全成本預(yù)算績效管理視角下的公共服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)及成本規(guī)制案例解析

●樊斯聰 夏和飛 俞順良

我國成本收益分析的實踐應(yīng)用最早出現(xiàn)在基建領(lǐng)域，隨后逐漸拓展到生態(tài)保護(hù)、城市規(guī)劃、預(yù)算績效管理等領(lǐng)域。2018 年北京市財政局啟動了績效成本預(yù)算試點工作，嘗試在成本收益分析的基礎(chǔ)上建立“部門職責(zé)-保障范圍-行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)-投入成本-工作數(shù)量-實施結(jié)果-績效考核”的預(yù)算管理機制。本文以吉林省S 市供熱服務(wù)項目為例，以“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)-投入成本”環(huán)節(jié)為切入點，梳理服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和成本規(guī)制要點及案例特色，總結(jié)案例不足并提出進(jìn)一步優(yōu)化方向。

一、服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)及成本規(guī)制方法介紹

服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與成本規(guī)制工作相輔相成，開展成本規(guī)制前需要明確服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)，才能確定公共產(chǎn)品提供的數(shù)量、質(zhì)量，而確定服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)時，又應(yīng)當(dāng)考慮社會的實際需要和當(dāng)?shù)刎斦惺苣芰Α?市政公共服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)一般采用對比法和社會調(diào)研確定，一是在既有國家標(biāo)準(zhǔn)、 地方標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過對比周邊地區(qū)和先進(jìn)地區(qū)的服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)，梳理本地區(qū)現(xiàn)行服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)所在梯隊及進(jìn)一步發(fā)展目標(biāo)；二是通過社會調(diào)研了解民眾需求，如冬季供暖項目可以通過調(diào)研了解民眾認(rèn)為舒適的供暖溫度和費用承擔(dān)能力，最終梳理出合適的供暖溫度。 成本規(guī)制方法一般采用標(biāo)準(zhǔn)值法， 對服務(wù)成本進(jìn)行拆分，逐項梳理材料、設(shè)備、人力等生產(chǎn)要素的使用數(shù)量和單位成本，最終確定規(guī)制成本標(biāo)準(zhǔn)值， 再與實際成本對比分析，發(fā)現(xiàn)差異原因，提出改進(jìn)建議。

二、城鎮(zhèn)供熱服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)及成本規(guī)制案例解析

（一）案例基本情況

吉林省S 市供熱服務(wù)由當(dāng)?shù)馗鞴崞髽I(yè)提供。 由于市政公共服務(wù)具有一定的公益性，服務(wù)收費一般受政府嚴(yán)格控制，企業(yè)無法自行通過抬高產(chǎn)品與服務(wù)價格來應(yīng)對相關(guān)的成本波動，因此該類企業(yè)往往處于虧損狀態(tài)。 為保障供熱服務(wù)質(zhì)量，S 市財政局設(shè)立專項資金長期對供熱企業(yè)提供補貼。 S 市財政局希望通過在供熱服務(wù)領(lǐng)域中開展成本預(yù)算績效管理試點，保障財政資金支出有據(jù)可依、支出依據(jù)合理。

供熱方式方面，S 市以煤炭為主要燃料，生產(chǎn)高溫?zé)崴?，通過供熱管網(wǎng)及換熱站向用戶進(jìn)行供熱。 部分供熱企業(yè)由于自產(chǎn)供熱成本高于其他熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)，此類企業(yè)生產(chǎn)上一般按照“以購定產(chǎn)”生產(chǎn)原則，即根據(jù)供暖期年度內(nèi)能夠向熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)外購的最大熱力值規(guī)模來組織熱量生產(chǎn)供應(yīng)。

（二）案例實施過程

1、服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建過程。 明確供熱服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)是財政投入、運營管理和政府監(jiān)管的前提，也是開展成本規(guī)制的基礎(chǔ)和依據(jù)。服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)確定方法包括梳理供熱行業(yè)國家和地區(qū)服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)、對比周邊地區(qū)服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)、民意調(diào)研等多種方法，主要通過“梳理現(xiàn)行供熱標(biāo)準(zhǔn)——對標(biāo)國家標(biāo)準(zhǔn)——對標(biāo)吉林省工作要求——合理確定績效標(biāo)準(zhǔn)——明確成本規(guī)制基礎(chǔ)”的路徑開展。

在供熱質(zhì)量、運行維護(hù)等供熱服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)方面，《城鎮(zhèn)供熱服務(wù)》（GB/T33833-2017）對城鎮(zhèn)供熱提出了標(biāo)準(zhǔn)，如表1 所示。

