基于“放管服”改革視角的營商環(huán)境優(yōu)化研究述評

高京燕

為了實現(xiàn)營商環(huán)境不斷改善、持續(xù)優(yōu)化的目標，通過深化“放管服”改革，大幅削減行政審批事項和企業(yè)投資核準項目，商事制度改革不斷深入，各地營商環(huán)境得到大幅改善和提升。2021年，國務院頒發(fā)《全國深化“放管服”改革著力培育和激發(fā)市場主體活力電視電話會議重點任務分工方案》，要求進一步推進“放管服”改革，強調通過改革培育壯大市場主體，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。2022年，國務院頒布的《國務院關于加快推進政務服務標準化規(guī)范化便利化的指導意見》指出：“加快推進政務服務標準化、規(guī)范化、便利化，更好滿足企業(yè)和群眾辦事需求?！庇纱丝梢?，“放管服”改革是營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的關鍵，本文以中國“放管服”改革具體實踐為根本出發(fā)點，研究營商環(huán)境如何評價和優(yōu)化。

一套科學的評價指標體系能夠保證評價結果的準確性、客觀性，并能明確問題，為下一步的營商環(huán)境優(yōu)化指明方向。因此，營商環(huán)境指標體系構建和評價成為國內外政府、實踐部門和研究學者廣泛關注的焦點。

首先，綜合比較國外常用的知名的營商環(huán)境評價指標體系。認可度最高的當屬世界銀行的營商環(huán)境報告，世界銀行從2004年至今已連續(xù)16年發(fā)布《營商環(huán)境報告》，其主要從企業(yè)生命周期的視角構建了營商環(huán)境評價指標體系，包括開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、納稅、跨境貿易、合同執(zhí)行、辦理破產(chǎn)、勞動力市場監(jiān)管以及政府采購共11個具體指標，在此基礎上計算得出各國營商便利度的得分與排名。其他知名且具有影響力的指標體系有英國經(jīng)濟學人智庫評價指標體系，瑞士洛桑國際管理發(fā)展學院發(fā)布的全球競爭力年度報告以及經(jīng)合組織（OECD）的營商環(huán)境評價指標體系。

與國外相比，中國相關組織和機構已圍繞營商環(huán)境評價和實踐開展了富有成效的研究，其中很多指標體系都是對照世界銀行的評價指標，針對區(qū)域發(fā)展特色和營商環(huán)境現(xiàn)狀，開發(fā)具有地方特色的指標體系進行分析和評價。國內最知名評價指標體系是由國家發(fā)改委基于企業(yè)生命周期、體現(xiàn)城市投資的吸引力以及聚焦城市高質量發(fā)展水平所構建的指標體系，該指標體系在世界銀行評價指標體系的基礎上新增了6個指標，包括獲得用水用氣、招標投標、政務服務、知識產(chǎn)權保護和運用、市場監(jiān)管和包容普惠創(chuàng)新?；浉郯拇鬄硡^(qū)研究院關注核心城市，從城市的軟環(huán)境、市場環(huán)境以及生態(tài)環(huán)境等6個方面構建指標體系并對國內外一些城市的營商環(huán)境進行了評價。

以“放管服”改革為驅動的營商環(huán)境優(yōu)化進程，還存在諸多“短板”“弱點”和“堵點”，這些都是今后“放管服”改革的核心目標和關鍵點。因此需要從關鍵點出發(fā)聚焦于體制、機制和執(zhí)行等不同方面，概括、歸納、總結出“放管服”改革相應的解決機制。

第一，針對“事中事后監(jiān)管”職責劃分不清中的問題，通過監(jiān)管事項清單數(shù)字化建設加強監(jiān)管方面的“放管服”改革。從體制上看，是監(jiān)管部門職責劃分不清楚、審管罰各環(huán)節(jié)不能有效銜接的問題。從機制上看，各類清單之間的業(yè)務邏輯不明確且缺乏有效梳理，監(jiān)管鏈條未能形成有效閉環(huán)。從執(zhí)行上看，部分地區(qū)和部門因梳理內容與自身事權不匹配導致“照單”執(zhí)行力度偏低。

