北約的“重振期票”

曹然

6月29日，北約峰會(huì)的一場晚宴在西班牙馬德里普拉多博物館舉行，期間出席宴會(huì)者合影。圖/澎湃影像

宣布在北約馬德里峰會(huì)上取得“歷史性”成果后，美國總統(tǒng)拜登于6月30日結(jié)束了今年2月烏克蘭危機(jī)升級(jí)以來的第二次歐洲之行。雖然戰(zhàn)事在他訪歐的一周間朝著不利于基輔的方向發(fā)展，但拜登在回國前的記者會(huì)上難掩興奮。他炫耀稱，大西洋兩岸的領(lǐng)導(dǎo)人們見到他，都在說“感謝你領(lǐng)導(dǎo)美國”。

過去五年因前總統(tǒng)特朗普“撤出”而備受打擊、被法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)\斷為“腦死亡”的北約，似乎已重振活力，并找到了新的“共同目標(biāo)”：時(shí)隔12年再度更新、確定北約未來優(yōu)先事項(xiàng)的“戰(zhàn)略構(gòu)想”文件，放棄了和俄羅斯成為“真正戰(zhàn)略伙伴”的計(jì)劃，轉(zhuǎn)而用激烈的言辭攻擊俄軍在烏克蘭的“特別軍事行動(dòng)”，并首次將中國列入“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”。

更重要的是，在馬德里峰會(huì)上，西方世界首次達(dá)成共識(shí)：烏克蘭的戰(zhàn)火已經(jīng)“從根本上改變了全球戰(zhàn)略環(huán)境”。北約峰會(huì)在馬德里召開的同時(shí)，俄羅斯總統(tǒng)普京訪問土庫曼斯坦并出席了里海峰會(huì)。他在會(huì)上說，俄羅斯給了北約“一個(gè)團(tuán)結(jié)所有盟友的機(jī)會(huì)”，但北約的新“成果”顯示出，這個(gè)軍事同盟是“冷戰(zhàn)的遺跡”，也是美國的“衛(wèi)星”。

有北約官員對(duì)媒體披露，當(dāng)北約秘書長斯托爾滕貝格宣布“冷戰(zhàn)以來最大的防御改革”，將戰(zhàn)備部隊(duì)兵力擴(kuò)張七倍、達(dá)到30萬人時(shí)，多數(shù)防長對(duì)于30萬人將如何攤派一無所知，也不知道自己的外國同事們是否已經(jīng)向秘書長和華盛頓作出了承諾。

在一些美國媒體的評(píng)論中，這是“混亂”的開始。斯托爾滕貝格接著宣布了防務(wù)分擔(dān)的新“共識(shí)”，稱北約各成員國將國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2%用于國防，在未來“將是一個(gè)下限，而非上限”。然而北約30個(gè)成員國中，目前只有9個(gè)達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)。東道主西班牙隨后表示，將“爭取”先實(shí)現(xiàn)2%的目標(biāo)，不過要等到2029年。

馬德里峰會(huì)的一系列“成果”顯得倉促而難以實(shí)現(xiàn)，并不令人意外。北約新戰(zhàn)略構(gòu)想從2021年6月的布魯塞爾峰會(huì)開始擬訂，今年2月因?yàn)蹩颂m危機(jī)升級(jí)被迫修訂。在這段被斯托爾滕貝格形容為“極其危險(xiǎn)又劇烈變化”的時(shí)期，馬德里峰會(huì)的具體議程直到6月底的G7峰會(huì)上仍在調(diào)整。

一個(gè)值得注意的細(xì)節(jié)是，新戰(zhàn)略構(gòu)想雖然提及中國，和12年前的上一版戰(zhàn)略構(gòu)想相比是“重大更新”，但其對(duì)華政策的具體表述和2021年布魯塞爾峰會(huì)并無區(qū)別，對(duì)外界預(yù)測可能成立的“中國委員會(huì)”等具體措施只字未提?！帮@然，聚焦于‘歐洲熱戰(zhàn)’的各國還未來得及在對(duì)華問題上達(dá)成什么新的共識(shí)?！狈姨m資深政治學(xué)家、于韋斯屈萊大學(xué)榮休教授科爾霍寧對(duì)《中國新聞周刊》說。

