我國城市供水市場化融資中的政府監(jiān)管研究

申蕙

摘要：隨著中國經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”，市場化改革是我國城市供水業(yè)發(fā)展的必然趨勢。本文以我國城市供水市場化融資改革為視角探尋了政府監(jiān)管的理論依據(jù)，梳理了其改革的歷史沿革，總結(jié)了英、法、美三國監(jiān)管經(jīng)驗，探討了改革路徑以期能夠?qū)ξ覈鞘泄┧袌龌谫Y改革有所助益。

關(guān)鍵詞：城市供水 市場化 融資 政府監(jiān)管

一、理論基石：城市供水市場化融資政府監(jiān)管的理論依據(jù)

（一）公共物品理論

公共物品通常被定義為具有非競爭性與非排他性的物品。隨著應(yīng)用理論研究的不斷發(fā)展，巴澤爾發(fā)現(xiàn)介于公共物品和私人物品之間的一種混合物品——準(zhǔn)公共物品。城市飲用水資源是一種典型的準(zhǔn)公共物品。飲用水在一定的消費容量之內(nèi)具有非競爭性，每個用戶的消費都不會對他人的消費產(chǎn)生影響。然而，當(dāng)用戶消費超過臨界點時，使用就會出現(xiàn)擁擠，產(chǎn)生一定程度的競爭性即有限競爭性。同時，由于飲用水是維系人類生存的必需品，從社會公平的角度分析，不能將一部分人完全排除在使用水資源之外，因此，城市水務(wù)具有社會確定的非排他性。飲用水和供水服務(wù)具有消費上的有限競爭性和社會確定的非排他性，所以城市供水產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共物品。

城市水務(wù)發(fā)展需要大量的供水廠網(wǎng)、排水輸配管網(wǎng)、水處理設(shè)施以及汲取設(shè)施等資源，城市水務(wù)是迄今為止所有公共物品和準(zhǔn)公共物品中資本密集程度最高的物品。作為一種準(zhǔn)公共物品，城市水務(wù)發(fā)展必須由政府主導(dǎo)，對城市供水市場進(jìn)行監(jiān)管也是政府責(zé)無旁貸的義務(wù)。

（二）金融約束理論

20世紀(jì)70年代“金融深化”理論在多數(shù)發(fā)展中國家的實踐中收效甚微，甚至導(dǎo)致部分拉丁美洲國家在金融自由化改革過程中出現(xiàn)金融混亂。斯蒂格利茨指出，由于市場具有不完全信息，認(rèn)定個人競爭性均衡即是帕累托最優(yōu)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)定理，對衡量金融市場效率沒有指導(dǎo)意義。具有不完全信息的市場不具備帕累托最優(yōu)效率，有限的政府干預(yù)就能大大提高單個經(jīng)濟(jì)體的效率，所以政府干預(yù)不僅可以使金融市場運行更好，還會改善經(jīng)濟(jì)績效。以此為依據(jù)，1997年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫爾曼、穆多克、斯蒂格利茨根據(jù)東亞經(jīng)濟(jì)，尤其是戰(zhàn)后日本的金融發(fā)展經(jīng)驗，提出了“金融約束理論”，并指出金融約束是政府通過制定一系列金融政策，對存貸款利率、市場進(jìn)入及資本市場競爭加以限制，從而為金融部門和生產(chǎn)部門創(chuàng)造租金機(jī)會。

二、實踐沿革：城市供水市場化融資政府監(jiān)管的現(xiàn)實考量

計劃經(jīng)濟(jì)時期，政府對城市水務(wù)真正意義上的監(jiān)管并不存在。2002年以后，中國水務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)化、市場化改革加速，各級政府加快了對供水企業(yè)體制、水價、投融資體制、管理體制等方面的改革工作。政府在對資源型國有資產(chǎn)管理體制改革方面做了大量有益的探索。中國城市供水行業(yè)采取了公共部門商業(yè)化、管理合同、委托運營、租賃合同、格林菲爾德合同（BOT、TOT、BOOT等）、特許經(jīng)營合同、合資合作和整體出讓模式七種私有化模式。然而，隨著城市水務(wù)市場化改革的不斷深入，城市供水市場化融資政府監(jiān)管層面出現(xiàn)了以下四個方面的問題。

（一）監(jiān)管體制不完善。

由于我國水資源管理的所有權(quán)、行政權(quán)和經(jīng)營權(quán)混亂，存在以行政權(quán)、經(jīng)營權(quán)代替所有權(quán)管理的現(xiàn)象?！罢O(jiān)不分”導(dǎo)致一些地方政府對城市供水市場采取負(fù)面的“門檻監(jiān)管”，對民營企業(yè)的建立、市場準(zhǔn)入以及投資主體多元化制造種種障礙。

（二）監(jiān)管法治不健全。

法治是市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之意和重要內(nèi)涵之一。與傳統(tǒng)意義上的政府監(jiān)管不同，市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府監(jiān)管必須在法治“規(guī)則”范疇內(nèi)運行。城市水務(wù)法規(guī)體系存在較大程度的缺失，許多重要領(lǐng)域存在法律真空，造成監(jiān)管無法可依。

