拜登政府對華戰(zhàn)略競爭與 危機管控*

阮建平 鄧凱帆 王佳敏

作為經(jīng)濟規(guī)模位于世界最前列的兩個大國，中美關(guān)系的走向不僅對雙方而且對地區(qū)和全球穩(wěn)定都具有深遠影響。美國推出“重返亞太”戰(zhàn)略以來，中美關(guān)系不斷震蕩并下行。尤其是特朗普政府正式將中國定義為“戰(zhàn)略競爭對手”后，美國逐步開啟了全面和綜合性的對華戰(zhàn)略競爭，導致雙方關(guān)系全面倒退，甚至局部緊張對抗。拜登政府執(zhí)政并未改變美國對華戰(zhàn)略競爭的基本方向，反而進一步強化了“全盟友”競爭模式，加劇了國際社會對中美競爭激化和失控的擔憂。

一、中美危機管控的歷史發(fā)展和現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（一）中美危機管控的歷史發(fā)展

從制度建設(shè)角度看，中美正式的雙邊危機管控始于20世紀90年代中期。1997年中美開通了首腦熱線，1998年雙方簽署了《關(guān)于建立加強海上軍事安全磋商機制的協(xié)定》，其中涉及年度會晤、工作小組會議和專門會議等。迄今為止，中美兩國已建立了國防部工作會晤機制（2005年），架設(shè)了國防部直通電話（2007年）。雙方還簽署了關(guān)于“兩個互信機制”的諒解備忘錄（即《建立重大軍事行動相互通報信任措施機制諒解備忘錄》和《海空相遇安全行為準則諒解備忘錄》（2014年），以及《中美兩軍聯(lián)合參謀部對話機制框架文件》（2017年）等，形成一系列危機管控機制，以避免誤判和意外沖突。

除了上述雙邊機制外，國際多邊機制也為中美危機管控機制提供了重要支撐。其中主要有《國際民用航空公約》（Convention on International Civil Aviation）、《國際海上避碰規(guī)則公約》（International Regulation for the Preventing Collision at Sea）、《海上意外相遇規(guī)則》（Code for Unplanned Encounters at Sea）等國際共識型文件。當然，這些公約或規(guī)則對于規(guī)避非故意的技術(shù)性意外事件有重要意義，但是對于抑制安全危機缺乏頂層支持?！恫粩U散核武器條約》《國際核安全公約》和《制止核恐怖主義行為國際公約》等多邊條約作為維護國際戰(zhàn)略穩(wěn)定的多邊機制，對于中美危機管控也提供了重要依據(jù)和支持。

總體而言，中美兩國現(xiàn)有的危機管控機制對避免意外沖突發(fā)揮了積極作用。尤其是在過去10年來美國大規(guī)模頻繁進入中國周邊海域強化對華挑釁施壓的背景下，雙方至今尚未發(fā)生撞船、撞機或其他意外事件，證明兩國簽署的相關(guān)協(xié)議基本得到了遵守，兩軍對話渠道依然在發(fā)揮作用。中美危機管控機制之所以能夠發(fā)揮重要作用，最主要的原因就在于雙方最高領(lǐng)導層對危機管控的高度重視和戰(zhàn)略對話渠道的基本暢通，避免了誤判以及決策分散導致無序和混亂，通過理性和克制確保危機管控機制及時和有效的運轉(zhuǎn)。

（二）中美危機管控面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

第三，網(wǎng)絡(luò)、太空等重要領(lǐng)域未被納入危機管控范圍。在美國看來，網(wǎng)絡(luò)、太空在支持其全球軍事行動方面發(fā)揮著不可或缺的作用。為此，美國不斷加大在網(wǎng)絡(luò)、太空領(lǐng)域的軍事化進程，并降低了對該領(lǐng)域戰(zhàn)爭行為的認定門檻，客觀上增加了與中國在該領(lǐng)域發(fā)生沖突的風險。這在前述沙利文、坎貝爾、杜如松等拜登內(nèi)閣核心成員的文章中都有體現(xiàn)。

作為建制派代表，拜登入主白宮在一定程度上被認為可能將美國對華政策帶回到確定性更高的傳統(tǒng)路徑上來。但在對華戰(zhàn)略競爭長期化的背景下，中美危機管控機制能否得到有效修復仍存在不確定性。但毫無疑問的是，中美關(guān)系越緊張，對于危機管控的需求就越緊迫。