歐洲外交關(guān)系委員會(huì)分析師古斯塔夫·格雷塞爾則指出，在確定俄羅斯為“共同敵人”的大背景下，峰會(huì)以一系列看起來遙不可及的“期票”而非更“落地”的行動(dòng)回應(yīng)烏克蘭局勢和歐洲安全問題，反映出歐洲各國面對(duì)大變局的政策偏好依然是傾向通過經(jīng)濟(jì)、政治手段而非軍事手段解決問題。

在對(duì)烏進(jìn)行軍事援助這一“首要任務(wù)”上，馬德里峰會(huì)前，烏克蘭總統(tǒng)顧問波多利亞克曾向北約列出非常具體的軍事需求清單，包括1000 門大口徑榴彈炮和2500 輛坦克及裝甲車。然而，除美國、英國、加拿大等少數(shù)國家在峰會(huì)期間宣布新增對(duì)烏援助，北約成員們?cè)谌绾巍皩?shí)質(zhì)支持”烏克蘭的問題上并無進(jìn)展?！叭嬖?jì)劃”并無新意，也不包含升級(jí)“石油限價(jià)”等關(guān)鍵制裁措施。英國《衛(wèi)報(bào)》諷刺道：“套用澤連斯基的話說，他不需要什么新戰(zhàn)略構(gòu)想——他需要彈藥?！?/p>

美國總統(tǒng)拜登試圖說服盟友采取更激進(jìn)的手段，但美國國家情報(bào)局長海恩斯透露，各方的共識(shí)是戰(zhàn)爭將“持續(xù)很長時(shí)間”。在此背景下，美國等少數(shù)北約成員追求“爭取決定性的戰(zhàn)場勝利”，一些歐洲主要國家則主張“在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)受到影響的情況下，應(yīng)更加謹(jǐn)慎”。

在難以就支持烏克蘭達(dá)成共識(shí)的情況下，馬德里峰會(huì)將重點(diǎn)放在了集體防御問題上?？茽柣魧幹赋觯鍟?huì)開出的一系列“期票”，實(shí)質(zhì)上都是為解決“北約空心化”的頑疾。在此之前，冷戰(zhàn)結(jié)束以來的每次北約東擴(kuò)都導(dǎo)致“北約實(shí)現(xiàn)集體防御的可能性降低”。

一方面，新增北約成員并未增強(qiáng)聯(lián)盟的軍事實(shí)力，反而因更接近俄羅斯而使北約面臨更大的集體防御難題。本次峰會(huì)上，英國國防部長華萊士坦言，雖然北約的“快速反應(yīng)”時(shí)間是15天，但如果俄羅斯真的和波羅的海三國爆發(fā)武裝沖突，北約需要60天才能將裝甲力量投送到戰(zhàn)場。

另一方面，北約主要成員對(duì)“邊緣成員”的保護(hù)意愿也令人懷疑。今年6月，當(dāng)立陶宛與白俄羅斯的邊境形勢因立陶宛當(dāng)局“封鎖”俄羅斯飛地加里寧格勒而驟然緊張后，北約并未迅速?zèng)Q策向立陶宛增兵。一些美方分析人士甚至指出“如俄軍想打通到加里寧格勒的生命線，北約不必和莫斯科爆發(fā)全面戰(zhàn)爭”。

隨著芬蘭即將加入北約，同盟對(duì)俄邊境線增加到1300公里，斯托爾滕貝格希望向莫斯科證明北約“能保護(hù)每一寸土地”。在新構(gòu)想中，北約戰(zhàn)備力量增加到30萬人，一線快速反應(yīng)能力由“15天內(nèi)部署4萬人”改革為“10天內(nèi)部署10萬人”。此外，北約還將預(yù)先分配好特定的“保衛(wèi)對(duì)象”并進(jìn)行針對(duì)性演習(xí)，預(yù)先在臨近俄羅斯的國家部署軍事裝備，以進(jìn)一步提高部署效率，

但是，這些改革將如何落地？有北約官員表示，將宏大的計(jì)劃分配給各國，最快到2023年中期能完成。如何進(jìn)行這些大規(guī)模部署，需要各方明確界定對(duì)潛在“襲擊跡象和安全警告”的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，但目前這依然是個(gè)爭論不休的問題。

和拜登推動(dòng)對(duì)烏克蘭援助時(shí)面臨的處境相似：除立陶宛和波蘭領(lǐng)導(dǎo)人歡迎增兵外，更多的領(lǐng)導(dǎo)人則并不相信俄羅斯真的可能襲擊北約領(lǐng)土。同處波羅的海的愛沙尼亞總理卡拉斯表示：“我們不能不期待普京會(huì)帶來一些‘驚喜’，但我懷疑他真的會(huì)直接發(fā)起攻擊?！?/p>

