“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”戰(zhàn)略下美國(guó)對(duì)非軍事外交

丁 山

2022年2月24日，俄羅斯與烏克蘭沖突升級(jí)，戰(zhàn)火瞬間燃起，至今仍在如火如荼地進(jìn)行。探究沖突背后的原因，有學(xué)者認(rèn)為臺(tái)前交火的是俄烏，臺(tái)后根子卻在美國(guó)。近年來(lái)，美國(guó)把俄羅斯等大國(guó)鎖定為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，不斷釋放“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的信號(hào)，頻頻采用各種方式刺激其他大國(guó)，時(shí)不時(shí)攪動(dòng)大國(guó)關(guān)系，最終導(dǎo)致今日的惡果。事實(shí)上，美國(guó)挑動(dòng)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，絕不是局限于烏克蘭或東歐一隅，與烏克蘭相隔遙遠(yuǎn)的非洲大陸，也早已成為美國(guó)與其他大國(guó)角逐影響力和優(yōu)先權(quán)的競(jìng)技場(chǎng)。利用非洲國(guó)家的迫切安全援助需求，開(kāi)展對(duì)非軍事外交，強(qiáng)化與非洲國(guó)家的安全合作，則成為美國(guó)為贏取在非洲的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)所采用的重要方式選擇。

一、美國(guó)對(duì)非戰(zhàn)略的歷史經(jīng)緯

為維護(hù)本國(guó)國(guó)家利益，美國(guó)早在奴隸貿(mào)易時(shí)期就已經(jīng)開(kāi)始從軍事上涉足非洲大陸。冷戰(zhàn)時(shí)期，非洲成為美蘇爭(zhēng)奪勢(shì)力范圍的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。在此期間，美國(guó)對(duì)非的軍事投入到達(dá)高潮，其通過(guò)培養(yǎng)軍事代理人、發(fā)動(dòng)“代理人戰(zhàn)爭(zhēng)”等方式大力對(duì)抗蘇聯(lián)在非洲的勢(shì)力。冷戰(zhàn)后，非洲地緣戰(zhàn)略重要性下降，美國(guó)對(duì)非政策出現(xiàn)調(diào)整，一度在軍事上進(jìn)行收縮。然而“9·11”事件以后，小布什政府改變對(duì)非洲戰(zhàn)略價(jià)值的判斷，認(rèn)為非洲在美國(guó)能源安全、反恐戰(zhàn)爭(zhēng)和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)等方面占據(jù)了不可或缺的地位。自此，美國(guó)以反恐為名全面擴(kuò)大對(duì)非軍事介入的力度與廣度，其首要標(biāo)志就是于2007年成立美軍非洲司令部，并賦予其在非洲開(kāi)展軍事外交和軍事行動(dòng)的職責(zé)。

2009年1月，美國(guó)歷史上首位非洲裔總統(tǒng)奧巴馬入主白宮，進(jìn)一步拉近了美國(guó)與非洲的關(guān)系。2012年6月，奧巴馬政府推出了“美國(guó)對(duì)撒哈拉以南非洲新戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)“非洲對(duì)國(guó)際社會(huì)特別是對(duì)美國(guó)的安全與繁榮，將產(chǎn)生前所未有的影響”。該戰(zhàn)略將國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)利益和傳播民主列為美對(duì)非戰(zhàn)略的三大首要目標(biāo)，并隨之出臺(tái)了一系列的配套政策與措施。奧巴馬時(shí)期的美國(guó)對(duì)非戰(zhàn)略，包括了相互關(guān)聯(lián)的四大支柱，即推動(dòng)民主、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、確保安全和創(chuàng)造機(jī)遇。然而2008年金融危機(jī)之后，美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)自身增長(zhǎng)乏力，加上長(zhǎng)期忽視對(duì)非洲的貿(mào)易和投資，美國(guó)對(duì)非洲的經(jīng)濟(jì)影響力已被中國(guó)等新興國(guó)家所超越。在加大對(duì)非援助、促進(jìn)非洲發(fā)展機(jī)遇方面，美國(guó)也更多表現(xiàn)出有心無(wú)力。與此同時(shí)，“美式民主”金字招牌褪色，對(duì)非洲國(guó)家的吸引力已大不如前。面對(duì)其他三大支柱難以發(fā)揮作用的窘境，加大對(duì)非洲的安全投入成為美對(duì)非戰(zhàn)略的重中之重。