二、拜登政府加強危機管控的原因

（一）維持對華長期競爭但又不引起軍事沖突是根本動因

（二）對中美現(xiàn)有危機管控機制不足的擔憂是直接原因

從歷史來看，美國上一次宣布大國戰(zhàn)略競爭是1947年，開啟了近半個世紀的冷戰(zhàn)對抗。時隔70年后的2017年，美國再次宣布大國戰(zhàn)略競爭時代的回歸，這也許意味著一個新的大國長期競爭時代的開啟。在全球相互依賴不斷加深的今天，大國間的長期全面競爭面臨更多的危機風險。在拜登政府看來，中美現(xiàn)有的危機管理機制難以適應(yīng)形勢的需要。

（三）限制中國提升反制能力是美國加強危機管控的戰(zhàn)術(shù)動機

一般而言，危機管控的主要目標是避免危機升級為戰(zhàn)爭，是一種以自我約束和有效威懾為手段的共存方式。但在實踐中，危機管控也常常被作為一種討價還價的手段，借此將自身訴求合理化和機制化，在實現(xiàn)自身目標的同時限制對手目標的實現(xiàn)。換言之，危機管控可能成為另一種形式的競爭對抗。

目前，美國對華戰(zhàn)略競爭已在廣泛領(lǐng)域展開，不可避免地會引發(fā)中國的反制。雖然美國擁有眾多優(yōu)勢，但并不占有全面的壓倒性優(yōu)勢，更不可能在與中國的沖突中全身而退。面對長期激烈的戰(zhàn)略競爭以及由此可能導致的危機與沖突，美國希望在確保自身優(yōu)勢的同時，限制中國反制能力的提升，而危機管控則是實現(xiàn)這一目標的重要手段。在東海和南海，美國一直想將中國的漁民、海監(jiān)和海警等非軍事力量納入危機管控范圍，并要求中國接受其不合理的海洋權(quán)利主張。在核武器、太空和網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域，美國一直要求中國與其進行談判和接受美國的規(guī)則主張。為此，美國一方面大肆渲染各種版本的“中國威脅論”，進行輿論施壓，另一方面則通過各種打“擦邊球”的方式，進行行動施壓。

除了輿論施壓外，美國還通過各種方式進行行動施壓。為了要求中國就“太空規(guī)則”進行談判，美國除了不斷渲染中國“太空作戰(zhàn)能力”和“太空威脅”外，還采取灰色政策變相施壓。如同2021年12月中國常駐聯(lián)合國和其他國際組織代表團在向聯(lián)合國秘書長遞交的照會所指出的那樣，美國太空探索技術(shù)公司（SpaceX）發(fā)射的“星鏈”衛(wèi)星曾兩度接近中國空間站，對中國空間站的運行和安全構(gòu)成威脅。與此相比，美國在東海、南海等大規(guī)模和頻繁的抵近偵察、擅闖島礁領(lǐng)海的“航行自由行動”和飛越行動以及退出《中導條約》，恢復中程導彈開發(fā)并計劃在中國周邊地區(qū)部署等，更是對中國的直接施壓。

在美國對華戰(zhàn)略競爭不斷展開并長期化的背景下，兩國發(fā)生危機的潛在風險確實在上升，且缺乏足夠有效的管控機制，加強危機管理具有客觀必要性。但從歷史來看，美國常常將危機管控作為另一種競爭手段，以危機管控

之名，行限制對手之實，目的是繼續(xù)保持自己的競爭優(yōu)勢。

三、國際危機的類型及相關(guān)管控理論

作為當今世界重要的兩個大國，維護中美關(guān)系的穩(wěn)定符合雙方以及地區(qū)和全球的根本利益。在美國對華戰(zhàn)略競爭長期化的背景下，加強危機管控具有重要現(xiàn)實意義。從根本上講，有效的危機管控不僅需要對可能的具體風險做出相應(yīng)安排，還需要基于對危機類型及其機制特點的清晰認知。

（一）國際危機的類型

作為國際危機研究的知名學者，理查德·內(nèi)德·勒博（Richard Ned Lebow）對國際危機的起源、性質(zhì)和影響等相關(guān)問題進行了系統(tǒng)研究，對于深入理解國際危機的發(fā)生機制、完善國際危機管理具有重要參考價值。