與莫斯科之間的“戰(zhàn)略穩(wěn)定”是北約面臨的第三重難題。雖然白宮國家安全委員會(huì)發(fā)言人約翰· 科比宣稱“沒必要就新的軍事部署和莫斯科溝通”，但五角大樓仍在小心翼翼地遵守和俄羅斯達(dá)成的“不在東歐永久駐扎作戰(zhàn)部隊(duì)”的協(xié)議，強(qiáng)調(diào)所謂新設(shè)“永久基地”僅適用于“總部單位”而非作戰(zhàn)部隊(duì)，而美軍向羅馬尼亞及波羅的海地區(qū)新增兵力則以輪換而非常駐的名義部署。

英國皇家聯(lián)合軍種研究所研究員喬納森·埃亞爾指出，當(dāng)北約試圖重新開始“冷戰(zhàn)任務(wù)”時(shí)，才意識(shí)到2020 年代的歐洲已經(jīng)“與二戰(zhàn)后的情況截然不同”。長期處于和平發(fā)展?fàn)顟B(tài)的歐洲主要國家無法逾越經(jīng)濟(jì)、民生等優(yōu)先事項(xiàng)“和軍事承諾之間的鴻溝”。此外，經(jīng)歷過“特朗普對(duì)盟友的背叛”后，歐洲仍然無法信任美國政府的長期防衛(wèi)承諾。

“一旦莫斯科暗示它希望和烏克蘭?；?，北約內(nèi)部的所有這些不同意見就會(huì)公開化?！眴碳{森·埃亞爾說。

7月5日，隨著瑞典、芬蘭簽署加入北約議定書，兩國距離正式“入伙”僅剩下“全體成員國各自通過議會(huì)流程”的最后一步。一心想推動(dòng)“歐洲戰(zhàn)略自主”的歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩預(yù)言，新成員加入將使得北約“更加歐洲化”。但科爾霍寧指出，從北約馬德里峰會(huì)的新動(dòng)向看，“歐洲化”在繼續(xù)倒退，美國對(duì)歐洲安全秩序的主導(dǎo)在持續(xù)加強(qiáng)。

自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，歐洲主要國家一直試圖通過歐盟的防務(wù)協(xié)作機(jī)制以及北約內(nèi)部的改革，推動(dòng)歐洲安全秩序的決策中心從華盛頓回歸歐洲大陸。烏克蘭危機(jī)升級(jí)前，在法國總統(tǒng)馬克龍的長期愿景中，一個(gè)由西歐國家和俄羅斯共同構(gòu)建的新歐洲安全秩序，將成為歐洲長期穩(wěn)定、繁榮的保障;而“歐洲戰(zhàn)略自主”及北約決策的“歐洲化”，則是第一步。

但是，拉脫維亞大學(xué)研究員戴斯·奧佐爾斯指出，自英國脫歐后，歐盟失去其最強(qiáng)大的軍事力量之一，而歐盟現(xiàn)有安全和防務(wù)倡議雖多，卻“沒有多少國家參與所有相關(guān)倡議”。因而，烏克蘭危機(jī)后，美國主導(dǎo)下的北約成為“唯一能夠?yàn)闅W洲多數(shù)國家提供集體防御的機(jī)制”，一切“歐洲自主”的努力都回到了原點(diǎn)。

在此背景下，馬德里峰會(huì)進(jìn)一步削弱了北約和歐盟的防務(wù)合作。一個(gè)細(xì)節(jié)是，2016年確定的北約-歐盟七大合作領(lǐng)域之一的“海上安全”沒有出現(xiàn)在新發(fā)布的戰(zhàn)略構(gòu)想中。同時(shí)，美國海軍將向西班牙基地增派兩艘驅(qū)逐艦，加入北約的海上聯(lián)合行動(dòng)。美國智庫戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）指出，華盛頓擔(dān)心歐盟在國防方面發(fā)揮更大的作用，新戰(zhàn)略構(gòu)想因而在最后強(qiáng)調(diào)，“避免不必要的重復(fù)”是北約和歐盟“共同努力的關(guān)鍵”。