特朗普上臺(tái)后，2018年12月13日，美國(guó)發(fā)布新的非洲戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略突出特朗普一貫標(biāo)榜的“美國(guó)優(yōu)先”原則，強(qiáng)調(diào)更有效地利用美國(guó)援非資金，設(shè)定對(duì)非援助“優(yōu)先國(guó)家”。同時(shí)，“反恐至上”讓位于“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，遏制俄羅斯等域外大國(guó)在非洲的影響成為其核心目標(biāo)。根據(jù)特朗普政府對(duì)非戰(zhàn)略的要求，美國(guó)國(guó)防部對(duì)非洲的美軍部署作出適度調(diào)整，把美軍非洲司令部的7200名軍事人員減少10%，放棄部分非洲非關(guān)鍵地域的軍事基地，并且停止向在西非打擊武裝分子的法國(guó)軍隊(duì)提供援助。在這一原則指導(dǎo)下，美國(guó)聲稱今后非洲反恐作戰(zhàn)的主體將是非洲國(guó)家軍隊(duì)，美國(guó)和伙伴國(guó)只負(fù)責(zé)提供訓(xùn)練、裝備、顧問(wèn)服務(wù)。美國(guó)削減了直接軍事部署與軍事行動(dòng)后，轉(zhuǎn)而強(qiáng)化和發(fā)展與非洲的軍事伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“合作性”，以軍援、軍售、軍訓(xùn)、聯(lián)合軍演、反恐合作等多種形式開(kāi)展對(duì)非洲的軍事外交與安全合作。

二、拜登政府接續(xù)在非洲的“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”

2021年1月，拜登入主白宮，美國(guó)迎來(lái)了新一輪政府更替和權(quán)力交接。同年11月29日，經(jīng)過(guò)近10個(gè)月的準(zhǔn)備，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布《2021年全球態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》。該報(bào)告以拜登政府《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》為指導(dǎo)，重點(diǎn)分析美國(guó)本土以外主要地區(qū)的態(tài)勢(shì)，并針對(duì)長(zhǎng)期戰(zhàn)略問(wèn)題進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)和調(diào)整等。根據(jù)美國(guó)軍方公布的信息，該報(bào)告主要涵蓋五個(gè)區(qū)域，其中就包括非洲地區(qū)。報(bào)告對(duì)來(lái)自非洲地區(qū)“一定范圍”的暴力極端組織威脅進(jìn)行評(píng)估，為美國(guó)國(guó)防部在該地區(qū)的外交活動(dòng)提出建議，以保障美國(guó)及合作伙伴的權(quán)益。雖然目前拜登政府的對(duì)非戰(zhàn)略尚未正式發(fā)布，但由于該評(píng)估報(bào)告將為拜登政府正在醞釀的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》和《國(guó)防戰(zhàn)略》草案提供關(guān)鍵信息支撐，通過(guò)研讀該報(bào)告不難預(yù)測(cè)，拜登政府未來(lái)的對(duì)非戰(zhàn)略盡管按以往民主黨傳統(tǒng)可能價(jià)值觀色彩更濃、“民主、人權(quán)”的調(diào)門更高，但不會(huì)對(duì)特朗普政府2018年版非洲戰(zhàn)略作出重大調(diào)整，集中有限資源開(kāi)展大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)以遏制其他國(guó)家在非洲的影響力，仍將是美國(guó)在該地區(qū)的首要戰(zhàn)略目標(biāo)。

拜登上臺(tái)后，美國(guó)對(duì)非戰(zhàn)略之所以沒(méi)有隨著政權(quán)的交替而作出調(diào)整，主要是與當(dāng)前的戰(zhàn)略環(huán)境有關(guān)。目前，無(wú)論在全球?qū)用妫€是非洲地區(qū)層面，美俄等大國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)不僅沒(méi)有消退，反而有愈演愈烈之勢(shì)。隨著非洲國(guó)際地位和影響力持續(xù)提升，以及其地緣戰(zhàn)略位置重要性的凸顯，域外主要大國(guó)更加重視非洲，競(jìng)相加大對(duì)非投入，尤其是軍事和安全領(lǐng)域的投入，通過(guò)參與非洲安全能力建設(shè)來(lái)維持和擴(kuò)大自身影響。非洲擁有豐富的資源和巨大的市場(chǎng)，近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展也取得了巨大成就，其發(fā)展前景和市場(chǎng)潛力吸引了世界各國(guó)的關(guān)注，其中也包括對(duì)非洲安全事務(wù)的關(guān)注。隨著大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，世界主要大國(guó)，包括新興大國(guó)，也將對(duì)非軍事外交視作重要的比拼手段，力求維持和擴(kuò)大本國(guó)在非洲大陸的影響力。

