完善政府突發(fā)事件應(yīng)急管理和處置工作的對策建議

池英花 閆麗彬（中國應(yīng)急管理學(xué)會法律專業(yè)委員會委員、北京市易和律師事務(wù)所律師）

新冠肺炎疫情對我國突發(fā)事件應(yīng)急管理和處置工作是一次大考。在取得重大戰(zhàn)略成果的同時，也要清醒地看到在疫情防控過程中暴露出的一些問題。一是現(xiàn)有的應(yīng)急機制體系還有缺失和短板。體系覆蓋面還不夠，有些措施缺失，有些措施不到位，還有一些在實際工作中缺乏可操作性。二是在具體落實應(yīng)急措施時，工作能力有所欠缺。由于機制不健全，缺乏統(tǒng)籌實施方案、應(yīng)急狀態(tài)容錯糾錯機制具體安排，干部不作為、怕作為。有的是缺乏大局意識和法律意識，有的是啟而不動、執(zhí)行不力，還有的是只知僵化執(zhí)行、沒有區(qū)別對待，導(dǎo)致出現(xiàn)很多反彈和遺留問題。三是在信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)方面存有漏洞。特別是在應(yīng)急響應(yīng)工作啟動初期，存在信息發(fā)布不及時、社會上出現(xiàn)一些謠言和質(zhì)疑聲音等不利于應(yīng)急工作順利開展的情況。

本文擬針對疫情防控工作中出現(xiàn)的問題提出一些思考和建議，推動突發(fā)事件特別是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控體系制度機制建立、完善和落實，完善應(yīng)急治理體系，提升應(yīng)急治理能力，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

一、增強應(yīng)對突發(fā)事件的法治意識，全面依法履行職責(zé)

（一）精準掌握和科學(xué)運用法律基本原則，全面履行政府社會管理和公共服務(wù)職能

突發(fā)事件應(yīng)對既是政府的社會管理和公共服務(wù)職能，也是法治政府、效能政府、陽光政府的整體檢驗。在應(yīng)對工作中能否做到統(tǒng)一指揮、組織到位、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、信息暢通、運轉(zhuǎn)高效，黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)和高度的法治意識起到至關(guān)重要的作用。廣大黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)對突發(fā)事件個案時還應(yīng)該理解和運用法律尤其行政法的基本原則，準確掌握行政應(yīng)急性原則，同時合理把控其運用在合法性原則、比例原則、正當程序原則等行政法基本原則之間度的問題。正如習(xí)近平總書記在主持中央全面依法治國委員會第三次會議時所強調(diào)，各級黨委和政府要全面依法履行職責(zé)，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進法治政府建設(shè)，提高依法執(zhí)政、依法行政水平。

（二）重視行政能力轉(zhuǎn)化和行政手段應(yīng)用的法治化和規(guī)范化

在啟動和執(zhí)行應(yīng)急機制中，做到快速反應(yīng)、協(xié)同應(yīng)對的同時，要關(guān)注應(yīng)急狀態(tài)下必要的行政行為法治化、規(guī)范化程度，準確界分職責(zé)權(quán)限，合理運用行政手段，準確適用行政指導(dǎo)、一般行政措施、行政強制措施、行政強制執(zhí)行，注意啟用不同行政行為的法律適用、范圍邊界和程序問題等。各地方各部門在啟動應(yīng)急機制后，吸納法律專業(yè)人士參加，以最高效便捷的路徑就各種具體落實措施征求法律意見，確保不違法。