表1 《城鎮(zhèn)供熱服務(wù)》（GB/T33833-2017）主要內(nèi)容

城鎮(zhèn)供熱服務(wù)國標(biāo)主要內(nèi)容包括供熱溫度和投訴報修等業(yè)務(wù)處理響應(yīng)。供熱溫度是供熱服務(wù)的核心質(zhì)量要求，《吉林省城市供熱條例》也提出了供熱期內(nèi)，供熱溫度不低于攝氏18 度的要求。 《室內(nèi)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T18883-2020）提出室內(nèi)合適的采暖溫度應(yīng)在16 到24 攝氏度之間。東北三省絕大部分北方城市同樣以不低于18℃作為供熱溫度標(biāo)準(zhǔn)。

由于S 市各供熱企業(yè)以煤炭為主要燃料，污染排放也是供熱過程中重要的服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)。污染排放主要體現(xiàn)供熱企業(yè)通過鍋爐煙氣脫硝等環(huán)保升級改造方式，是否控制產(chǎn)熱廢氣的排放，使得產(chǎn)熱煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度達(dá)到《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB13271-2014） 中的排放限值要求（即“超低排放”）。 綜合梳理后，確定S 市供熱服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)如表2 所示。

表2 S 市供熱服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)

2、成本規(guī)制過程

（1）梳理供熱成本結(jié)構(gòu)。 成本結(jié)構(gòu)梳理應(yīng)結(jié)合國家、地區(qū)政策要求。根據(jù)國家發(fā)改委《城鎮(zhèn)集中供熱定價成本監(jiān)審辦法（征求意見稿）》以及《吉林省城市供熱定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，結(jié)合供熱服務(wù)中的成本核算情況，將S 市供熱服務(wù)成本分類展開為生產(chǎn)成本、期間費用和稅金及附加構(gòu)成等3 個一級成本要素，原輔材料、人工成本、制造費用等6個二級成本要素，供熱用煤、供熱用電等10 個三級成本要素，具體構(gòu)成如表3 所示。

表3 S 市供熱服務(wù)成本要素構(gòu)成及內(nèi)容

（2）核定成本項規(guī)制值。成本項規(guī)制值的核定是成本規(guī)制工作的核心，需結(jié)合服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)、市場價格，確定各類生產(chǎn)要素的數(shù)量、單價。 一方面應(yīng)通過現(xiàn)場調(diào)研獲取供熱企業(yè)近三年實際供熱量及熱量生產(chǎn)工藝、鍋爐效率等數(shù)據(jù)，另一方面應(yīng)咨詢行業(yè)專家，了解供熱行業(yè)各項指標(biāo)應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)及當(dāng)?shù)氐娜肆Τ杀?、煤炭市場價格等數(shù)據(jù)，綜合得出供熱企業(yè)各成本項的規(guī)制值。 此處以供熱核心成本——供熱用煤為例， 將鍋爐動力費用拆分為供暖期單位面積所需供熱量、 生產(chǎn)熱量所需煤炭量和煤炭采購單價等3 部分， 介紹成本項的規(guī)制值核定過程。

一是單位面積供熱量。根據(jù)《城鎮(zhèn)供熱系統(tǒng)能耗計算方法》（GB∕T 34617-2017）， 為達(dá)到18℃的法定熱用戶室內(nèi)溫度標(biāo)準(zhǔn)， 單位面積供熱量需根據(jù)當(dāng)天室內(nèi)外溫差組織熱量供應(yīng)，供熱熱量計算公式為：

Q=K×F×（tn-tw）×a，

其中，Q 為熱量，K 為維護(hù)結(jié)構(gòu)的傳熱系數(shù)，F(xiàn)為維護(hù)結(jié)構(gòu)的散熱面積，tn 為室內(nèi)溫度（取18 攝氏度），tw 為室外溫度，a 為溫差修正。

當(dāng)供熱時， 單個建筑計算耗熱量，K、F 和a 不變，室內(nèi)溫度保持在18 度，室外溫度降低時，消耗熱量就會增加。為科學(xué)反映供熱量與室外溫度之間的關(guān)系，S 市近三年采暖期每日供熱數(shù)據(jù)和當(dāng)日室外平均溫度對照如圖1 所示。

圖1 S 市2018—2020 年采暖期供熱熱量和室外平均溫度

從圖1 中可知，供熱量與當(dāng)日室外溫度總體呈現(xiàn)反向相關(guān)關(guān)系。 從具體測算來看，集中供熱區(qū)域如果室外溫度降低1 度， 供熱量需增加約1200 吉焦。 根據(jù)S 市三年單位面積供熱量的平均值，確定單位面積供熱量控制值為0.363 吉焦/平方米。

二是產(chǎn)熱耗煤。 煤炭是S 市供熱業(yè)務(wù)的主要原材料。 熱水鍋爐采用的是循環(huán)流化床鍋爐，鍋爐效率相對較高，根據(jù)行業(yè)經(jīng)驗和標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)熱效率約為80%。 按照5000 大卡煤炭計算，產(chǎn)熱耗煤量控制值為0.0597 噸/吉焦。

