水利工程建設(shè)投資方式和運(yùn)營管理模式探討

劉玉玲

（遼寧省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，沈陽 110006）

傳統(tǒng)水利工程存在投資渠道單一、融資規(guī)模相對(duì)較小、融資能力差和市場風(fēng)險(xiǎn)大等問題。水利工程如何融資解決建設(shè)資金短缺、如何管理、如何維持工程運(yùn)營，成為工程能否實(shí)施的關(guān)鍵性問題。通過對(duì)工程的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和融資能力分析、運(yùn)營模式研究，確定工程合理可行的運(yùn)營管理模式。運(yùn)營管理模式的確定對(duì)改善水利工程傳統(tǒng)運(yùn)營模式，實(shí)現(xiàn)水利工程科學(xué)管理具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 運(yùn)營模式分類及對(duì)比

工程效益決定項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)，而融資結(jié)構(gòu)又反過來影響工程成本的高低。水利工程采取何種運(yùn)營管理模式與資金來源有著直接關(guān)系，通過歸納總結(jié)，水利工程現(xiàn)有運(yùn)營管理模式主要有政府委托水利單位運(yùn)營管理、社會(huì)資本自管自營、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式。

（1）政府委托水利單位運(yùn)營管理是傳統(tǒng)水利的主要運(yùn)營模式，工程投資主要依靠政府投資，參與的管理方主要為省、市、縣級(jí)及基層水行政管理部門及獨(dú)立的維修養(yǎng)護(hù)公司，工程主要是公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，沒有明顯的財(cái)務(wù)效益。

（2）社會(huì)資本自管自營是指社會(huì)資本投資運(yùn)營的水利項(xiàng)目，該類項(xiàng)目一般是經(jīng)政府批準(zhǔn)或備案后社會(huì)資本進(jìn)行投資建設(shè)管理，工程運(yùn)行后獨(dú)立核算價(jià)格，運(yùn)行后有穩(wěn)定的收益，經(jīng)濟(jì)效益好，承擔(dān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高。

（3）政府和社會(huì)資本合作（PPP）是社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”來獲得合理投資收益，政府部門主要負(fù)責(zé)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，保證公共利益最大化，同時(shí)在政府和社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，從而有效控制風(fēng)險(xiǎn)的目的。根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金［2014］113號(hào)），PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營（O＆M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）和改建-運(yùn)營-移交（ROT）、租賃-運(yùn)營-移交（LOT）等。

對(duì)上述總結(jié)的運(yùn)營管理模式，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金來源、工程水價(jià)、投資收益和風(fēng)險(xiǎn)程度等方面進(jìn)行對(duì)比分析如表1。

2 運(yùn)營管理模式優(yōu)劣勢對(duì)比分析

水利工程現(xiàn)有運(yùn)營管理模式主要有政府委托水利單位運(yùn)營管理、社會(huì)資本自管自營、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式。本文主要從水利工程前期建設(shè)資金來源，融資成本的高低，后期運(yùn)營管理維護(hù)及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等多方面對(duì)運(yùn)營管理模式進(jìn)行了優(yōu)劣勢對(duì)比。

2.1 政府委托水利單位運(yùn)營管理

政府委托水利單位運(yùn)營管理模式是傳統(tǒng)水利的運(yùn)營管理模式。水利工程多是綜合性水利工程，具有多種工程任務(wù)，一般兼有公益性。

此運(yùn)營模式的優(yōu)點(diǎn)是資金來源有保障，投資收益要求低，工程運(yùn)行成本低。缺點(diǎn)是資金利用率低，后期投入不足；運(yùn)營效率低；政府管理法制不健全，行政干預(yù)較多。

2.2 社會(huì)資本自管自營

根據(jù)《國家發(fā)改委 財(cái)政部水利部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào)）文，社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營管理重大水利工程，與政府投資項(xiàng)目享有同等政策待遇，不另設(shè)附加條件。

社會(huì)資本自管自營模式的優(yōu)點(diǎn)是國家鼓勵(lì)社會(huì)資本引進(jìn)，充分利用民辦企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)；提高公共服務(wù)質(zhì)量。缺點(diǎn)是自負(fù)盈虧，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大；融資成本高；社會(huì)資本具有逐利性和不穩(wěn)定性，與公益性目標(biāo)背離。

2.3 政府和社會(huì)資本合作（PPP）

PPP模式優(yōu)點(diǎn)是調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，盤活自有資金，緩解政府壓力；厘清政府和市場邊界，更好地履行公共職能；充分利用民辦企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)；合理分配風(fēng)險(xiǎn)，降低社會(huì)融資的難度。缺點(diǎn)是長期合同缺乏靈活性；缺乏健全的法律體系完成融資，融資成本高；準(zhǔn)入競爭不充分。

表2 水利工程運(yùn)營管理模式優(yōu)劣勢分析

3 結(jié)語

水利工程多采用政府委托水利單位運(yùn)營管理的傳統(tǒng)模式，為了減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，工程的融資方式應(yīng)多樣化。經(jīng)濟(jì)效益較好的工程可以選取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，經(jīng)濟(jì)效益特別明顯的工程可以吸引社會(huì)資本投資，采取社會(huì)資本自管自營的管理模式。運(yùn)營管理模式的研究有利于多渠道融資，充分利用社會(huì)資本的力量，使工程運(yùn)行管理維護(hù)更加有保障，對(duì)水利工程的運(yùn)營管理模式選擇具有一定的指導(dǎo)意義，推動(dòng)水利工程建設(shè)與管理可持續(xù)發(fā)展。但是，運(yùn)營管理模式邊界情況還應(yīng)進(jìn)一步具體分析。