自2021年開始，各級政府將“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”作為監(jiān)管方面的重點工作，而梳理出準確規(guī)范的監(jiān)管事項清單是重要前提。目前監(jiān)管事項清單梳理的核心問題是梳理質量不高，梳理效率較低，以及協(xié)同監(jiān)管的執(zhí)法標準和執(zhí)行流程不統(tǒng)一。加強“事中事后監(jiān)管”可將“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”體系建設作為重要抓手，通過政務服務事項和監(jiān)管事項的深度融合，提升協(xié)同監(jiān)管效率，同時充分應用數(shù)字化信息技術，提高清單復用率，并實施監(jiān)管事項清單動態(tài)調整。以浙江省為例，其最早開始進行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，構建“一套目錄兩個庫”架構，將同一事項目錄作為管理基石，在目錄指導下將政務服務事項和監(jiān)管事項融合與協(xié)同管理，基于監(jiān)管事項清單瞄準監(jiān)管重點，不斷提升監(jiān)管效率。并依法梳理監(jiān)管部門權力職責，貫通事前事中事后監(jiān)管全流程，依據(jù)法定職權設置統(tǒng)一監(jiān)管標準和標準業(yè)務流程。浙江省梳理的監(jiān)管事項清單已被國務院辦公廳豎為典型在全國進行推廣。

第二，抓住審批協(xié)同性的“弱點”，通過電子政務建設加速行政審批的“放管服”改革。從體制上看，行政審批協(xié)同性差，管理機構多、職能散;從機制上看，行政審批管理機制不靈活、不通暢、不統(tǒng)一;從執(zhí)行上看，“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務”落實不到位，“線上線下、虛實一體”政務服務平臺不夠完善。因此，必須建立規(guī)范的行政審批管理機制，簡化審批流程、優(yōu)化審批環(huán)節(jié);同時，需要加速電子政務實施進程，比如：河南省設立行政審批和政務信息管理局，持續(xù)建設政務云平臺、政務服務平臺、金融服務共享平臺和電子政務網(wǎng)絡，推進全省“數(shù)字政府”建設，通過“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務”模式破除各級政府部門數(shù)據(jù)壁壘，加速行政審批改革進程，提升行政審批效率。

第三，瞄準創(chuàng)新與合法權益保護“堵點”，加快知識產(chǎn)權保護領域“放管服”改革。針對政府創(chuàng)新保護、合法權益保護的“堵點”，從體制上看，是國家知識產(chǎn)權保護職能履行不充分，知識產(chǎn)權保護制度不健全的問題;從機制上看，現(xiàn)有知識產(chǎn)權保護機制不完善，在知識產(chǎn)權運用、知識產(chǎn)權侵權查處等方面機制改革不夠、政策創(chuàng)新不足;從執(zhí)行上看，是知識產(chǎn)權保護相關政策不能完全執(zhí)行到位的問題。因此，需要進一步完善執(zhí)法力量，加大執(zhí)法力度，提高違法成本。國家多次開展“劍網(wǎng)”專項行動有力地打擊了各種侵權盜版行為，有效地保護了知識產(chǎn)權，類似行動需要周期性、全國性開展，以保持其效力。同時，對假冒商標、專利侵權以及假冒專利等，各級政府積極發(fā)揮主動監(jiān)管，依法查處各類知識產(chǎn)權違法行為，切實加強知識產(chǎn)權保護。此外，還應提高各類知識產(chǎn)權案件審結率，通過適用懲罰性賠償?shù)龋粩嗵岣哔r償數(shù)額，提高違法成本，凸顯刑罰在懲治侵權假冒犯罪行為中的震懾和預防作用。

2018年開年伊始的兩場國務院常務會議，將“放管服”改革作為重中之重，強調“必須針對市場和企業(yè)反映的突出問題，以深化‘放管服’改革為抓手，多推‘啃硬骨頭’的舉措”，持續(xù)聚焦如何深化“放管服”改革，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。“放管服”改革推動政府在政府職能價值取向、政府職能轉變動因、政府職能轉變對象以及政府職能轉變方式等各方面均發(fā)生了深刻變化，并展現(xiàn)了內在性、主動性、倫理性和創(chuàng)新性等特征。2020年，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》頒布施行，作為法規(guī)依據(jù)指導全國營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。按照中央的部署，中國“放管服”改革不斷向縱深推進，推出了一系列創(chuàng)新舉措，取得了重大進展，政務服務效率大幅度提升。在“放管服”改革助推作用下，中國營商環(huán)境明顯優(yōu)化，根據(jù)世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告》，我國營商環(huán)境排名從2013年的第96位進步至2020年的第31位。