（三）系統(tǒng)理解和掌握法治意識要素

突發(fā)事件應(yīng)對工作中，尤其領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該具有如下法治意識：（1）合法意識，即應(yīng)對工作首先要符合法律理性和一般準則，確保應(yīng)對工作開展符合法律法規(guī)規(guī)定；（2）規(guī)則意識，即各項決策管理和處置行為應(yīng)遵循規(guī)律指引、客觀邏輯，進行有效控制，不能濫用和偏離；（3）理性意識，即無論決策者還是執(zhí)行者都應(yīng)有行政主體的客觀認知，重視法律；（4）應(yīng)急意識，即突發(fā)事件發(fā)生后處置對國家安全、公共利益的考量，特事特辦、急事急辦方式以及對主要矛盾的把控；（5）權(quán)利-權(quán)力意識，即明確權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)力尊重權(quán)利，在應(yīng)急狀態(tài)下公權(quán)力與私權(quán)利的邊界以及為公共利益讓渡和選擇的必要性和尺度；（6）權(quán)責(zé)意識，即權(quán)力和責(zé)任的法定性、有權(quán)必有責(zé)的對應(yīng)性、遵循權(quán)責(zé)規(guī)定的必要性；（7）契約意識，即在應(yīng)急狀態(tài)的契約關(guān)系中契約自由的主要特征，權(quán)力的控制性介入和中立狀態(tài)。政府在突發(fā)事件應(yīng)對決策、預(yù)案和方案設(shè)計制定、實施具體措施以及監(jiān)督指導(dǎo)過程中，要理解和貫穿這些基本的法治意識，準確部署、實施和推動依法防控工作。

二、完善突發(fā)事件應(yīng)對立法體系，厘清、評估應(yīng)急政策和具體法律行為

（一）完善突發(fā)事件應(yīng)對立法體系

本次疫情應(yīng)對依據(jù)的主要法律法規(guī)規(guī)章有《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《傳染病防治法實施辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等。在總結(jié)本次疫情防控經(jīng)驗基礎(chǔ)上，建議制定《突發(fā)事件應(yīng)對法實施條例》，修改其他相關(guān)法律法規(guī)，細化應(yīng)急應(yīng)對實操機制設(shè)計、統(tǒng)籌和一體化管理制度、具體落實措施和流程、職責(zé)分工和聯(lián)動機制、考核標準和責(zé)任追究等，推動法律法規(guī)切實執(zhí)行落實和有效解決突發(fā)事件應(yīng)急管理和處置中實操的合理性和行政效率等問題。

（二）從理論和立法上進一步界定應(yīng)急相關(guān)行政行為

建議從理論和立法實踐上進一步界定和規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對中一些具體行政行為。如明確規(guī)范和細化行政征用、停產(chǎn)停業(yè)措施、隔離措施、強制隔離等應(yīng)急相關(guān)行政行為的屬性界定、邊界劃分、適用條件、主體職權(quán)和執(zhí)行程序等?？紤]在立法層面設(shè)立在突發(fā)事件應(yīng)急管理和處置中行政行為的必要性判定、類型沖突處理、執(zhí)行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等制度及落實規(guī)范、行為路徑指引。

（三）進行應(yīng)急政策評估和恢復(fù)階段立法和制度安排測評

針對傳染病疫情等突發(fā)事件引發(fā)的后續(xù)相關(guān)后果，對社會主體造成的影響相關(guān)問題，提出進一步完善恢復(fù)重建階段的一些制度安排和立法規(guī)范。比如組織法律專業(yè)人士對受影響的行業(yè)組織、民營企業(yè)在恢復(fù)重建過程中的扶持性政府立法及政策安排進行論證和設(shè)計；建立應(yīng)急立法和政策評估機制，開展應(yīng)對過程中應(yīng)急性立法和政策制定及執(zhí)行的合法性、合理性評估，提出優(yōu)化建議和具體制度、機制設(shè)計等。

三、完善應(yīng)急預(yù)案制定機制，統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)管理

（一）及時調(diào)整更新突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案

如果說應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)是一場戰(zhàn)役，那么應(yīng)急預(yù)案就是指揮中心系統(tǒng)。精準定位、有條不紊、運籌帷幄是決勝的關(guān)鍵。目前，全國突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系包括：國家總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案、舉辦大型會展和文化體育等重大活動應(yīng)急預(yù)案等。其中，地方應(yīng)急預(yù)案包括：省級政府總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案；各市（地）、縣（市）政府應(yīng)急預(yù)案、基層政權(quán)組織應(yīng)急預(yù)案。

概觀目前預(yù)案體系，如《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》等大部分為2006年前后制定，距今十余年之久，而這期間國家治理體系建設(shè)、社會經(jīng)濟、信息技術(shù)、國際環(huán)境等都發(fā)生著巨大的變化，既有預(yù)案如不能適應(yīng)新形勢、新需求，將直接影響突發(fā)事件應(yīng)對的整體效果。因此，預(yù)案的動態(tài)調(diào)整、評估評價、預(yù)警機制完善和風(fēng)險測評分析等工作應(yīng)進行常態(tài)化設(shè)計，以適應(yīng)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨媒介、跨時空的應(yīng)急管理需求。

