航天領(lǐng)域典型多邊國(guó)際合作機(jī)制分析

許菁菁 孫青 程藝（北京空間科技信息研究所）

1 引言

近年來(lái)，我國(guó)航天事業(yè)快速發(fā)展，航天綜合實(shí)力不斷提升，中國(guó)航天已經(jīng)開(kāi)啟航天強(qiáng)國(guó)建設(shè)的新征程。航天國(guó)際化發(fā)展是貫徹中國(guó)外交政策的重要舉措，加強(qiáng)航天國(guó)際合作研究是推進(jìn)中國(guó)航天國(guó)際化發(fā)展的重要途徑。航天多邊合作是航天重大項(xiàng)目合作的重要模式，深入研究國(guó)際上典型航天多邊合作機(jī)制，如地球觀測(cè)組織（GEO）、《空間與重大災(zāi)害國(guó)際憲章》（CHARTER）、“國(guó)際空間站”（ISS）等的不同合作模式和機(jī)制，通過(guò)比較分析效果及其特點(diǎn)，能為我國(guó)航天重大工程國(guó)際合作機(jī)制設(shè)計(jì)提供啟示。

2 航天多邊合作的特點(diǎn)

多國(guó)參與是當(dāng)前航天重大項(xiàng)目的主要特點(diǎn)，航天重大項(xiàng)目具有高投入、高技術(shù)、高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，通過(guò)進(jìn)行多邊合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同推動(dòng)航天重大項(xiàng)目向前發(fā)展。

航天領(lǐng)域政府間多邊合作機(jī)制已經(jīng)形成了完善的運(yùn)作機(jī)制和模式。其中，聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)（COPUOS，簡(jiǎn)稱“聯(lián)合國(guó)外空委”）已經(jīng)成為航天領(lǐng)域最重要的政府間多邊合作機(jī)制，形成了多項(xiàng)具有重大影響的國(guó)際進(jìn)程。此外，聯(lián)合國(guó)外空委與眾多外空多邊機(jī)制建立了廣泛合作，有助于共同處理外空問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)外空委強(qiáng)調(diào)外空活動(dòng)的可持續(xù)開(kāi)展，強(qiáng)調(diào)各國(guó)都有平等進(jìn)入太空的權(quán)利，維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的利益，并重視外空領(lǐng)域全球伙伴關(guān)系。

當(dāng)前，航天領(lǐng)域多個(gè)重要的政府間機(jī)構(gòu)在各自專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域有效推動(dòng)航天多邊合作，制定專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的多邊合作機(jī)制。例如，機(jī)構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員（IADC）在碎片治理領(lǐng)域致力于外空活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，在碎片問(wèn)題研究和國(guó)際規(guī)則制定方面取得了重要成果，制定碎片減緩準(zhǔn)則并推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)制定和國(guó)家實(shí)踐。GEO有效推動(dòng)空間技術(shù)的合作與應(yīng)用，推動(dòng)空間數(shù)據(jù)有益共享，將空間技術(shù)惠及全人類(lèi)。

3 地球觀測(cè)組織機(jī)制與特點(diǎn)

GEO于2005年成立，是目前地球觀測(cè)領(lǐng)域最大的政府間國(guó)際組織。GEO成員國(guó)、參加組織和關(guān)聯(lián)組織眾多，旨在促進(jìn)開(kāi)放、協(xié)調(diào)和持續(xù)的地球觀測(cè)數(shù)據(jù)共享和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以便在多個(gè)學(xué)科中更好地進(jìn)行研究、制定政策、決策和行動(dòng)。GEO側(cè)重于3個(gè)全球優(yōu)先領(lǐng)域，即聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《巴黎協(xié)定》和《2015－2030年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，推動(dòng)全球綜合地球觀測(cè)系統(tǒng)的建設(shè)，其資金來(lái)源于成員國(guó)和參加組織的自愿捐款。中國(guó)是GEO創(chuàng)始國(guó)并一直擔(dān)任代表亞洲、大洋洲的聯(lián)合主席國(guó)，在GEO的成立和發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。此外，歐盟、美國(guó)和南非也是GEO聯(lián)合主席國(guó)。GEO的核心使命是建設(shè)一個(gè)綜合、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的地球綜合觀測(cè)系統(tǒng)（GEOSS），獲取大氣、海洋和陸地的觀測(cè)信息，使人類(lèi)更好地理解地球系統(tǒng)，為決策者提供信息。