（三）監(jiān)管責(zé)任缺失。

城市供水市場化后，私營部門獲取了部分公共服務(wù)的特許經(jīng)營權(quán)，私人部門以利益為導(dǎo)向，為了追求自身利益最大化，往往忽視公共利益。在此方面，政府對我國城市供水業(yè)缺乏必要的監(jiān)管，造成監(jiān)管責(zé)任缺失。

（四）監(jiān)管方法不科學(xué)。

在沿用計劃經(jīng)濟(jì)體制，國有銀行為主的金融體系下，為了保護(hù)大批沒有自生能力的國有企業(yè)，國家沒有使金融體系市場化，而是讓金融體系具有很強(qiáng)的政策性。在大量政策性的支持下，很難實現(xiàn)城市水務(wù)融資監(jiān)管方法的改進(jìn)和創(chuàng)新，影響了城市供水市場化融資政府監(jiān)管的有效性。

三、他山之石：發(fā)達(dá)國家城市水務(wù)融資政府監(jiān)管比較分析

美國、英國、荷蘭和法國在水資源管理、水務(wù)監(jiān)督管理體制、投融資模式及監(jiān)管模式方面都代表了世界的先進(jìn)水平。

表1 英、美、法三國城市供水市場化融資政府監(jiān)管方式比較

（一）以健全的法律法規(guī)為保障。

發(fā)達(dá)國家對水務(wù)行業(yè)的立法比較完善，美國1972年頒布的《安全飲用水法案》、荷蘭1992年頒布的《水董事會法》、英國2003年頒布的《水法》，都以立法形式明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)，為監(jiān)督機(jī)構(gòu)合法履行職能提供了法律依據(jù)。

（二）明晰的水權(quán)，專業(yè)、系統(tǒng)、透明的水務(wù)融資過程監(jiān)管體制。

英、法、美三國水權(quán)管理體系各有特點，但水權(quán)明晰是其共有的特征。英、法兩國以立法的形式規(guī)定水權(quán)歸國家所有，美國水資源屬各州政府所有。英、法、美三國通過許可證的形式獲取和保障水權(quán)。英國采取以中央集權(quán)為特征的監(jiān)管體制，在全國形成了統(tǒng)一的獨立監(jiān)管體系。設(shè)立了監(jiān)管政策制訂、監(jiān)管職能履行和監(jiān)管糾紛處理三個監(jiān)管職能部門，并加入權(quán)威的公眾監(jiān)督機(jī)制共同監(jiān)督水務(wù)；美國以州為單位對水務(wù)管理權(quán)限劃分，明確管理職責(zé)。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)管理跨州的大型水資源開發(fā)利用項目和屬于社會公益性質(zhì)的投資，州政府負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府之外的水資源管理，同時允許公眾參與水務(wù)監(jiān)管；法國實行“四權(quán)分立”的管理體制，即“國家—流域—地區(qū)—地方”。國家負(fù)責(zé)制定并監(jiān)督實施與水務(wù)有關(guān)的法律、法規(guī)和政策。

四、寬進(jìn)嚴(yán)管：我國城市供水市場化融資中的政府監(jiān)管改革

隨著中國經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”，市場化改革是我國城市供水的必然趨勢，發(fā)展市場化首先要解決的是融資問題。因此，城市供水業(yè)全面深化改革必然要在放寬市場準(zhǔn)入的同時不斷加強(qiáng)政府監(jiān)管。

（一）嚴(yán)格監(jiān)管水價。

水價既是城市供水企業(yè)直接獲取收益的有效途徑又是社會福利的現(xiàn)實觀照之一。因此，供水業(yè)市場化融資必然要解決水價監(jiān)管問題。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法治的市場經(jīng)濟(jì)。因此，政府部門要有效推進(jìn)水價監(jiān)管法制化。堅持“于法有據(jù)、立法先行、依法監(jiān)管”，運用法治思維和方式履行市場監(jiān)管職能，嚴(yán)格依法行政。

（二）嚴(yán)格招標(biāo)評分規(guī)則

建立嚴(yán)格的招標(biāo)評分規(guī)則是對投融資進(jìn)行監(jiān)管的必要環(huán)節(jié)，綜合、全面、公平地評價所有投標(biāo)人是進(jìn)行科學(xué)投融資的基礎(chǔ)。具體而言，可在產(chǎn)權(quán)受讓價格，投資申請人在國內(nèi)外的投資業(yè)績、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、運營管理方案等維度設(shè)置指標(biāo)。這里值得注意的是從企業(yè)誠信自律角度構(gòu)建評標(biāo)指標(biāo)是科學(xué)評標(biāo)的重要維度。

（三）嚴(yán)格約束投資回報率過高

國務(wù)院《城市供水條例》規(guī)定，供水行業(yè)的凈資產(chǎn)收益率可為6～10%（自有資金投資）或8～12%（利用貸款建設(shè)）。由于社會資本輸入的管理和技術(shù)具有較強(qiáng)的邊際遞減效應(yīng)，供水項目凈資產(chǎn)收益率超過12%的部分往往來源于政策資源。然而，社會資本投資的回報率過高，必然會違背城市水務(wù)準(zhǔn)公共物品性質(zhì)。政府必須對投資回報率過高這一現(xiàn)象進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)管和約束。例如，政府可以在招商文件中規(guī)定，項目凈資產(chǎn)收益率超過12%的部分，原則上社會資本不再參與分配，由國有法人股獨享收益或轉(zhuǎn)增資本。

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