基層司法所能力對稱性建設(shè)問題研究

黃澤濤（湖北省恩施土家族苗族自治州司法局）

司法所是司法行政服務(wù)大局、服務(wù)社會、服務(wù)群眾的重要渠道和前沿陣地。新的形勢下，如何更好發(fā)揮司法所作用、推動司法所建設(shè)，如何充分發(fā)揮司法所工作在全面依法治國中的重要作用，是當前各級司法行政機關(guān)亟需思考和解決的問題。圍繞這個問題，筆者深入湖北省恩施土家族苗族自治州90個司法所，調(diào)查研究司法所能力對稱性建設(shè)存在的問題和原因，提出了一些思考和建議。

一、司法所能力對稱性建設(shè)概述

（一）司法所能力對稱性建設(shè)問題的提出

“對稱”一詞最初為幾何概念,是指圖形或物體對某個點、直線或平面而言,在大小、形狀和排列上具有一一對應(yīng)關(guān)系。由于這一對等現(xiàn)象在不同領(lǐng)域廣泛存在,衍生出各式各樣的對稱和對稱破缺內(nèi)容。近年來,很多學(xué)者開始利用對稱理論研究經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域問題并取得重大成果。筆者認為，司法所能力對稱性就是司法所的保障力與戰(zhàn)斗力具有的外部和內(nèi)部的一一對應(yīng)關(guān)系，主要包括司法所職能職責與人員編制的對稱性、工作需求與政策保障的對稱性、裝備需求與資金投入的對等性等。從司法所職能職責需求和保障建設(shè)生成角度研究能力對稱性問題,既能解決制約當前司法所能力建設(shè)的瓶頸問題,滿足司法所開展各項工作的基本要求,同時也能為黨委政府深化制度改革和改進工作方法提供思路。

（二）恩施自治州司法所能力對稱性建設(shè)概況

1.人員編制基本情況。目前，恩施自治州司法行政系統(tǒng)（含強制隔離戒毒所）共核定中央政法專項編制452個，其中全州90個司法所核定中央政法專項編制約190個。截至2019年9月，全州90個司法所共配備工作人員249人，其中，中央政法專項編制148名、司法所輔助人員101名①本文數(shù)據(jù)若無特別說明，均截至2019年9月底。。

2.司法所工作人員現(xiàn)狀。近幾年來，全州司法所工作人員的綜合素質(zhì)、年齡結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)、專業(yè)學(xué)歷結(jié)構(gòu)等不斷優(yōu)化改善，隊伍整體素質(zhì)得到了提升。從年齡結(jié)構(gòu)看，30歲以下20人，占總?cè)藬?shù)的14.2%；31-40歲21人，占總?cè)藬?shù)的15%；41-50歲51人，占總?cè)藬?shù)的36.4%；51歲以上48人，占總?cè)藬?shù)的34.4%。從文化結(jié)構(gòu)看，高中以下文化程度人員5人，占總?cè)藬?shù)的3.6%；大專文化程度人員66人，占總?cè)藬?shù)的47.1%；本科以及以上文化程度人員72人，占總?cè)藬?shù)的66%。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。近年來，恩施自治州先后實施了一批司法所辦公用房建設(shè)項目，其中2006年實施司法所項目55個、投資386.5萬元；2007年實施司法所項目14個、投資95.9萬元；2008年實施司法所項目13個、投資89.5萬元；2014年實施司法所項目4個、投資79萬元。

4.規(guī)范化建設(shè)情況。近年來，恩施自治州司法行政系統(tǒng)堅持建設(shè)與管理并重，在抓好司法所基層設(shè)施項目建設(shè)的同時，強力推進司法所規(guī)范化建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，2015年以來全州有3個司法所被評為省級紅旗司法所、23個司法所被評為省級規(guī)范化司法所、76個司法所被評為州級達標司法所。

5.工作開展情況。近3年來，全州司法所開展普法宣傳教育3364次、受教育面達275萬人次；走訪排查矛盾糾紛線索25811件、調(diào)解和代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與調(diào)解重大疑難矛盾糾紛39839件，占全州人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛總數(shù)的40%，極大地減輕了基層政府的維穩(wěn)工作壓力。