三是煤炭價格。供熱服務(wù)自產(chǎn)熱量以煤炭作為主要原材料，煤炭價格的變動不僅直接影響供熱服務(wù)成本，而且煤炭質(zhì)量還直接影響鍋爐運行效率和污染物的處理及排放，因此穩(wěn)定的煤炭供應(yīng)和煤炭品質(zhì)具有重要意義。受去產(chǎn)能、保供應(yīng)、穩(wěn)煤價等多重因素影響，2016 年以來我國煤炭價格快速上漲并持續(xù)保持高位震蕩格局。S 市2018—2020 年煤炭采購均價如表4 所示。

表4 S 市2018—2020 年購煤價格

參考CCI5000 和CCI5500 價格指數(shù)月均值（代表北方環(huán)渤海地區(qū)煤炭價格）， 煤炭采購價格與公開市場價格對比情況如圖2 所示，可以看出S 市采購單價均高于CCI5500 月均價格指數(shù)。 同時，選取鎮(zhèn)海港煤炭月均價格（沫煤，低位發(fā)熱量≥5000，浙江煤炭網(wǎng)發(fā)布）進(jìn)行比較，近三年S 市煤炭采購價格也高于鎮(zhèn)海港更高品質(zhì)的煤炭價格。

圖2 煤炭采購價格對比情況

結(jié)合S 市采購模式和近期煤炭價格形勢，2020年5000 大卡煤炭的市場價格大約為500 元/噸。 綜上計算可得單位供熱面積的用煤成本規(guī)制值為：0.363 吉 焦/平 方 米×0.0597 噸/吉 焦×500 元/噸=10.84 元/平方米。

（三）案例成果

基于核算確定的成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值，對S 市供熱服務(wù)2020 年采暖期各成本及收入情況進(jìn)行模擬測算。 2020 年采暖期，S 市供熱服務(wù)模擬清算的成本總額為30264.2 萬元， 相較于賬面值而言， 核減552.13 萬元。 核算差異較大的成本項為供熱用煤，核減400 萬元，核減原因主要有兩點，一是實際鍋爐效率偏低，為72%，而行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值為80%；二是實際購煤價格偏高，采購均價600 元/噸以上，而市場均價約為500 元/噸。 具體測算結(jié)果詳見表5。

表5 S 市供熱服務(wù)2020 年采暖期模擬測算結(jié)果（單位：萬元）

三、總結(jié)與展望

（一）服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)及成本規(guī)制經(jīng)驗總結(jié)

服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)及成本規(guī)制的核心訴訟是要為財政補貼資金提出安排建議，模糊、定性的分析結(jié)論容易導(dǎo)致財政部門難以應(yīng)用，因此梳理后的服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確， 各成本項規(guī)制值必須量化。 如本案例中明確供熱溫度應(yīng)為18 攝氏度，將熱量生產(chǎn)的材料成本分解為供熱用煤、 供熱用電、供熱用水，對供熱用煤成本又進(jìn)一步分解為單位供熱面積所需熱量、鍋爐發(fā)熱效率和煤炭采購單價三項指標(biāo)。 通過對比行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值，發(fā)現(xiàn)供熱用煤成本偏高的原因一是鍋爐發(fā)熱效率偏低，二是煤炭采購價格高于市場價格。 在此基礎(chǔ)上再提出明確的建議如開展鍋爐檢修、 利用規(guī)模優(yōu)勢集中采購煤炭等，使得各供熱企業(yè)能夠了解問題所在并采取對應(yīng)措施。

（二）服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)及成本規(guī)制展望

服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)及成本規(guī)制過程中，根據(jù)既定的服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)確定成本較為容易，但在確定服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)時往往是在國家和地方的標(biāo)準(zhǔn)上結(jié)合民眾需求確定，容易忽略成本因素對服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)的影響，服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)是否有提升空間，財政和民眾又能否承擔(dān)服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)提升帶來的額外支出，是服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)及成本規(guī)制下一步探索的方向。 如本案例中的成本規(guī)制成果僅適用于固定的服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)，對于服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)變動后的成本缺少預(yù)測手段。 如供熱行業(yè)現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)是室內(nèi)溫度不低于18℃，如果當(dāng)?shù)卣懊癖姷男枨笫枪釡囟冗_(dá)到20℃，案例無法給出預(yù)測成本，不利于政府進(jìn)行決策。 成本規(guī)制工作進(jìn)一步深入可結(jié)合成本效益分析方法， 分析不同服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)下的成本情況，在確定服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)時考慮成本和資金效率，進(jìn)一步提升財政資金的使用效率。