此外，由于本次峰會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)北約成員增加防務(wù)開支，目前歐洲各國已承諾增加約2000億美元的“額外國防開支”。雖然法國政府人士警告稱這“絕不能轉(zhuǎn)化為美國軍火商的財(cái)富”，但科爾霍寧指出，在北約統(tǒng)一架構(gòu)下，購買美制武器是迅速提高歐洲各國防御能力的捷徑，即使這意味著對(duì)歐洲國防工業(yè)發(fā)展“釜底抽薪”。

那么，瑞典、芬蘭加入北約，能否成為馬德里峰會(huì)后北約“歐洲化”的唯一進(jìn)展？歐美媒體多指出，雖然兩國是通過簽署備忘錄、承諾不支持庫爾德工人黨所屬武裝，換取了北約成員土耳其不再阻撓入約程序，但土耳其政府的轉(zhuǎn)變與“美國承諾提供增強(qiáng)型F-16 戰(zhàn)斗機(jī)”的關(guān)系更密切。

瑞典外交部長政策顧問馬茨·恩斯特羅姆指出，瑞典、芬蘭雖然在對(duì)俄立場上更偏中立、溫和，但對(duì)歐洲戰(zhàn)略自主并無興趣。瑞典執(zhí)政黨還確認(rèn)將繼續(xù)堅(jiān)持“核裁軍”立場，因而兩國未來既不是美國的鐵桿盟友，但也很難和法國總統(tǒng)馬克龍、德國總理朔爾茨等組成統(tǒng)一戰(zhàn)線。

大西洋的另一邊，拜登政府也在擔(dān)憂美國能否在馬德里峰會(huì)后繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)北約的主導(dǎo)權(quán)。拜登的壓力主要來自國內(nèi)。國會(huì)共和黨人已經(jīng)重拾前總統(tǒng)特朗普的觀點(diǎn)，將拜登政府對(duì)北約和烏克蘭的“過度投入”視為“欺騙美國納稅人的謊言”。

美國媒體指出，考慮到自2014年到2022年2月間美國政府對(duì)烏軍事援助總價(jià)值僅為60多億美元，算上2022年2月以來陸續(xù)增加的金額也僅達(dá)130億美元;因而，國會(huì)5月通過的400億美元對(duì)烏克蘭安全援助“一攬子計(jì)劃”已經(jīng)到達(dá)“極限”。但是，馬德里峰會(huì)后，不僅美軍在歐輪換駐軍擴(kuò)增20%，達(dá)10萬之眾，華盛頓還需領(lǐng)銜承擔(dān)總額超5000億美元的“烏克蘭戰(zhàn)后重建”計(jì)劃。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，白宮團(tuán)隊(duì)擔(dān)憂過高的預(yù)算案將影響中期選舉的結(jié)果。

對(duì)拜登的另一項(xiàng)指責(zé)是：他過于專注歐洲安全事務(wù)，影響了美國長期戰(zhàn)略向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)向。在國際戰(zhàn)略研究所 （IISS） 研究員梅亞·諾文斯看來，三年來華盛頓主導(dǎo)的有關(guān)北約對(duì)華政策的討論并無明顯成效：北約既沒有成立專門機(jī)構(gòu)，也沒有確定“在印太地區(qū)尋找哪些伙伴”。

峰會(huì)上，拜登做出了一些“單方面”的努力：首次參加北約峰會(huì)的澳大利亞、日本、新西蘭和韓國領(lǐng)導(dǎo)人通過指責(zé)中國或呼吁北京“譴責(zé)俄羅斯侵略”表達(dá)了和華盛頓相近的立場。但與此同時(shí)，北約盟國仍就對(duì)華政策展開激烈辯論。西班牙和法國高級(jí)外交官們透露，歐洲主要國家的底線是：中國是“挑戰(zhàn)”而非“威脅”。

一些分析認(rèn)為，美國在亞太地區(qū)放棄建設(shè)“印太北約”，選擇在不同的領(lǐng)域和國家間設(shè)置不同的多邊機(jī)制，是一種“微型多邊主義”的思路，從而分化出一個(gè)個(gè)“歧視性的小集團(tuán)”，多元化地維護(hù)美國利益。

澳大利亞新南威爾士大學(xué)國際關(guān)系榮休教授賽耶對(duì)《中國新聞周刊》指出，拜登試圖同時(shí)在歐洲和印太地區(qū)采取戰(zhàn)略威懾手段對(duì)抗中國和俄羅斯，對(duì)美國自身的長期利益其實(shí)非常不利，因?yàn)檫@將引發(fā)全球性軍備競賽，最終拖垮美國及世界經(jīng)濟(jì)。