中國優(yōu)化營商環(huán)境的具體舉措主要圍繞“放管服”改革展開，在簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的各個方面都取得了卓有成效的結果。

具體來說，在簡政放權方面，行政審批事項的消減比例不斷增加，政府超額完成了精簡三分之一以上行政審批事項的目標承諾。投資項目的“負面清單制度”持續(xù)優(yōu)化，使增加投資活力與破除機制障礙并行。通過“多證合一”制度為企業(yè)的創(chuàng)立發(fā)展降低門檻，鼓勵企業(yè)優(yōu)化體制、創(chuàng)新研發(fā)。在放管結合方面，不斷完善監(jiān)管體系，努力為市場的各個參與主體創(chuàng)造公平公正的環(huán)境，竭力保障維護市場秩序。在工商、海關、稅務等領域努力實現(xiàn)了全覆蓋隨機抽查，推行“雙隨機、一公開”機制;探索信用監(jiān)管制度，為各領域搭建信息共享平臺，借助科技手段助推激勵機制建立，重復執(zhí)法問題交由市場監(jiān)管局解決，在多部門聯(lián)合執(zhí)法中探索新路徑。在優(yōu)化服務方面，政府堅持從人民最關心的問題入手，以增強人民獲得感為目標，不斷優(yōu)化服務功能，在解決突出矛盾和改善薄弱環(huán)節(jié)方面取得實效，讓改革的成果更多地惠及人民群眾。比如：成立行政審批局、實行“一窗受理、一站服務”、設立網(wǎng)上辦事大廳、取消國內長途和漫游費等都標志著公用事業(yè)服務質量和效率提升，給人民生活帶來了實質性改變，為政府改革發(fā)揮了關鍵作用。

進一步加深“放管服”改革成效，持續(xù)、健康、有序改善營商環(huán)境。主要把握以下三個方面：

（一）基于“放管服”改革的營商環(huán)境優(yōu)化需要突出頂層設計和實踐路徑。深化“放管服”改革，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，體制改革是根本，應全面改變政府職能，由管理職能向服務職能轉變，為企業(yè)提供更便利的、更公平公正的外部發(fā)展環(huán)境，因此要突出改革的頂層設計。為了確保實現(xiàn)全面優(yōu)化營商環(huán)境的目標，使得頂層設計的核心內容能夠全面、高質量地完成，必須對實踐路徑進行科學、客觀地規(guī)劃，加速改革進程，不斷推動非公有制經(jīng)濟發(fā)展。

（二）“放管服”改革促進營商環(huán)境優(yōu)化需要融入現(xiàn)代信息技術應用?！胺殴芊备母锎龠M營商環(huán)境優(yōu)化是促進經(jīng)濟穩(wěn)中向好的關鍵步驟，而互聯(lián)網(wǎng)技術和信息化手段的應用是破除政府“放管服”改革“堵點”的有效方法。結合數(shù)字科技推進政府“放管服”改革，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設，強化線上業(yè)務辦理流程，實現(xiàn)政府部門間以及政府與企業(yè)間的數(shù)據(jù)共享。

（三）營商環(huán)境優(yōu)化需要明確堵點，破除各類障礙的限制作用。針對數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡不健全導致的各級審批部門資源不能共享、審批效率滯后等問題，需要政府部門、企業(yè)、高校以及科研院所深度融合和高效協(xié)同，不斷實現(xiàn)從基礎研究向應用研究轉化，提升信息技術在加速營商環(huán)境優(yōu)化中的巨大推進作用，構建各類數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)各部門的高效協(xié)同和資源共享，針對需求的核心訴求，應以“放管服”為突破口，進一步激發(fā)市場活力，全面促進經(jīng)濟內外雙循環(huán)和產(chǎn)業(yè)轉型升級，助力經(jīng)濟高質量發(fā)展。

（作者單位：華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院，基金項目：河南省重點研發(fā)與推廣專項[軟科學]重點項目“河南省推動科技領域放管服改革對策研究”[202400410045]）