以美國(guó)的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手俄羅斯為例，蘇聯(lián)過(guò)去在非洲大陸曾經(jīng)舉足輕重，但蘇聯(lián)解體、俄羅斯繼承衣缽后，由于綜合國(guó)力下降，其對(duì)非洲的影響力大幅減弱。2019年10月，首屆“俄非峰會(huì)”在俄羅斯索契舉行，出席峰會(huì)的包括43個(gè)非洲國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人、11個(gè)非洲國(guó)家的代表以及非洲地區(qū)多個(gè)主要國(guó)際組織代表，重點(diǎn)討論了俄羅斯與非洲國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和安全等領(lǐng)域的合作。以“俄非峰會(huì)”為標(biāo)志，俄羅斯吹響了“重返非洲”的號(hào)角,依托的主要抓手還是靠與非洲的軍事合作。近年來(lái)，俄羅斯已與21個(gè)非洲國(guó)家簽訂軍事合作協(xié)議，與30多個(gè)非洲國(guó)家簽有軍事技術(shù)合作協(xié)議，被允許在中非共和國(guó)、埃及、厄立特里亞、馬達(dá)加斯加、莫桑比克和蘇丹等非洲國(guó)家建立軍事基地。俄羅斯與非洲國(guó)家的合作還包括提供軍事培訓(xùn)、派遣軍事顧問(wèn)等。在中非共和國(guó)，數(shù)百名俄羅斯教官被派往培訓(xùn)武裝部隊(duì)和執(zhí)法人員，并指導(dǎo)與反政府武裝的戰(zhàn)斗。此外，俄羅斯還是非洲地區(qū)的主要武器供應(yīng)國(guó)，長(zhǎng)期占據(jù)市場(chǎng)份額的近三分之一。

三、美國(guó)對(duì)非軍事外交的新動(dòng)向

為服從服務(wù)于聚焦“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的對(duì)非戰(zhàn)略，在與其他大國(guó)的對(duì)非安全合作大比拼中贏得上風(fēng)，自2018年底以來(lái)，美國(guó)對(duì)非軍事外交舉措也作出了相應(yīng)調(diào)整，呈現(xiàn)出一些新動(dòng)向、新特點(diǎn)。

一是算計(jì)“經(jīng)濟(jì)性”，講求少投資源多辦事。美國(guó)對(duì)非開(kāi)展軍事合作時(shí)會(huì)選擇一些對(duì)資源要求不太高的項(xiàng)目，例如軍事培訓(xùn)、聯(lián)合演習(xí)、情報(bào)分享，以及舉辦各種會(huì)議等。通過(guò)與非洲國(guó)家部隊(duì)廣泛密切接觸，加深了解、增進(jìn)感情、推進(jìn)合作。美國(guó)在非洲先后開(kāi)展了包括“全球和平行動(dòng)倡議”“非洲伙伴站計(jì)劃”“非洲應(yīng)急行動(dòng)訓(xùn)練”等在內(nèi)的軍訓(xùn)合作項(xiàng)目近20項(xiàng)。根據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院和國(guó)防部向國(guó)會(huì)聯(lián)合提交的2018—2019財(cái)年軍事外訓(xùn)報(bào)告，2019年美國(guó)共向45個(gè)非洲國(guó)家提供了軍事培訓(xùn)。此外，美國(guó)還在非洲定期開(kāi)展“燧發(fā)槍”“正義協(xié)同”“非洲雄獅”“短劍快車”等在內(nèi)的多項(xiàng)聯(lián)合軍演，涵蓋反恐、救援、醫(yī)療和海上巡邏等諸多內(nèi)容。美國(guó)還非常重視多邊框架下的軍事活動(dòng)，一次活動(dòng)往往糾集多個(gè)非洲國(guó)家和域外伙伴國(guó)參加，既顯帶頭大哥風(fēng)頭十足，又善于牽線搭橋、借花獻(xiàn)佛，講求投入產(chǎn)出比。例如，2019年11月，美軍非洲司令部和加納軍方共同組織了北非、西非國(guó)家軍事情報(bào)首長(zhǎng)會(huì)議，有來(lái)自17個(gè)非洲國(guó)家的軍情局長(zhǎng)和北約伙伴國(guó)代表參會(huì)。2020年，在美國(guó)非洲司令部和埃塞俄比亞聯(lián)合舉辦的第八屆非洲陸軍峰會(huì)上，有來(lái)自非洲42個(gè)國(guó)家的陸軍司令和參謀長(zhǎng)出席會(huì)議，是歷次會(huì)議中規(guī)模最大的一次。在摩洛哥、突尼斯和塞內(nèi)加爾上演的“非洲雄獅2021”演習(xí)規(guī)模更是“前所未有”，共有來(lái)自非洲和北約9個(gè)國(guó)家的7000余名軍人，以及來(lái)自代表非洲、歐洲和美洲大約30個(gè)國(guó)家的軍事觀察員參與。

