解讀|綠色漸成“一帶一路”的鮮明底色

“一帶一路”中國方案惠及世界

2022年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進共建“一帶一路”綠色發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），為完善共建“一帶一路”綠色發(fā)展頂層設(shè)計和標(biāo)準體系，統(tǒng)籌推進綠色基建、綠色能源、綠色交通、綠色金融等領(lǐng)域合作，強化境外項目環(huán)境風(fēng)險防范能力提出了新指引、新要求。

本文將結(jié)合全球跨境基建投融資的競爭合作新格局和綠色“一帶一路”政策的演變歷程，梳理《意見》在政策溝通和規(guī)則共建、綠色產(chǎn)業(yè)合作和項目落地、綠色金融市場雙向開放和賦能三個方面的亮點，并對各利益相關(guān)方如何落實《意見》中的行動指引，助力“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展做出建議。

綠色“一帶一路”的政策演變

在全球可持續(xù)發(fā)展浪潮下，綠色逐漸成為“一帶一路”的鮮明底色。自2013年共建“一帶一路”倡議提出，特別是2015年攜手打造“綠色絲綢之路”的概念被首次強調(diào)以來，中國政府致力于完善其綠色發(fā)展的頂層設(shè)計，搭建國際綠色交流合作平臺，引導(dǎo)企業(yè)提升境外項目環(huán)境風(fēng)險防范能力。

在過去近十年的“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展過程中，相應(yīng)的綠色發(fā)展政策框架不斷細化和豐富，走過了萌芽和起步階段，正在近兩年來積極緊密探索、升級和迭代中迎來下一個十年的成熟期。

在2013年的萌芽期，商務(wù)部和原環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《對外投資合作環(huán)境保護指南》，為中資企業(yè)在對外投資合作中了解并遵守東道國環(huán)境保護政策法規(guī)，實現(xiàn)互利共贏提出指引。

2015年到2020年的起步階段，“強化基礎(chǔ)設(shè)施綠色低碳化建設(shè)和運營管理”和“加強生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應(yīng)對氣候變化合作”在《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中首次提及；2017年國家發(fā)展改革委等四部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱為2017年版《意見》）更是進一步強調(diào)將生態(tài)環(huán)保融入“一帶一路”建設(shè)的各方面和全過程，促進沿線國家和地區(qū)共同實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

2021年7月，生態(tài)環(huán)境部和商務(wù)部發(fā)布的《對外投資合作綠色發(fā)展工作指引》開創(chuàng)性地提出鼓勵企業(yè)“遵循綠色國際規(guī)則”“參照國際通行做法”，標(biāo)志著我國共建綠色“一帶一路”的頂層設(shè)計迎來了超越東道國原則、與國際通行標(biāo)準接軌的新階段。同年9月，習(xí)近平總書記在第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布中國將不再新建海外煤電項目，大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展。中國推出海外“退煤”對于全球能源轉(zhuǎn)型的加速演進起到了決定性的作用。2022年1月，兩部門印發(fā)新版《對外投資合作建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境保護指南》（以下簡稱《指南》），在2013版和2021版的基礎(chǔ)上，增強了對于國際通行標(biāo)準的認可，提出了對于應(yīng)對氣候變化和生物多樣性保護方面的新要求，理順了項目上生命周期管理流程，細化了對境外項目開展的各階段以及各重點行業(yè)的具體指導(dǎo)。

2022年新版《意見》針對2017年版在政策溝通和規(guī)則共建、綠色產(chǎn)業(yè)合作和項目落地、綠色金融市場雙向開放和賦能三個層面進行了重大升級，進一步展露了中國在全球的綠色領(lǐng)導(dǎo)力，標(biāo)志著相關(guān)頂層設(shè)計迎來成熟階段。

在此基礎(chǔ)上，《意見》提出到2025年，共建“一帶一路”綠色發(fā)展取得明顯成效；2030年，共建“一帶一路”綠色發(fā)展格局基本形成的目標(biāo)和愿景。

綠色標(biāo)準、綠色產(chǎn)業(yè)和綠色金融“三位一體”協(xié)同推進

在“綠色引領(lǐng)、互利共贏；政府引導(dǎo)，企業(yè)主體；統(tǒng)籌推進，示范帶動；依法依規(guī)，防范風(fēng)險”的基本原則下，四部門聯(lián)合發(fā)布的《意見》涵蓋了綠色發(fā)展重點領(lǐng)域、境外項目風(fēng)險管理、支撐保障體系以及組織實施四個維度。