（三）恩施自治州司法所能力對稱性建設(shè)實踐探索

1.強化司法所的保障體系。積極爭取中共恩施自治州委、恩施自治州人民政府印發(fā)了《關(guān)于進一步加強司法行政工作的意見》（恩施州發(fā)〔2016〕18號），從工作機制、職責職能、人員機構(gòu)、經(jīng)費標準等方面對加強司法行政基層基礎(chǔ)工作提出明確要求，特別是明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為副科級機構(gòu)，要求各縣市參照公安輔警待遇標準為司法所配備1至2名輔助人員，分別按照1500元/人/年及900元/人/年的標準將社區(qū)矯正及安置幫教工作經(jīng)費納入財政預(yù)算。同時爭取將有關(guān)政策落實情況納入州委督查、人大政協(xié)視察調(diào)研范疇，全力推動政策落實落地。

2.強化司法所的人才隊伍。爭取組織人事部門建立司法所公務(wù)員專編專用、空編即補機制和司法所輔助人員“縣聘所用”機制，推動縣（市）司法局75%以上的警力全部充實到司法所，確保每個司法所至少配備2名政法專項編制人員和1至2名司法所輔助人員。同時，建立“比、學(xué)、干”一體化培訓(xùn)機制，深入開展司法所崗位大練兵活動，連續(xù)3年對司法所干部進行全員培訓(xùn)。

3.強化司法所的科技支撐。針對恩施自治州山多人稀、司法所編制不足等問題，恩施自治州司法局以信息化建設(shè)為契機積極推進“移動司法所”建設(shè)。該項目基于人臉識別、電子簽名、同步多方音視頻交互等技術(shù)，設(shè)置了社區(qū)矯正、公共法律服務(wù)、視頻會議、手持終端四大系統(tǒng)，將社區(qū)矯正對象在線監(jiān)管、矛盾糾紛在線調(diào)解、法律援助在線申請、法律咨詢在線答疑、視頻會議互聯(lián)互通等10余項監(jiān)管、服務(wù)項目統(tǒng)一應(yīng)用于該平臺，使得群眾足不出戶、人不出村即可享受到優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共法律服務(wù)。

經(jīng)過近年來的持續(xù)推動，恩施自治州司法行政基層基礎(chǔ)工作得到極大改善。截至2019年9月，全州八縣市司法局社區(qū)矯正及安置幫教工作經(jīng)費達到340萬元、同比增長41.07%，全州司法所業(yè)務(wù)用房平均面積達到197平方米、同比增長8.3%，司法所政法專項編制干部平均達到1.97人、同比增長13.9%，司法所輔助人員平均達到1.49人、同比增長465.3%，達標司法所達到76個、同比增長68.9%。

二、恩施自治州司法所能力對稱性建設(shè)存在的主要問題

（一）職能職責與人員編制對稱破缺

1.工作職能多。目前，司法所主要承擔指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作、承擔社區(qū)矯正日常工作等九項職能，尤其是針對被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行這四類犯罪對象所實施的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動，蘊涵著刑罰的懲罰性和恢復(fù)性雙重價值，如果處理不當，就可能導(dǎo)致刑罰和社區(qū)矯正的失衡，進而損害社會利益和個人利益。

2.工作量大。按照恩施自治州410萬常住人口計算，全州每個司法所平均承擔轄區(qū)約4.55萬人的基層司法行政業(yè)務(wù)工作，人均服務(wù)對象約為1.65萬人，平均每個月要開展一起刑事案件審前社會調(diào)查及20個社區(qū)服刑人員、144個刑滿釋放人員的走訪工作。據(jù)抽樣調(diào)查，有67%的司法所長每天工作時間在10個小時以上，同時司法所長還要身兼數(shù)職，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦副主任、信訪辦主任，需要完成黨委、政府交辦的其他工作任務(wù)如征地拆遷、精準扶貧等。