一般而言，敵意合理化危機主要發(fā)生在矛盾激化且難以調(diào)和的國家之間。但國際機制、相互依賴和核武器對現(xiàn)代國家之間的敵意合理化危機帶來了越來越多的限制。尤其是核武器的巨大殺傷力，使得核大國一般都不會冒著相互毀滅的核戰(zhàn)爭風險去肆意挑釁另一個核大國，甚至會迫使雙方以和平方式解決其他危機。派生性危機主要是由對立一方與第三方的矛盾所引發(fā)的對立雙方的危機，又稱為“第三方危機”。無論這個第三方是不是盟友，另一方都會予以支持，從而引發(fā)對抗性危機。邊緣政策危機主要發(fā)生在實力尤其是對抗意志不對稱的雙方之間，一方通過升級對抗烈度來阻止對方的進攻或迫使對方妥協(xié)。通常情況下，制造危機的一方并不愿意真正采取戰(zhàn)爭方式，而是企圖通過造成這種表象來達到不戰(zhàn)而屈人之兵的目的。相較于派生性危機，邊緣政策危機的發(fā)動方具有明確的目標指向和訴求，旨在通過武力威脅將自身意志強加于對方。特朗普政府時期廣泛采用的“極限施壓”具有此類危機的部分特征。偶發(fā)性危機主要發(fā)生在雙方都無意發(fā)動、且出現(xiàn)后都不愿意激化的情況下。其爆發(fā)最難預料，但危害有限。

（二）危機管控的相關(guān)理論

基于對國際危機的經(jīng)驗教訓分析，國際戰(zhàn)略界形成了各種國際危機管控的理論認識。這其中，有兩種主要的理論可以為中美危機管理提供重要指導。

綜上所述，無論是為了避免不可控的軍事沖突，還是為了減少相互傷害，危機管控都必須以一定的共識為前提，通過對對方核心利益的尊重和自我約束來避免意外事件引發(fā)的軍事沖突或競爭失控升級。

四、中美潛在危機的類型與對策

有效的危機管控以對潛在危機的認識為前提基礎(chǔ)。面對美國對華戰(zhàn)略競爭的不斷推進以及由此帶來的危機風險的日益上升，中國需要準確判斷潛在危機的特點，探索科學的應(yīng)對方式。

（一）中美潛在危機的類型

根據(jù)中美現(xiàn)有的矛盾分歧、發(fā)展軌跡和自我利益認知，中美不同類型的潛在危機具有以下特點。

第二，中美在中國周邊爆發(fā)派生性危機和邊緣政策危機的現(xiàn)實性較大。一般而言，派生性危機主要是由于競爭大國基于整體戰(zhàn)略和連鎖反應(yīng)的考慮將對方與第三方的矛盾等同為與自身的直接矛盾而引發(fā)。對于將中國界定為首要競爭對手的美國而言，第三方與中國之間的所有危機都可能被視為攸關(guān)美國的對華戰(zhàn)略態(tài)勢。尤其是在臺灣問題、東海和南海的島嶼主權(quán)和海洋權(quán)益歸屬問題上的紛爭，都有可能被美國視為與中國競爭的戰(zhàn)場而受到特別關(guān)注。同派生性危機一樣，邊緣政策危機也是競爭大國之間經(jīng)常發(fā)生的一種危機。無論是為了維護尊嚴和威望，還是基于不戰(zhàn)而屈人之兵的目的，展示力量和意志是大國競爭的戰(zhàn)爭替代性做法，但由此增加了邊緣政策危機的風險。當美國強調(diào)實力地位和領(lǐng)導威望而危及中國的底線和紅線時，中國將不得不做出必要反制，從而可能爆發(fā)邊緣政策危機。

第三，中美在網(wǎng)絡(luò)和太空領(lǐng)域爆發(fā)偶發(fā)性危機的風險上升。鑒于中美既有的危機處理經(jīng)驗和管控機制，兩國在傳統(tǒng)領(lǐng)域發(fā)生偶發(fā)性危機的風險較低，一旦出現(xiàn)后也相對容易管控。但在網(wǎng)絡(luò)和太空等新興安全領(lǐng)域，兩國之間爆發(fā)偶發(fā)性危機的可能性在上升。對于這些領(lǐng)域的技術(shù)發(fā)展及其應(yīng)用影響，各國還處于理解探索之中，更未形成統(tǒng)一的規(guī)范共識，很容易導致爭議甚至危機沖突。多年來，美國一邊渲染中國的網(wǎng)絡(luò)和太空威脅，一邊推進太空軍事化和進行全球網(wǎng)絡(luò)攻擊，不斷加劇兩國在這些領(lǐng)域發(fā)生危機沖突的風險。值得關(guān)注的是，當美國擁有絕對優(yōu)勢時，美國不提任何規(guī)則，為所欲為。當其他國家進入這些領(lǐng)域后，美國開始強調(diào)行為規(guī)范和危機管控。通過議程設(shè)置和規(guī)則制定，美國常常將自身主導地位和特權(quán)合法化，并限制其他國家在該領(lǐng)域的行動和能力。

