財政支出維持貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)。兼具富民富鄉(xiāng)的理念對于貧困地區(qū)脫貧或是社會經(jīng)濟(jì)的調(diào)整與動態(tài)發(fā)展，皆可創(chuàng)造較為理想的成效。

本文聯(lián)通分層分主體的扶貧資源投放模式詳盡描述了多元扶貧參與方的職能協(xié)同與資源整合機(jī)制，主張以“頂層建制、產(chǎn)業(yè)循環(huán)、個體入社、精神激勵”推動秩序建設(shè)。在分析扶貧建設(shè)格局的基礎(chǔ)上，從頂層建制與區(qū)域基本面兩方面切入，為我國更進(jìn)一步深化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、構(gòu)建防返貧規(guī)劃與促進(jìn)國家貧困治理能力提升做出簡單設(shè)想，以期對扶貧工作有益。