與往期政策包括2017年版《意見》相比，其綜合呈現(xiàn)了三大亮點：

第一，在政策溝通和標(biāo)準共建方面，提出尋求應(yīng)對氣候變化“最大公約數(shù)”、積極參與國際綠色產(chǎn)業(yè)和金融的標(biāo)準制定和對接，展現(xiàn)了中國的綠色領(lǐng)導(dǎo)力；

第二，在產(chǎn)業(yè)和項目的有序引導(dǎo)方面，首次闡釋了針對處于不同建設(shè)階段的海外煤電項目的細化要求，并重申了今年1月生態(tài)環(huán)境部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《指南》中對于境外項目環(huán)境行為的規(guī)范指引；

第三，在綠色金融賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項目落地方面，強調(diào)了推動綠色金融市場雙向開放、配以推廣綠色投融資最佳實踐以及增強相關(guān)領(lǐng)域的能力建設(shè)。

（一）統(tǒng)籌綠色發(fā)展政策互通、國際標(biāo)準共建

“一帶一路”的綠色高質(zhì)量發(fā)展離不開應(yīng)對氣候變化等相關(guān)政策的多元交流、綠色產(chǎn)業(yè)和金融標(biāo)準的接軌和共建。

在政策互通方面，《意見》第十二條提出“推動各方全面履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》，積極尋求與共建‘一帶一路’國家應(yīng)對氣候變化‘最大公約數(shù)’……繼續(xù)實施‘一帶一路’應(yīng)對氣候變化南南合作計劃……幫助共建‘一帶一路’國家提升應(yīng)對氣候變化能力”。具體而言，中國在與其他“一帶一路”國家開展雙邊合作的過程中，應(yīng)充分考慮東道國在氣候適應(yīng)和氣候減緩兩方面的訴求——一方面，為應(yīng)對氣候變化下的極端天氣災(zāi)害，全面增強新基建項目的氣候韌性，同時向受災(zāi)國家（地區(qū)）提供相關(guān)物資援助；另一方面，引導(dǎo)中資企業(yè)在開展對外投資合作建設(shè)項目時，將東道國在《巴黎協(xié)定》下的國家自主貢獻（NDCs）目標(biāo)納入考量，盡量減少其“出海”碳足跡，最大程度上與1.5℃溫升目標(biāo)保持一致。

在國際標(biāo)準共建方面，《意見》鼓勵企業(yè)在行業(yè)協(xié)會、商會牽頭下積極參與國際綠色標(biāo)準制定，發(fā)布與國際接軌的行業(yè)規(guī)范及指南（第十一條），推動建成一批最佳實踐項目。細分到綠色金融領(lǐng)域，《意見》提出推廣并落實與綠色投融資相關(guān)的自愿準則，譬如中英共同發(fā)起的《“一帶一路”綠色投資原則》（第九條）；第十五條“有序推進綠色金融市場雙向開放”，換言之，同樣需要國內(nèi)外一定程度上關(guān)于綠色分類標(biāo)準的共識。

綜上，在綠色“一帶一路”頂層設(shè)計日趨成熟的新階段，中國在尊重其他國家政策法規(guī)、遵循國際通行標(biāo)準的前提下，逐步增強在綠色國際規(guī)則制定中的話語權(quán)、提升綠色領(lǐng)導(dǎo)力。