3.人員編制少。橫向?qū)Ρ绕渌兄?，恩施自治州國土面積2.4萬平方公里、人口410萬，全系統(tǒng)核定中央政法專項編制452個，無論是每萬人擁有編制數(shù)還是每平方公里擁有編制數(shù)，恩施自治州都遠低于湖北省內(nèi)其他地區(qū)。據(jù)抽樣調(diào)查，恩施自治州某市國土面積為3967平方公里，轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），編制部門共核準設(shè)立17個司法所、34名中央政法專項編制，所均2個編制。

（二）政策保障與工作需求對稱破缺

1.辦公車輛配置短缺。從工作職能上看，司法所承擔的職能中大多需要進村入戶直接面對人民群眾，從地理環(huán)境上看，恩施自治州位于武陵山區(qū)腹地，境內(nèi)山高坡陡，平均海拔1146米，全州2360個村（居）中距鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)距離在10公里以上有1643個，其中距離在30公里以上的村有394個。但是目前從執(zhí)法車輛配置情況看，全州90個司法所只有2個司法所配有執(zhí)法用車，車輛配置不足嚴重制約了基層司法行政工作的更好開展。

2.管理體制不夠順暢。目前，派出所、法庭是副科級建制單位，根據(jù)《關(guān)于進一步加強全省司法所建設(shè)的意見》（鄂編辦發(fā)〔2003〕23號）的有關(guān)規(guī)定，司法所長的職級待遇比照鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派出所所長、法庭庭長的職級待遇落實。在實踐中，由于派出所所長、法庭庭長是副科級崗位，任免、調(diào)動等管理權(quán)限在縣（市）委，司法所長未明確為副科級崗位，其任免、調(diào)動等管理權(quán)限不明，職級待遇有時候得不到保障。

3.人身安全缺乏保障。司法所承擔著特殊人群管理等重任，目前，司法所工作人員在執(zhí)法過程中沒有統(tǒng)一著裝、沒有配備警用的交通工具及必要的設(shè)施，工作中經(jīng)常出現(xiàn)身份被懷疑、人身遭受攻擊等現(xiàn)象。據(jù)我們抽樣調(diào)查了解，有42%的司法所長在執(zhí)法過程中曾經(jīng)遭遇過當事人的威脅或人身報復(fù)；在遭遇當事人威脅或攻擊時，有77%的工作人員選擇報警，有21%的工作人員選擇向縣（市）司法局反映，有2%的工作人員選擇通過向駐村干部或當事人家屬尋求幫助等其他方式解決。

（三）裝備要求與資金投入對稱破缺

1.業(yè)務(wù)用房建設(shè)標準低。一是建設(shè)標準低，司法所業(yè)務(wù)用房建設(shè)標準局限于傳統(tǒng)司法行政工作需要，沒能充分考慮司法所規(guī)范化建設(shè)及社區(qū)矯正、安置幫教等職能對業(yè)務(wù)用房的要求。二是投資標準低。目前，湖北省在司法所業(yè)務(wù)用房建設(shè)項目上總投資偏低，投資不足致使部分司法所業(yè)務(wù)用房項目無法按照要求如期完成。

2.工作經(jīng)費保障不足。一是保障標準低，2008年湖北省財政廳、司法廳聯(lián)合制定下發(fā)了《關(guān)于建立湖北省基層司法行政機關(guān)公用經(jīng)費保障機制的通知》，建立了基層司法行政機關(guān)公用經(jīng)費最低保障機制。該標準在實施之初對改善縣市司法行政機關(guān)經(jīng)費保障不足問題發(fā)揮了巨大作用，但是該標準沒有充分考慮社區(qū)矯正、安置幫教等新增職能的需求（湖北省社區(qū)矯正工作于2005年開始試點、2009年全面試行），與此同時，普法、社區(qū)矯正、安置幫教等工作經(jīng)費標準偏低，人民調(diào)解工作經(jīng)費至今尚未出臺最低保障標準。二是經(jīng)費保障不到位，主要表現(xiàn)為縣市司法行政工作經(jīng)費沒有建立自然增長機制，社區(qū)矯正、安置幫教工作經(jīng)費保障不足，司法所輔助人員工資待遇偏低，導(dǎo)致輔助人員隊伍不穩(wěn)定。據(jù)抽樣調(diào)查顯示，全州司法所人均工作經(jīng)費最高為11.6萬元，最低僅為1.3萬元，平均工作經(jīng)費為4.04萬元。8個縣市社區(qū)矯正及安置幫教工作經(jīng)費未按照《關(guān)于進一步加強司法行政工作的意見》（恩施州發(fā)〔2016〕18號）的有關(guān)要求足額落實。

