專家還原職業(yè)教育法修訂過程：“普職分流”修訂爭議最大

2022年5月1日，新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》正式施行。這是該法自1996年頒布施行以來首次大修。其中，首次明確職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型。并且提出，職業(yè)教育學校的學生在升學、就業(yè)、職業(yè)發(fā)展等方面，與同層次的普通學校的學生將有平等機會。

記者邀請曾參與修訂審議、研討、提建議的專家學者，探討新職教法的突破與改變，也試圖還原修訂過程中一些爭議細節(jié)。

訪談專家——

周洪宇 全國人大常委會委員、華中師范大學教授

和 震 北京師范大學國家職業(yè)教育研究院院長

孫善學 中國職業(yè)技術教育學會副會長、北京外國語大學教授

湛中樂 北京大學法學院教授、石河子大學政法學院院長（援疆掛職）

杜云英 中國教育科學研究院職業(yè)與繼續(xù)教育研究所助理研究員

總則表述增加“高素質”

記者：新職教法修訂后，有哪些重大的改變和突破？

周洪宇：首先在職業(yè)教育的內涵和界定上有根本性的改變。第一章總則的第二條——“本法所稱職業(yè)教育，是指為了培養(yǎng)高素質技術技能人才……”

二審時，我認為二審稿對此定義的表述不夠精準。當時的表述是，“本法所稱職業(yè)教育是指為了培養(yǎng)技術技能人才……”分組審議的時候我也建議加上“高素質勞動者”。

記者：你提這一建議的依據(jù)是什么？

周洪宇：理由有兩點。一是中央最近的多份有關文件，都提出要培養(yǎng)高素質的勞動者和技術技能人才。這是一個最新、最全面、最完整的表述，體現(xiàn)了推動職業(yè)教育高質量發(fā)展、建設教育強國和人力資源強國的需要。

第二點，在本法草案中，關于立法目的是這樣表述的：“為了推動職業(yè)教育高質量發(fā)展，提高勞動者素質和技術技能水平……制定本法”。再看二審稿第38條，引導職業(yè)學校培養(yǎng)高素質勞動者和技術技能人才，也是這樣表述的。

修改成現(xiàn)在的表述是一個重大突破，這對社會釋放強烈的信號：職業(yè)教育培養(yǎng)的不是低素質的技術技能人才。

記者：新職教法首次明確，職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型。怎么理解？

周洪宇：以前職業(yè)教育的地位比較模糊，甚至有些人錯誤地把它看作普通教育里的一個層次。現(xiàn)在明確，職業(yè)教育與普通教育是并列的、不相上下的。這個定位下，整個體系就完全不同，包括人才培育、規(guī)格、內容、方法、手段、教師地位、保障等。

“爭議最大的問題”

記者：新職教法中刪掉了“普職分流”，改為“在義務教育后的不同階段因地制宜、統(tǒng)籌推進職業(yè)教育與普通教育協(xié)調發(fā)展”。你怎么分析和理解這一表述？

和震：現(xiàn)在有一種觀點認為，新職教法取消了普職分流，這是一種誤解。新職教法特別明確了職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，這是對普職分流的大的提升，是一次優(yōu)化。

原來的分流，是職業(yè)教育地位比較低，而現(xiàn)在是推動職業(yè)教育高質量發(fā)展，形成與普通教育并駕齊驅的教育體系軌道，實現(xiàn)與普通教育同等地位。應該從這個角度來理解。

湛中樂：普職分流問題可以說是修訂過程中爭議最大的一個問題。

舊法第12條規(guī)定，國家根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和教育普及程度，實施以初中后為重點的不同階段的教育分流，建立、健全職業(yè)學校教育與職業(yè)培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協(xié)調發(fā)展的職業(yè)教育體系。

依據(jù)這一表述，實踐中教育分流呈現(xiàn)出強制性色彩。例如，教育部辦公廳關于做好2021年中等職業(yè)學校招生工作的通知中規(guī)定，職普比例較低的地區(qū)要重點擴大中等職業(yè)教育資源，提高中等職業(yè)教育招生比例。這使得許多初中畢業(yè)生失去讀大學的機會。

無論理論界還是實務界，都對強制性教育分流提出了質疑。

記者：關于普職分流的爭議過程，表述是怎么反復修改的？

湛中樂：二次審議稿刪掉了原法中“分流”的規(guī)定，改為“在義務教育后的不同階段實施職業(yè)教育與普通教育分類發(fā)展”。再到最終你們看到的表述。

從“分流”到“分類”，再到“協(xié)調”，強制性色彩逐步被淡化。保持適當?shù)穆毱毡热杂斜匾珣虻刂埔?，而不能“一刀切”?/p>

總體上，新職教法已經(jīng)改變了命令式的5∶5的比例，但客觀上普職分流仍然存在。更多主動權在于地方，各地經(jīng)濟發(fā)展狀況和教育水平都不同。

記者：新職教法落地后，社會很關切今后普職分流的比例會不會有一些變化。

湛中樂：如何理解“因地制宜”與“統(tǒng)籌推進”，對地方政府而言有一定難度，稍有不慎，可能就出現(xiàn)“強制分流”。將來，地方如何因地制宜制定科學的普職比，還有待進一步確定。立法是一個信號燈，要去扭轉還是需要循序漸進。