（二）引導(dǎo)境外棕色產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型、綠色項目加速落地

針對一些境外項目開展過程中日漸顯露的環(huán)境和氣候風(fēng)險，《意見》從引導(dǎo)棕色產(chǎn)業(yè)項目低碳轉(zhuǎn)型、綠色項目重點發(fā)展兩方面給出了指引。首先，《意見》是繼2021年9月中國提出海外“退煤”之后，首次官方闡釋了針對處于不同建設(shè)階段的海外煤電項目的細化要求——對于新建境外煤電項目，全面停止；在建項目，穩(wěn)慎推行；建成項目，綠色低碳發(fā)展（第十四條）。其中，特別提到鼓勵企業(yè)采用高效脫硫、脫硝、除塵以及二氧化碳捕集利用與封存等先進技術(shù)，推動煤電、鋼鐵等高污染、高碳排（“兩高”）的棕色產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。實際上，孟加拉國、巴基斯坦等“一帶一路”國家出于本國產(chǎn)能過剩加之環(huán)境氣候問題的憂慮，已開始重新審視煤電建設(shè)的必要性。引導(dǎo)有序退出新建煤電項目，并控制其他高能耗項目的污染和碳排放，不僅有利于中資企業(yè)和投資主體規(guī)避綠色發(fā)展浪潮下的擱淺資產(chǎn)風(fēng)險，而且順應(yīng)了東道國自身低碳轉(zhuǎn)型的需求和路徑。

與之相輔相成，《意見》濃墨重筆地描繪了綠色發(fā)展重點合作領(lǐng)域，涵蓋以綠色能源、綠色交通等為代表的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通以及其他，如新能源汽車制造等，綠色產(chǎn)業(yè)貿(mào)易活動（第四到第十條）。《意見》第四條和第十三條重申了今年1月生態(tài)環(huán)境部和商務(wù)部印發(fā)的《指南》中覆蓋對外投資合作建設(shè)項目全周期的環(huán)境管理要求。

針對棕色和綠色產(chǎn)業(yè)項目兩端發(fā)力，《意見》為中資企業(yè)識別和規(guī)避氣候相關(guān)的財務(wù)風(fēng)險（特別是轉(zhuǎn)型風(fēng)險），提升和完善環(huán)境風(fēng)險管理水平提供了更切實的參考。

（三）推進綠色金融市場雙向開放、產(chǎn)融緊密對接

為解決綠色項目“出?！边^程中遭遇的融資難的困境，《意見》在加強產(chǎn)融對接，讓綠色產(chǎn)業(yè)與金融更加緊密地結(jié)合在一起，從而形成有效完整的支撐保障體系方面加大布局。

《意見》提出加強綠色金融合作，用好國際金融機構(gòu)貸款，撬動民間綠色投資（第九條）；完善資金支撐保障，有序推進綠色金融市場雙向開放，鼓勵金融機構(gòu)和相關(guān)企業(yè)在國際市場開展綠色融資，支持國際金融組織和跨國公司在境內(nèi)發(fā)行綠色債券、開展綠色投資（第十五條）。

從項目資金支持的角度來看，綠色“一帶一路”項目近年來開始探索多元投融資渠道，包括國際商業(yè)金融機構(gòu)、多邊開發(fā)性金融機構(gòu)、機構(gòu)投資人、乃至資本市場中普通投資者等。國際投融資方（包括一些國際大型機構(gòu)投資者、多邊金融機構(gòu)、國際銀行特別是簽署《赤道原則》的銀行即“赤道行”）通常采用更嚴苛的環(huán)境和社會風(fēng)險與影響的評價和管理標(biāo)準?！兑庖姟非拔闹袕娬{(diào)的接軌國際綠色標(biāo)準不僅有利于中資企業(yè)降低項目運營風(fēng)險，而且間接幫助其解決融資難的困境。

在綠色金融市場雙向開放方面，綠色投融資活動在“走出去”和“引進來”兩個方向上均穩(wěn)步前行。以綠色債券舉例來看，我國境外綠債發(fā)行數(shù)量和規(guī)模整體呈現(xiàn)增長趨勢——據(jù)中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院統(tǒng)計，2021年中資企業(yè)在境外共發(fā)行66只綠色債券，同比增長247%，總規(guī)模約229.9億美元，同比增長170%。截至2021年末，我國企業(yè)在境外累計發(fā)行綠色債券144只，發(fā)行規(guī)模約合613.2億美元。

國際金融機構(gòu)和跨國公司在大陸境內(nèi)發(fā)行的綠債又稱綠色熊貓債，是一種用于支持綠色低碳項目建設(shè)運營的人民幣計價債券。中國綠色熊貓債市場同樣蓄勢待發(fā)。2016年，金磚國家（巴西、俄羅斯、印度、中國和南非）成立的多邊開發(fā)機構(gòu)——新開發(fā)銀行發(fā)行了一支票面利率為3.07%的五年期綠色熊貓債，在中國在岸債券市場籌集人民幣30億元，用于支持金磚國家的基礎(chǔ)設(shè)施和可持續(xù)發(fā)展項目。2021年12月，匈牙利發(fā)行了10億元人民幣的綠色熊貓債，標(biāo)志著首單綠色主權(quán)熊貓債的問世。據(jù)悉，該單綠色熊貓債的發(fā)行既符合國際資本市場協(xié)會（ICMA）的《綠色債券原則》，募集資金用途也滿足我國《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》下的要求。