（二）優(yōu)化各級各類預(yù)案制定，完善整體設(shè)計

目前，我國雖有相對健全的應(yīng)急預(yù)案體系，但預(yù)案之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌系統(tǒng)不夠細化，實操中相互沖突推諉。另外，同一地區(qū)各級政府預(yù)案直至基層組織預(yù)案缺乏自上而下的貫穿機制，社區(qū)聯(lián)動機制不夠科學(xué)、細致、有序。預(yù)案機制中主體責(zé)任、協(xié)調(diào)責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任不夠清晰，這也是引發(fā)臨陣分工混亂、不作為、亂作為現(xiàn)象頻出的原因。

因此，在龐大復(fù)雜的預(yù)案體系中，預(yù)案制定和執(zhí)行必須做到職責(zé)配置科學(xué)合法、權(quán)限劃分清晰，同時協(xié)調(diào)國家與地方、地方之間、整體與局部、一般與專項的關(guān)系，保障各層級、各方面及時反應(yīng)，協(xié)同推進。這就要求各類預(yù)案需要有上位的統(tǒng)籌設(shè)計和布局指導(dǎo)。建立信息共享和溝通機制，根據(jù)實際情況變化補充、調(diào)整和完善，保持預(yù)案體系整體協(xié)調(diào)和能夠一以貫之的狀態(tài)。

四、增強應(yīng)急管理和處置系統(tǒng)的標準化、一體化和靈敏性，提升實戰(zhàn)能力

（一）完善應(yīng)急預(yù)案制定制度和工作機制

1.設(shè)計和推行全國通用的標準化預(yù)案編制法律指南和專業(yè)技術(shù)指南，避免矛盾沖突，保障實施效率和精準。

2.做好制定應(yīng)急預(yù)案定期調(diào)整完善工作計劃、設(shè)立預(yù)案調(diào)整預(yù)警機制等具體工作。

3.制作預(yù)案的實操工作指引，明確各部門職責(zé)分工、內(nèi)部責(zé)任分配、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、考核評價、工作流程。

（二）健全一體化應(yīng)急管理和處置制度和工作機制

1.設(shè)計和推行各級政府、各專項領(lǐng)域、各類企業(yè)、各基層組織建立健全應(yīng)急管理制度體系和處置規(guī)程體系的示范標準，確定制度體系、工作機制主要內(nèi)容等。制度體系應(yīng)包括：突發(fā)事件應(yīng)急管理組織體系架構(gòu)、預(yù)案和預(yù)警工作制度、應(yīng)急演練管理辦法、組織協(xié)調(diào)工作機制（應(yīng)急管理和處置工作協(xié)調(diào)聯(lián)動具體安排）、信息與輿情管理制度、評估評價制度、考核和追責(zé)制度等。

2.制定按突發(fā)事件分類、管理分級的應(yīng)急管理和處置工作流程體系圖，細化各類突發(fā)事件應(yīng)急管理和處置分工、執(zhí)行機制和實施程序、操作流程。

3.細化預(yù)案執(zhí)行和應(yīng)急處置中的協(xié)調(diào)工作機制和組織分工、推進流程等，明確執(zhí)行中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、調(diào)度、矛盾或交叉問題處理等的主體、權(quán)限和程序。

4.編訂各領(lǐng)域、各地各級應(yīng)急管理工作指南和制定應(yīng)急處置工作指導(dǎo)規(guī)程，進行系統(tǒng)化、操作型、可視化指引。

（三）注重評估評價和監(jiān)督機制設(shè)計和建設(shè)

1.制定應(yīng)急預(yù)案評估工作機制、工作流程、評估結(jié)果應(yīng)用方式。

2.建立各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急處置評價指標體系，明確監(jiān)督指導(dǎo)主體及其職權(quán)，定期督導(dǎo)、評價考核。