GEO目前有113個(gè)成員國(guó)、140個(gè)參加組織（PO）、9個(gè)觀察員、19個(gè)關(guān)聯(lián)組織（截至2022年6月）。GEO基于全球面臨的環(huán)境變化的共同挑戰(zhàn)，以發(fā)起協(xié)調(diào)的、全面的和可持續(xù)的地球觀測(cè)做出有利于人類(lèi)的決定和行動(dòng)，來(lái)吸引各國(guó)政府和國(guó)際及區(qū)域組織的廣泛參與，通過(guò)衛(wèi)星應(yīng)用技術(shù)服務(wù)于人類(lèi)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展。此外，其建設(shè)GEOSS的務(wù)實(shí)目標(biāo)也成為吸引國(guó)際社會(huì)各方參與的重要因素。

GEO制定了明確、清晰的方法論體系，成為促進(jìn)務(wù)實(shí)合作的重要指導(dǎo)。第一，GEO各項(xiàng)活動(dòng)和項(xiàng)目的實(shí)施均以《GEO十年戰(zhàn)略執(zhí)行計(jì)劃（2016－2025）》為指導(dǎo)文件，描述了明確的愿景，以GEOSS建設(shè)為發(fā)展目標(biāo)，不斷明確GEOSS數(shù)據(jù)共享和管理原則。第二，GEO明確了總體戰(zhàn)略，包括制定了共同的原則，以確保行動(dòng)和信息的有效性，產(chǎn)生了強(qiáng)大的政策影響，這些原則有利于鞏固GEO的主要參與活動(dòng)。第三，GEO的戰(zhàn)略發(fā)展中形成了3個(gè)層次的合作方法論，即“持續(xù)”“加強(qiáng)”和“擴(kuò)展”，針對(duì)不同合作程度的合作方分類(lèi)施策，確保所有利益相關(guān)方能夠一致和持續(xù)地參與GEO活動(dòng)。

GEO通過(guò)區(qū)域劃分來(lái)協(xié)調(diào)其活動(dòng)。每個(gè)區(qū)域GEO組織協(xié)調(diào)本地區(qū)的利益相關(guān)方、活動(dòng)、系統(tǒng)建設(shè)，以自下而上的方式促進(jìn)GEO組織的發(fā)展。此外，GEO通過(guò)預(yù)研項(xiàng)目、啟動(dòng)項(xiàng)目、旗艦項(xiàng)目、基本任務(wù)4個(gè)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制靈活開(kāi)展活動(dòng)。這些機(jī)制提供了一個(gè)開(kāi)放的框架，使廣泛而多樣的GEO團(tuán)體能夠協(xié)同工作。在實(shí)現(xiàn)GEO的戰(zhàn)略目標(biāo)方面，每個(gè)機(jī)制都有不同的目的，允許開(kāi)展不同規(guī)模和種類(lèi)的活動(dòng)。通過(guò)不同成熟度的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制，促進(jìn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為能夠產(chǎn)生社會(huì)效益的服務(wù)。同時(shí)，GEO的資金來(lái)自于各方捐款，簡(jiǎn)單、靈活，并創(chuàng)建了一個(gè)穩(wěn)固、可持續(xù)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)，保持了GEO的一致性和凝聚力。

GEO的4個(gè)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制（來(lái)源：GEO官網(wǎng)）

4 《空間與重大災(zāi)害國(guó)際憲章》機(jī)制與特點(diǎn)