（二）中國的對策思考

在美國對華戰(zhàn)略競爭中短期內(nèi)難以改變且沖突風險越來越高的情況下，加強危機管控符合中美雙方、地區(qū)和全球現(xiàn)實利益。根據(jù)中美危機的類型分析，中國要堅決抵制敵意合理化危機，盡量避免偶發(fā)性危機，同時做好對派生性危機和邊緣政策危機的管控。

第一，堅持以互信求安全的理念，促使美國明示并遵守對華戰(zhàn)略底線?；バ攀前踩幕A(chǔ)，也是危機管控的核心。作為一種消極的安全合作方式，危機管控必須以尊重對方的生存權(quán)和其他核心利益為前提。通過危機管控談判，中國可以再次表明自己的和平誠意，并有權(quán)要求美國再次明示其對華戰(zhàn)略競爭的底線。否則，如果美國的現(xiàn)實政策是以挑戰(zhàn)中國國家安全、顛覆中國體制和侵犯中國領(lǐng)土主權(quán)為目標，則任何危機管控都沒有意義。雖然中美之間存在競爭，但這并不意味著中美關(guān)系的主流就應(yīng)該是競爭的。美國以“競爭、合作、對抗”的三分法描述兩國關(guān)系，本身就是一種話語陷阱，其實質(zhì)就是要遏制中國的發(fā)展。對此，中國要在加強雙邊危機管控的同時，避免落入美方將中國拖入與其進行戰(zhàn)略競爭的陷阱。

第二，平衡戰(zhàn)略威懾的確定性與不確定性的辯證關(guān)系，避免給予美國安全挑戰(zhàn)中國核心利益的自由。根本而言，危機管控的成功依賴于對嚴重后果的擔憂。面對美國的戰(zhàn)略競爭，確保有效的戰(zhàn)略威懾是中國阻止美國戰(zhàn)略沖動實現(xiàn)危機管控的基礎(chǔ)。同時，中國要在核心利益上讓美國明晰中國的紅線和底線，避免模糊性。但在戰(zhàn)略手段上，中國應(yīng)保持一定的模糊性，對于美國過分的“透明”要求予以原則性回應(yīng)。如前所述，強者主要借助一定的透明（確定性）給對方造成恐懼實現(xiàn)威懾效果，而弱者則通過一定的模糊（不確定性）給對方造成焦慮實現(xiàn)威懾效果。作為相對弱勢一方，中國在和美國明確相關(guān)行為規(guī)則的同時，還應(yīng)保留一定的模糊空間，絕不可使危機管控成為束縛中國手腳、而讓美國可以放心和安全地挑戰(zhàn)中國核心利益的保障。

第三，堅持海空活動及其通行規(guī)則的原則立場，積極推進網(wǎng)絡(luò)、太空和其他新興領(lǐng)域的全球多邊安全治理談判。我們要堅持在領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益上的原則立場，避免美國將其在中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)開展航行自由行動、抵近偵察等合法化以及將對中國領(lǐng)土海洋權(quán)益的干涉嵌入到?？瘴C管控的規(guī)則之中。與此同時，著眼全球治理的未來，應(yīng)將網(wǎng)絡(luò)、太空領(lǐng)域和其他新興科技運用的行為規(guī)則納入全球多邊談判的框架下進行。進入21世紀以來，美國關(guān)于網(wǎng)絡(luò)、太空領(lǐng)域的行為界定和軍事學說引發(fā)了廣泛的國際擔憂。對此，中國應(yīng)聯(lián)合對美國網(wǎng)絡(luò)太空霸權(quán)感到擔憂的所有國家，共同討論這些領(lǐng)域的行為規(guī)范，堅持和平利用太空，反對太空軍事化，維護各國的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，以《國際民用航空公約》《國際海上避碰規(guī)則公約》和《海上意外相遇規(guī)則》為標桿，構(gòu)建全球多邊安全行為規(guī)范。

總之，危機管控的構(gòu)建過程在很大程度上也是應(yīng)對美國對華戰(zhàn)略競爭的過程。中國應(yīng)繼續(xù)堅持有理、有利、有節(jié)的原則，最大限度地維護中國的安全和合法權(quán)益，避免被美國拖入戰(zhàn)略競爭的陷阱。