3.每次突發(fā)事件后及時組織進行相應(yīng)預(yù)案適應(yīng)性效能性分析評估和修復(fù)優(yōu)化具體工作。

以應(yīng)急處置中信息報告機制為例圖示

4.完善事件調(diào)查評估機制。細化主體、程序、工作機制、結(jié)果應(yīng)用機制等，對突發(fā)事件的起因、性質(zhì)、影響、處置中的問題、責(zé)任、經(jīng)驗教訓(xùn)和恢復(fù)重建中的征用補償和返還、心理建設(shè)等具體工作進行調(diào)查評估，提出后續(xù)處理意見及預(yù)案優(yōu)化建議，為預(yù)案調(diào)整提供依據(jù)。

以恢復(fù)重建階段調(diào)查與評估調(diào)查報告為例圖示

五、建立健全信息發(fā)布與輿論引導(dǎo)機制體系，提升輿情管理和處理能力

（一）完善突發(fā)事件信息審查機制

確立審查發(fā)布制度，優(yōu)化審查發(fā)布系統(tǒng)，規(guī)范審查發(fā)布流程，明確審查發(fā)布責(zé)任。特別要明確內(nèi)部分工和職權(quán)劃分，信息搜集人、信息傳遞人、審核負責(zé)人、對外發(fā)布人等職責(zé)均應(yīng)明確。

信息收集、制作和發(fā)布部門都要進行嚴格審查，確保信息客觀、準確、專業(yè)、合法。特別是數(shù)字等關(guān)鍵信息一定要精準、科學(xué)，經(jīng)得起推敲和歷史考驗。現(xiàn)階段無法明確的信息要實事求是注明，不能有誤導(dǎo)。

做到公開主體、內(nèi)容、程序、渠道全面合法。公開機關(guān)、對外發(fā)布人、發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布媒介等，既要符合法律法規(guī)實體和程序上的規(guī)定，也要符合內(nèi)部分工和職權(quán)劃分要求。公布內(nèi)容涉及到單位和個人信息時，要根據(jù)《政府信息公開條例》和《中華人民共和國統(tǒng)計法》等規(guī)定，對涉及商業(yè)秘密和個人隱私的信息進行技術(shù)處理。

（二）明確突發(fā)事件信息發(fā)布機制

完善發(fā)言人制度。政府官員具有一定的職權(quán)代表性，在重大突發(fā)事件中，政府官員的聲音會被社會重點關(guān)注。有條件的政府應(yīng)該設(shè)立和完善專職新聞發(fā)言人制度，要求發(fā)言人在發(fā)言前應(yīng)履行相應(yīng)程序、做好充分準備、熟知事件情況，精準得當發(fā)言。沒有條件的基層政府，應(yīng)當指定專人負責(zé)對外表態(tài)發(fā)布信息。

完善信息通報與共享機制。在應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理制度中完善信息采集、報送傳遞、共享的路徑流程和責(zé)任機制，明確信息采集對象、內(nèi)容、報送時間、各環(huán)節(jié)單位和工作人員責(zé)任，保障信息通報和共享的及時暢通。主管部門建立突發(fā)事件信息平臺，統(tǒng)一進行信息管理與利用，利用大數(shù)據(jù)最大程度地提高政府各部門聯(lián)合應(yīng)對突發(fā)事件的效率與水平。

構(gòu)建信息發(fā)布平臺網(wǎng)絡(luò)。當前，信息傳遞平臺種類多、數(shù)量多，為保障向公眾第一時間傳遞政府信息，并及時引導(dǎo)好輿論，建議構(gòu)建多渠道信息發(fā)布平臺體系。不僅要用好官網(wǎng)、公報、報刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體進行公布，還要充分認識到新媒體、自媒體的傳播能量，用好官方微信公眾號、微博，甚至可以考慮主動向流量高、口碑好的網(wǎng)絡(luò)自媒體提供材料，發(fā)動協(xié)助轉(zhuǎn)載。

（三）完善突發(fā)事件輿情管理和處理機制

在重大突發(fā)事件中，謠言的傳播可能引發(fā)公眾恐慌，嚴重影響信息公開效果。因此，依法及時遏制謠言、澄清真相是信息公開和引導(dǎo)輿論的重點工作。建議設(shè)專人負責(zé)關(guān)注涉及本轄區(qū)的謠言。及時核查發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布者、傳播渠道、受眾、有何影響等要素。有關(guān)部門及時依法調(diào)查并嚴厲處置造謠者。查明事實后第一時間通過各種渠道進行辟謠，不斷提高辟謠效率和能力。更關(guān)鍵的是，及時發(fā)布正面信息，積極引導(dǎo)社會輿論。