結(jié)合推廣綠色投融資最佳實踐以及完善相關(guān)領(lǐng)域的能力建設(shè)等相應(yīng)指導(dǎo)，《意見》充分考慮了綠色“一帶一路”項目融資成本高的難點痛點，以綠色金融為引擎，為境外綠色項目落地保駕護航。

針對《意見》實施推行的建議

《意見》在政策溝通和規(guī)則共建、綠色產(chǎn)業(yè)合作和項目落地、綠色金融市場雙向開放和賦能三個方面綜合呈現(xiàn)出新意和亮點。

下一步，針對相關(guān)政府部門、中資企業(yè)、金融機構(gòu)落實和推廣《意見》，本文提出三點建議：

第一，政府引導(dǎo)優(yōu)化綠色資本市場互聯(lián)互通。為進一步推進綠色金融市場雙向開放，相關(guān)政府部門應(yīng)著力引導(dǎo)綠色金融國內(nèi)標(biāo)準和國際標(biāo)準的對接。譬如，中歐牽頭完成的可持續(xù)金融分類目錄（EU-China Common Ground Taxonomy）是破除跨境綠色交易屏障的重要探索之一。未來，在“走出去”方面，建議加強關(guān)于中資機構(gòu)境外發(fā)行綠債的能力建設(shè)，并針對一些境外評級相對較低的中資主體匹配以適當(dāng)?shù)脑鲂胖С?，以滿足國際綠色債券市場發(fā)行要求，降低發(fā)行成本；在“引進來”方面，進一步完善國內(nèi)綠色熊貓債券市場操作指引、信息披露制度和外部第三方認證規(guī)范，并建議增強境內(nèi)外交易所互聯(lián)互通機制的建設(shè)。

第二，企業(yè)強化環(huán)境社會信息披露和溝通。中資企業(yè)和項目發(fā)起人應(yīng)按照《意見》的指引，積極向金融機構(gòu)和公眾披露“出?！表椖康沫h(huán)境和社會表現(xiàn)。公開的環(huán)境社會信息披露可以為企業(yè)帶來四大便利：1）滿足了融資方在貸款期的監(jiān)督要求；2）提供持續(xù)、可追蹤的環(huán)境和社會績效文件，有助于后期退出階段匹配到對此方面關(guān)注度更高的長期機構(gòu)投資者；3）提高中資企業(yè)和項目公司員工的環(huán)境和社會風(fēng)險管理思維；4）由于透明度的提高，增強當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)對中資企業(yè)的信任。相應(yīng)地，行業(yè)協(xié)會和商會也應(yīng)定期組織針對基建、能源、交通等“一帶一路”重點行業(yè)的環(huán)境和社會風(fēng)險評價標(biāo)準、評估工具的培訓(xùn)和能力建設(shè)活動。

第三，金融機構(gòu)提供差異化管理和融資/承保條件。首先，金融機構(gòu)包括銀行和保險機構(gòu)應(yīng)建立針對煤電類項目的投資排除清單，有序退出存量煤電項目；并將可能對環(huán)境造成重大潛在風(fēng)險的項目，如燃氣發(fā)電、大型水電、礦山開采項目等列入重點關(guān)注列表，強制要求項目公司披露其在污染處理、碳排放、生物多樣性保護等方面的具體數(shù)值和治理情況；針對綠色低碳項目，如風(fēng)電、光伏等項目的審批實行“綠色通道”。其次，銀行和保險機構(gòu)應(yīng)通過為綠色項目以及一些切實的低碳轉(zhuǎn)型活動提供更優(yōu)惠的融資和承保條件的方式，將金融資源向綠色發(fā)展領(lǐng)域傾斜。

（文章來源《環(huán)境經(jīng)濟》雜志，圖片除注明出處外其余均來源于網(wǎng)絡(luò)。作者湯盈之：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院 綠色“一帶一路”中心副主任）