和震：很明顯法律不可能規(guī)定那么細。職業(yè)教育、普通教育在發(fā)展方面同等重視、同等投入，在規(guī)模方面，確實要根據(jù)不同的地域、產(chǎn)業(yè)需求和普通教育的容納規(guī)模，來確定大體比例。

不宜用一個數(shù)字在全國這么大的范圍內“一刀切”，但并沒有取消普職大體相當?shù)目偟姆较颉Ｔ趪H上，以OECD （經(jīng)合組織）國家的職普比平均值來看，也基本保持了大體相當?shù)拈L期比例。OECD是發(fā)達國家的集合體，從他們的整體平均水平來看，普職比大體相當是自然選擇的結果。

“協(xié)調發(fā)展”長期更理想的狀態(tài)就是大體相當。當前由于各方面原因，想實現(xiàn)這個目標還有一定困難，因此政策保持一定彈性是有必要的。

職業(yè)教育解決的主要矛盾應是就業(yè)

記者：很多學生和家長不愿分流的根本原因，可能在于職業(yè)教育畢業(yè)工作不好找，總感覺“低人一等”。你怎么看？

孫善學：現(xiàn)在職業(yè)學校普遍將升學率納入就業(yè)率統(tǒng)計，中職、高職畢業(yè)生就業(yè)率數(shù)據(jù)中分別包含了60%、20%左右的升學率，如果擠出這些“水分”，職業(yè)學校的高就業(yè)率是一種表象。

周洪宇：現(xiàn)在很多機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)，尤其是機關招聘，公開給職業(yè)教育畢業(yè)生的崗位很少，其實就是不招聘職業(yè)技術院校的畢業(yè)生。

記者：新職教法對于就業(yè)有哪些保障？

孫善學：首先要政府帶頭改變。新職教法規(guī)定，各級政府應當創(chuàng)造公平就業(yè)環(huán)境。用人單位不得設置妨礙職業(yè)學校畢業(yè)生平等就業(yè)、公平競爭的報考、錄用、聘用條件。機關事業(yè)單位、國有企業(yè)在招錄、招聘技術技能崗位人員時應當明確技術技能要求，將技術技能水平作為錄用、聘用的條件。

周洪宇：根本原則是在升學、就業(yè)、職業(yè)發(fā)展等方面將有平等機會。尤其就業(yè)，不僅要公平就業(yè)，對職業(yè)教育畢業(yè)生還應該適當傾斜。

改變了“兩張皮”問題

記者：新職教法的突破和改變，實施起來可能會遇到哪些困難？

湛中樂：一方面，有些規(guī)定還不夠明確。例如，普職分流的解決，還有賴后續(xù)出臺相關實施細則或指南。另一方面還有現(xiàn)實層面的問題。例如，提出了加強教師隊伍建設的規(guī)定，但吸引優(yōu)秀人才進入職業(yè)教育還存在相當?shù)碾y度，而這直接關系到職業(yè)教育人才培養(yǎng)的質量。

杜云英：新職教法條款盡管大幅增加，但闡述仍然相對宏觀籠統(tǒng)，很多政策落地仍然需要細則。

例如，“國家采取措施，提高技術技能人才的社會地位和待遇”，如何實現(xiàn)？可能要想一些更實的招兒。比如多數(shù)技術技能人才的待遇是由市場定價的，政府無法干預更多，但可以參照科技人才或其他人才體系，設立技術技能人才等級制度，對于最高等級的人才比如技能大師，政府給予相應補貼，發(fā)揮引領示范作用。

孫善學：職業(yè)教育不是學生在學校里學三年、學兩年的問題，是跟就業(yè)，跟整個人的職業(yè)發(fā)展緊密聯(lián)系的社會性問題，需要方方面面的支持。如果還是由教育部門主導，唱獨角戲，那立法的一些初衷就難以實現(xiàn)。

新職教法對這一點也有考量。首先在國務院層面設立機制。其次，從中央到地方，給協(xié)同管理劃定了一個責任圈。還有一個義務圈，比如說像行業(yè)主管部門、工會、中華職教社、群團組織，都有指導、支持，甚至是開展實施職業(yè)教育的義務。所涉及的面很廣，接下來實施還需要各個部門協(xié)同，形成真正的社會系統(tǒng)和社會氛圍才行。

周洪宇：原有管理體制是“兩張皮”，跟別的教育不同的。中小學校教育很簡單，主管部門就是教育行政部門。職業(yè)技術學校、中專大專都是教育部、教育行政部門管，但技工、技師是人社部管。這就導致在一些政策上，不同部門各自為政。

記者：新職教法提出的“國務院建立職業(yè)教育工作協(xié)調機制，統(tǒng)籌協(xié)調全國職業(yè)教育工作”，對這一問題有何實質性改變？

周洪宇：一審稿的表述是“職業(yè)教育實行分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、行業(yè)領導、社會參與的管理體制”。講的是職業(yè)教育如何實行分級管理，但不是要害，沒有真正解決長期以來教育行政部門和人力資源部門“兩張皮”的問題。

索性這次就明確了由國務院來管。而且進一步明確由國務院教育行政部門牽頭，負責職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調、宏觀管理。

（來源：《南方周末》 賀佳雯 張仟煜/文）