二是把握“關(guān)鍵性”，發(fā)力要害點(diǎn)位和重要對(duì)象。美國(guó)在選擇軍事合作對(duì)象時(shí)，重點(diǎn)考慮地緣位置重要的國(guó)家和地區(qū)。如扼守紅海和亞丁灣要沖的索馬里，美國(guó)常年幫助出兵國(guó)培訓(xùn)參加非盟索馬里維和行動(dòng)的官兵，還親自出馬訓(xùn)練索馬里特種部隊(duì)“閃電旅”。再如號(hào)稱“非洲扳機(jī)”的剛果（金），據(jù)美國(guó)駐剛果（金）大使館2021年8月發(fā)布的消息稱，為落實(shí)美國(guó)和剛果（金）《和平與繁榮優(yōu)先合作伙伴關(guān)系》協(xié)定，美國(guó)派遣特種部隊(duì)同剛果（金）國(guó)防部和軍隊(duì)合作，打擊東部地區(qū)叛軍并支持自然公園的保護(hù)工作。此外，美國(guó)還重點(diǎn)關(guān)注其他大國(guó)有重要戰(zhàn)略投資的非洲國(guó)家，如幾內(nèi)亞和埃塞俄比亞（不巧或者說(shuō)恰巧的是，這兩個(gè)國(guó)家先后分別發(fā)生政變和內(nèi)戰(zhàn)）等。

三是凸顯“功利性”，搞雙重標(biāo)準(zhǔn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，非洲國(guó)家的軍隊(duì)大多缺乏資金、裝備和訓(xùn)練，迫切需要得到外部力量的支持與幫助。應(yīng)當(dāng)指出的是，由于自身實(shí)力有限和對(duì)外部援助的依賴，在與美國(guó)這樣的域外大國(guó)進(jìn)行軍事交往時(shí)，非洲國(guó)家總是處于從屬、被動(dòng)和受支配的地位，雙方的交往具有單向性和不平等性，非洲國(guó)家從程序到內(nèi)容都缺乏主導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，總是被對(duì)方定調(diào)子、帶節(jié)奏。相反，作為手握決定大權(quán)的一方，美國(guó)在“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”戰(zhàn)略的牽引下，在處理與非洲的軍事合作時(shí)考慮的不是對(duì)方的安全利益和安全需求，而是把是否有利于大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，有利的就做，沒(méi)有利的就不做，不能從平等互惠的角度來(lái)開(kāi)展對(duì)非軍事外交。事實(shí)上，一切從功利出發(fā)所導(dǎo)致的結(jié)果是美國(guó)在處理對(duì)非軍事外交事務(wù)時(shí)大搞雙重標(biāo)準(zhǔn)，甚至不惜違背自己所鼓吹的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀，一邊高喊“民主”“憲政”，一邊默許和縱容有美國(guó)受訓(xùn)背景的幾內(nèi)亞軍人發(fā)動(dòng)政變；一邊打著人權(quán)的旗號(hào)指控厄立特里亞軍隊(duì)并制裁其國(guó)防軍總參謀長(zhǎng)，一邊又為在西方人權(quán)名單上同樣“排名不佳”的地區(qū)盟友埃及提供高額安全援助。再例如，摩洛哥是美國(guó)“非洲雄獅”年度演習(xí)的東道國(guó)，也是美國(guó)武器主要的進(jìn)口國(guó)，2019年曾一口氣向美國(guó)購(gòu)買“陶”式反坦克導(dǎo)彈和供F-16戰(zhàn)機(jī)使用的炸彈等武器，總額將近10億美元，這對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)薄弱的非洲國(guó)家而言已經(jīng)是驚人的數(shù)字。長(zhǎng)期以來(lái)，摩洛哥與鄰國(guó)阿爾及利亞因歷史和現(xiàn)實(shí)原因關(guān)系一直不睦。在摩洛哥舉行的“非洲雄獅2021”聯(lián)合軍事演習(xí)中，參演的美國(guó)及其盟友竟然模擬打擊了俄制S-400防空導(dǎo)彈系統(tǒng)，而該地區(qū)擁有此系統(tǒng)的國(guó)家只有阿爾及利亞。不僅如此，該演習(xí)模擬襲擊的兩個(gè)虛擬目標(biāo)國(guó)家，也都設(shè)定位于阿爾及利亞境內(nèi)，這些帶有明顯針對(duì)性的做法也不禁引發(fā)外界的猜想。