CHARTER是重大災(zāi)害事件中的救援組織，主要任務(wù)是在重大人為或自然災(zāi)害發(fā)生后提供航天衛(wèi)星數(shù)據(jù)的采集和傳播，為受災(zāi)國(guó)家和地區(qū)提供對(duì)地觀測(cè)圖像及其增值服務(wù)產(chǎn)品。CHARTER不以國(guó)家為成員組成，而以各個(gè)航天組織為成員。目前，CHARTER有17個(gè)成員組織，包括歐洲航天局（ESA）、法國(guó)、加拿大、印度、阿根廷、日本、中國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)、巴西、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、阿聯(lián)酋13個(gè)國(guó)家、區(qū)域的航天機(jī)構(gòu)，以及美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）、美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局（USGS）、英國(guó)DMC國(guó)際成像公司（DMC International Imaging）和歐洲氣象衛(wèi)星應(yīng)用組織（EUMETSAT）等多個(gè)衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，包含現(xiàn)階段國(guó)際上主要的具有遙感衛(wèi)星資源的航天機(jī)構(gòu)或組織。每一個(gè)加入CHARTER的航天組織都必須提供至少1個(gè)空間設(shè)施（即遙感衛(wèi)星）。CHARTER在空間減災(zāi)領(lǐng)域的成功運(yùn)行與其衛(wèi)星資源協(xié)同機(jī)制及嚴(yán)密的組織運(yùn)行流程密不可分，其建立的國(guó)際合作機(jī)制為空間防災(zāi)減災(zāi)提供了一個(gè)重要的法律框架和合作模式。

CHARTER所建立的合作機(jī)制屬于跨區(qū)域的多邊合作，現(xiàn)成員分布于歐、美、亞、非四大洲，其成員絕大部分屬于政府機(jī)構(gòu)，同時(shí)還包括空間運(yùn)營(yíng)商，體現(xiàn)了對(duì)成員方開(kāi)放包容的態(tài)度。因此，CHARTER不完全屬于政府機(jī)構(gòu)間組織。這樣的開(kāi)放性也成為了其合作機(jī)制中一個(gè)獨(dú)特的創(chuàng)新。同時(shí)，CHARTER成員國(guó)通過(guò)了“普遍獲得機(jī)會(huì)”原則，進(jìn)一步加強(qiáng)CHARTER對(duì)全世界災(zāi)害管理的貢獻(xiàn)，任何國(guó)家災(zāi)害管理當(dāng)局都能夠向CHARTER提出緊急響應(yīng)請(qǐng)求，且不一定必須是其成員。

CHARTER規(guī)定，成員方以自愿的形式相互合作，提供他們各自的地球觀測(cè)站或遙感衛(wèi)星所收集到的數(shù)據(jù)，供正受災(zāi)害影響或面對(duì)潛在災(zāi)害的國(guó)家使用，且不收取費(fèi)用，在相關(guān)國(guó)家之間也沒(méi)有資金交換。此外，CHARTER規(guī)定成員方的義務(wù)并非強(qiáng)制，也沒(méi)有對(duì)締約方提供錯(cuò)誤信息后所需承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。

CHARTER在啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制的運(yùn)行中制定了嚴(yán)密規(guī)范的流程，從授權(quán)用戶提出申請(qǐng)，到最終用戶獲得數(shù)據(jù)及產(chǎn)品，過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定和規(guī)范化的操作，保障其應(yīng)急機(jī)制高效運(yùn)行。同時(shí)，執(zhí)行秘書(shū)處需要定期對(duì)CHARTER的運(yùn)行情況做出報(bào)告，其中包含對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析和總結(jié)。CHARTER定期報(bào)告的制度也促進(jìn)其機(jī)制不斷進(jìn)行自我完善和發(fā)展。

5 “國(guó)際空間站”機(jī)制與特點(diǎn)

“國(guó)際空間站”是迄今為止通過(guò)國(guó)際合作開(kāi)展的世界上最大的航天工程。1998年，美國(guó)、俄羅斯、日本、加拿大以及歐洲航天局成員國(guó)（包括比利時(shí)、丹麥、法國(guó)、德國(guó)、意大利、荷蘭、挪威、西班牙、瑞典、瑞士和英國(guó)）等15個(gè)國(guó)家代表在美國(guó)華盛頓簽署了《政府間空間站合作協(xié)議》（IGA），該文件約定了各國(guó)在“國(guó)際空間站”的任務(wù)、責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)。隨后，巴西加入“國(guó)際空間站”項(xiàng)目，但只與美國(guó)簽署了雙邊協(xié)議，可以使用“國(guó)際空間站”的美國(guó)組件，但美國(guó)必須事先通知其他伙伴并尋求協(xié)商一致意見(jiàn)。然而，由于財(cái)政問(wèn)題，巴西最終退出了該項(xiàng)目。同時(shí)，美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）還和合作國(guó)空間機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人簽署了4個(gè)備忘錄，各成員國(guó)空間機(jī)構(gòu)簽署了多個(gè)雙邊執(zhí)行協(xié)議，用以指導(dǎo)具體的建造工作和開(kāi)展合作?！皣?guó)際空間站”是航天多邊國(guó)際合作項(xiàng)目的典范，在技術(shù)、科學(xué)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律等諸多方面都具有獨(dú)特的價(jià)值。