（四）完善突發(fā)事件信息和輿情管理考核和責(zé)任追究機制

對不作為亂作為堅決嚴肅追責(zé)。通過制定考核指標、定期和動態(tài)考核評價機制，進行突發(fā)事件信息發(fā)布和輿情管理工作測評，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時追究相關(guān)人員責(zé)任。

六、培育社會應(yīng)急文化和應(yīng)對能力，統(tǒng)籌精細化治理

（一）加強全社會統(tǒng)籌制度機制建設(shè)，補齊組織網(wǎng)絡(luò)

應(yīng)急響應(yīng)涉及領(lǐng)域廣、部門多、群體眾，必須加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，黨委與政府、政府部門之間、政府與社會、社會主體之間，橫向、縱向都應(yīng)該保持緊密聯(lián)系。在應(yīng)急響應(yīng)過程中，充分考慮維護社會穩(wěn)定大局，做好應(yīng)急，有利于維穩(wěn)，做好維穩(wěn)，也有利于集中精力做好應(yīng)急。

（二）充分發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層自治組織效能，保障應(yīng)急機制落到實處

突發(fā)事件，尤其公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害類事件的應(yīng)對基礎(chǔ)和關(guān)鍵在基層。各地應(yīng)全面落實黨的十九大精神，建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)自治、法治、德治結(jié)合的治理制度體系，充分發(fā)揮村規(guī)民約、市民公約的作用，引導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)居民合理認知、依法應(yīng)對。

將突發(fā)事件應(yīng)對制度機制融入自治章程和治理制度體系之中，逐漸養(yǎng)成為農(nóng)村和城市社區(qū)居民行為習(xí)慣。以城鄉(xiāng)社區(qū)治理帶動基層應(yīng)急治理，推動常態(tài)化、制度化應(yīng)急治理體系建設(shè)，完善、提升整個應(yīng)急組織體系的實戰(zhàn)能力。

（三）強化各類社會主體突發(fā)事件應(yīng)對意識，依法健全應(yīng)急管理和處置制度機制，實現(xiàn)社會統(tǒng)籌管理

引導(dǎo)社會主體健全符合法律規(guī)定和全國、各地方、各領(lǐng)域整體要求的突發(fā)事件應(yīng)對制度和機制體系。同時，在充分調(diào)研、分析、實踐基礎(chǔ)上，設(shè)計制作各類社會主體、各級政府依法應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類突發(fā)事件分類工作指引，明確應(yīng)對路徑、法律規(guī)范、要點、操作規(guī)程、工作流程、工作機制、法律責(zé)任等，在具體事件發(fā)生時結(jié)合實際及時調(diào)整更新細化，最大限度落實和提高突發(fā)事件應(yīng)對法律法規(guī)和預(yù)案的實用性。逐步養(yǎng)成全社會應(yīng)急意識和執(zhí)行應(yīng)急舉措的法律意識，提高突發(fā)事件應(yīng)對參與意識及公眾自救、互救和應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的綜合能力。

（四）在全社會確立科學(xué)精準、依法應(yīng)對意識，逐步形成情理法融通、日趨成熟的應(yīng)急文化氛圍

加強教育和認知培養(yǎng)，建立各類突發(fā)事件應(yīng)對社會教育體系，引入法律專業(yè)人士和專業(yè)方式、路徑，強化應(yīng)急措施和相關(guān)法律知識日常教育、培訓(xùn)，保證受眾的個性化設(shè)計和形式的多樣性。

在全社會逐步養(yǎng)成合法、科學(xué)的應(yīng)急意識，弘揚中國傳統(tǒng)文化精神，在大災(zāi)大難面前，在應(yīng)急響應(yīng)中，準確定位個人利益、集體利益、國家利益、全球利益，合情、合理、合法面對和處理突發(fā)事件應(yīng)對中的各類關(guān)系、問題。倡導(dǎo)應(yīng)急文化，調(diào)動全民應(yīng)對，明確特殊主體責(zé)任和使命。