四、后果及影響

和平與發(fā)展是人類社會(huì)的永恒主題，而對(duì)非洲大陸而言，也是困擾已久的老大難問(wèn)題。值得一提的是，當(dāng)前非洲安全的區(qū)域性特征明顯。隨著非洲一體化程度的加深，非洲單個(gè)國(guó)家的安全已經(jīng)與區(qū)域的整體安全密不可分，形成“你中有我、我中有你”相互交織的局面。區(qū)域化的安全威脅需要區(qū)域化的方式應(yīng)對(duì)，非洲國(guó)家的安全問(wèn)題絕非脆弱的單個(gè)非洲國(guó)家能夠解決，而必須借助非洲整體的力量，采取多邊合作的手段，并求助國(guó)際社會(huì)的外部支持。在此過(guò)程中，非洲國(guó)家內(nèi)部有必要加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、消弭分歧，而有能力的域外大國(guó)也應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，整合優(yōu)化各自手中的資源，為非洲安全提供更好的幫助。美國(guó)為了在非洲搞大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)奪優(yōu)先權(quán)和影響力，從自身功利的角度出發(fā)，以安全援助為餌，時(shí)而拉攏，時(shí)而打壓，逼迫和誘使“選邊站隊(duì)”，破壞了域內(nèi)國(guó)家的團(tuán)結(jié)，助推了地區(qū)矛盾的激化與升級(jí)。與此同時(shí)，也孕育了域外大國(guó)之間沖突風(fēng)險(xiǎn)。即便大國(guó)與大國(guó)之間不會(huì)直接正面交手，但大國(guó)與大國(guó)的小弟之間，或者不同大國(guó)的小弟之間則難免擦槍走火。在這方面，正在發(fā)生的俄烏沖突可謂是殷鑒不遠(yuǎn)。

此外，由于美國(guó)對(duì)非戰(zhàn)略目標(biāo)優(yōu)先排序的變化，導(dǎo)致投入非洲反恐的力量和資源減少，非洲地區(qū)與“基地”組織、“伊斯蘭國(guó)”等極端組織有關(guān)聯(lián)的恐怖勢(shì)力乘機(jī)而起，發(fā)動(dòng)暴恐活動(dòng)的頻次不斷增加，殃及的范圍也在不斷擴(kuò)大，除傳統(tǒng)的重災(zāi)區(qū)——沿薩赫勒地區(qū)、西非和非洲之角的“恐怖之弧”外，非洲南部的莫桑比克現(xiàn)已成為極端組織“伊斯蘭國(guó)”的據(jù)點(diǎn)之一，這引起了域內(nèi)國(guó)家的極大恐慌。2021年4月27日，在與美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯的視頻會(huì)見(jiàn)中，尼日利亞總統(tǒng)布哈里就提出在尼日利亞和薩赫勒地區(qū)、中非和西非及乍得湖地區(qū)等非洲次區(qū)域應(yīng)對(duì)安全挑戰(zhàn)的行動(dòng)中尋求美國(guó)的支持，并敦促美國(guó)考慮將美軍非洲司令部從德國(guó)斯圖加特遷往非洲，以加強(qiáng)該地區(qū)正在進(jìn)行的安全努力。此言一出，引發(fā)一片嘩然，因?yàn)樽悦儡姺侵匏玖畈?007年成立以來(lái)，因遭到絕大多數(shù)非洲國(guó)家的反對(duì)，一直想遷入非洲大陸而不得。布哈里作為非洲大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的此番邀請(qǐng)，既讓人擔(dān)憂近年來(lái)飽受“博科圣地”恐怖組織活動(dòng)困擾的尼日利亞是否有“病急亂投醫(yī)”之嫌，也讓人深深體會(huì)到其中的悲愴與無(wú)奈。