IGA協(xié)議概述總體結(jié)構(gòu)、合作計(jì)劃，其中只有最重要的問(wèn)題有詳細(xì)規(guī)定，例如，交叉豁免責(zé)任原則、刑事管轄權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)管轄權(quán)、溝通和管理的一般程序。IGA并沒(méi)有包括所需資金水平，以及提供空間站通信、發(fā)射和返回運(yùn)輸服務(wù)等方面的細(xì)節(jié)。IGA只提供一個(gè)框架，包括合作的總體計(jì)劃，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目具有重要意義的規(guī)定，其余眾多問(wèn)題都通過(guò)更專(zhuān)業(yè)的備忘錄或技術(shù)協(xié)議來(lái)解決。在IGA的28條款項(xiàng)中，只有6條沒(méi)有諒解備忘錄細(xì)化程序、義務(wù)、責(zé)任等。因此，雖然IGA規(guī)定了在“國(guó)際空間站”項(xiàng)目期限內(nèi)合作伙伴的某些義務(wù)，但總體來(lái)看，其還是一個(gè)為各國(guó)開(kāi)展空間站合作的宏觀框架。IGA并沒(méi)有試圖具體管理長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的法律和技術(shù)問(wèn)題。相反，其關(guān)注的是那些必須有所規(guī)定的領(lǐng)域，剩下的有待“在進(jìn)行中”決定。其法律框架的靈活性提升了“國(guó)際空間站”的協(xié)作水平，有利于項(xiàng)目長(zhǎng)期協(xié)作發(fā)展。

“國(guó)際空間站”項(xiàng)目建立在IGA的基礎(chǔ)之上，依據(jù)IGA進(jìn)行管理。但該項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)實(shí)際上更為復(fù)雜，衍生出法律文件分支和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分支。法律文件分支由諒解備忘錄，合作機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)行安排、合同以及《行為準(zhǔn)則》組成，多層級(jí)的法律文件約定合作機(jī)構(gòu)在空間站設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)和利用中具體技術(shù)方面合作的責(zé)任，并確定各自機(jī)構(gòu)及其承包商和分包商的角色和職能。嚴(yán)格地說(shuō)，這些文件都不構(gòu)成具有法律約束力的國(guó)際法文件，但它們都影響到合作伙伴的權(quán)利和義務(wù)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分支由與項(xiàng)目相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)組成，包括航天員培訓(xùn)、控制中心的操作和設(shè)備兼容性標(biāo)準(zhǔn)。IGA被視為這種技術(shù)合作的法律基礎(chǔ)。國(guó)際空間站多層級(jí)的法律文件與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之間是相互聯(lián)系、相互影響的。

“國(guó)際空間站”的法律制度為該項(xiàng)目提供一個(gè)充分的法律框架，既精確又足夠靈活。IGA規(guī)定了合作各方之間的重要責(zé)任問(wèn)題，建立了一個(gè)廣義上的責(zé)任交叉豁免，旨在鼓勵(lì)“通過(guò)‘國(guó)際空間站’參與探索、開(kāi)發(fā)和利用外層空間”。由于“國(guó)際空間站”從一開(kāi)始就被規(guī)劃要服務(wù)數(shù)十年，刑事管轄、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、海關(guān)和移民以及數(shù)據(jù)和貨物的交換等問(wèn)題均受到政府間協(xié)定的有效規(guī)制。在“國(guó)際空間站”開(kāi)始有人進(jìn)駐時(shí)，就制定并采納了人員的行為準(zhǔn)則，試圖區(qū)分航天員和飛行參與者，對(duì)空間站上人員的適當(dāng)行為做出了基本規(guī)定。總的來(lái)說(shuō)，國(guó)際空間站為如何管理長(zhǎng)期載人太空任務(wù)方面的國(guó)際合作提供了一個(gè)范例，其法律制度可以成為未來(lái)外層空間載人長(zhǎng)期項(xiàng)目法律文件起草的基礎(chǔ)，其機(jī)制也可運(yùn)用到其他類(lèi)似項(xiàng)目中。