全州司法所近年來履行職能情況（數(shù)據(jù)截至2019年6月）

3.信息化建設(shè)滯后。目前，司法所信息化建設(shè)在硬件、軟件建設(shè)上的投入不足，司法所日常工作手段仍以傳統(tǒng)的紙質(zhì)臺賬記錄模式為主，運用信息化開展工作的能力有所欠缺。走訪中筆者了解到，司法所上報信息時，目前幾個應(yīng)用系統(tǒng)平臺之間自成體系、互不聯(lián)通，相互之間無法集成應(yīng)用，造成工作人員需要重復(fù)上報信息，降低了工作效率。

4.執(zhí)法裝備落后。基層司法行政工作中涉及的社區(qū)矯正、安置幫教、人民調(diào)解等工作專業(yè)性較強，需要相應(yīng)的工作設(shè)備來輔助工作的開展。例如在開展社區(qū)矯正及人民調(diào)解工作中，需要錄音、錄像設(shè)備來保留相關(guān)材料，這些專業(yè)設(shè)備的缺乏會制約工作的更好開展。

三、加強司法所能力對稱性建設(shè)的思考

（一）強化工作力量對稱性建設(shè)。筆者建議研究制定司法所輔助人員配備標準，通過社會購買服務(wù)的方式為司法所配備司法所輔助人員，具體配備數(shù)量可參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口數(shù)，待遇保障納入縣級財政預(yù)算。司法所輔助人員由縣（市）司法行政機關(guān)會同同級人力資源社會保障部門統(tǒng)一組織實施，在管理使用過程中出現(xiàn)崗位空缺時，由縣（市）司法行政機關(guān)按照批準的用人計劃單獨組織實施，確保司法所輔助人員招得進、留得住、干得好。

（二）強化工作職能對稱性建設(shè)。從實踐來看，由于社區(qū)矯正工作具有工作職能特殊、工作對象特殊、工作角色多重等特征，為此筆者提兩點建議：一是全國統(tǒng)一社區(qū)矯正機構(gòu)的名稱、規(guī)格、人員編制、服裝、裝備等，建立社區(qū)矯正機構(gòu)委托司法所執(zhí)法的權(quán)力清單。二是按照《社區(qū)矯正法》的規(guī)定，建立專業(yè)的執(zhí)法隊伍，配備具有法學(xué)、心理學(xué)、犯罪學(xué)和社會學(xué)背景的專門工作人員。

（三）強化工作保障對稱性建設(shè)。一是提高經(jīng)費保障水平，建議修訂基層司法行政機關(guān)公用經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費最低保障標準，推動建立和完善司法所經(jīng)費保障動態(tài)調(diào)整機制。鑒于恩施自治州是湖北省唯一的少數(shù)民族自治州、唯一享受西部大開發(fā)政策的地區(qū)以及轄區(qū)八縣市全部屬于國家級貧困縣等特殊情況，建議加大中央和省級財政對恩施自治州各縣市司法行政機關(guān)的轉(zhuǎn)移支付力度。二是提高業(yè)務(wù)用房保障水平。建議修訂司法所業(yè)務(wù)用房標準，將司法所輔助人員、專職人民調(diào)解員等向社會購買服務(wù)人員納入用房保障范圍；同時對現(xiàn)有司法所業(yè)務(wù)用房進行清理，收回被擠占、挪用的業(yè)務(wù)用房，統(tǒng)籌資源解決目前司法所業(yè)務(wù)用房不足的問題。三是建立裝備保障機制，根據(jù)司法所承擔的社區(qū)矯正、安置幫教等工作需要，積極爭取政策為每一個司法所配備必要的執(zhí)法設(shè)備和執(zhí)法用車。