6 典型航天多邊合作機(jī)制的總結(jié)與啟示

完善的組織架構(gòu)是保障國(guó)際合作機(jī)制中各項(xiàng)事務(wù)和活動(dòng)順利開(kāi)展的必要條件。例如，GEO在組織架構(gòu)上，采用了實(shí)體機(jī)構(gòu)參加組織決策及推進(jìn)日常事務(wù)的方式。這種模式相較單純采用例會(huì)制度有更高的約束性，也意味著更能為組織的順暢發(fā)展提供體制保障。而對(duì)于非實(shí)體架構(gòu)的合作機(jī)制，跳過(guò)成立實(shí)體機(jī)構(gòu)的審批程序能夠更加高效。例如，CHARTER從一開(kāi)始的雙邊達(dá)成合作意向擴(kuò)展成多邊合作，在已有合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，不斷吸納新的國(guó)際合作伙伴加入。

各國(guó)的共同利益是國(guó)際合作項(xiàng)目成功推進(jìn)的政治基礎(chǔ)。以“國(guó)際空間站”項(xiàng)目為例，盡管各國(guó)政府在政治或經(jīng)濟(jì)上存在分歧，但仍可以在技術(shù)、金融和法律層面進(jìn)行合作，以運(yùn)行對(duì)各方都有利的成功項(xiàng)目。共同利益有助于克服爭(zhēng)議，并使各國(guó)朝著可接受的解決方案努力。又如，GEO之所以受眾如此廣泛，皆因建設(shè)GEOSS這一共同目標(biāo)所驅(qū)動(dòng)。其次，大型空間探索項(xiàng)目在資金和技術(shù)上投入巨大，這就要求各國(guó)在資金、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)上互為需求、互為依賴。

“國(guó)際空間站”的法律結(jié)構(gòu)為未來(lái)大型載人航天合作項(xiàng)目提供了參考。多層次的法律框架使得一些通用問(wèn)題在國(guó)家間達(dá)成多邊協(xié)議。部分問(wèn)題可以在雙邊層面得到更好的處理，而另一些問(wèn)題可以留給相關(guān)實(shí)施機(jī)構(gòu)和實(shí)體自我監(jiān)管，從而確保足夠的靈活性。大型的、技術(shù)復(fù)雜的、多國(guó)參與的長(zhǎng)期外層空間項(xiàng)目必然會(huì)在多年間不斷演變，在此期間，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展會(huì)使工程建設(shè)能力持續(xù)提高，不斷引入新元素，規(guī)劃新任務(wù)和研究。而這種發(fā)展進(jìn)化不僅是一個(gè)技術(shù)過(guò)程，也意味著法律權(quán)利和義務(wù)會(huì)發(fā)生變化和調(diào)整。選擇一個(gè)靈活的、框架式的法律基礎(chǔ)對(duì)于合作的開(kāi)展至關(guān)重要。一方面，可以區(qū)分法律事務(wù)和所有其他事務(wù)。另一方面，也為合作關(guān)系創(chuàng)造了一個(gè)牢固的法律基礎(chǔ)，同時(shí)把具體問(wèn)題留作在實(shí)際應(yīng)用階段加以處理。

航天大型工程項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)間跨度較長(zhǎng)，明確的戰(zhàn)略指導(dǎo)有利于合作項(xiàng)目向一致的方向推進(jìn)，而落地的戰(zhàn)略實(shí)施方法將是推進(jìn)合作的有力工具。例如，GEO制定了明確、清晰的方法論體系，有序推進(jìn)合作的開(kāi)展。GEO各項(xiàng)活動(dòng)和項(xiàng)目的實(shí)施均以《GEO十年戰(zhàn)略執(zhí)行計(jì)劃（2016－2025）》為指導(dǎo)文件，描述了明確的愿景，明確以GEOSS建設(shè)為發(fā)展目標(biāo)；同時(shí)明確了總體戰(zhàn)略方法，制定了共同的原則，以確保行動(dòng)和信息的有效性。CHARTER確立的“普遍獲得機(jī)會(huì)”的合作原則，成為CHARTER機(jī)制運(yùn)行的核心指導(dǎo)。